STS, 7 de Julio de 2004

La Cámara Oficial de Comercio e Industria de Madrid interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid el recurso contencioso- administrativo número 40/1998 contra la resolución de la Consejería de Economía y Empleo de la Comunidad de Madrid de 10 de noviembre de 1997 que estimó el recurso presentado por D. Juan Antonio y anuló el acuerdo del Pleno de la Cámara Oficial de Comercio e Industria de Madrid de 8 de septiembre de 1997 y estimó la solicitud de aquél, como gestor administrativo, de no pertenecer a dicha Cámara.

En su escrito de demanda, de 15 de abril de 1998, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "por la que se declare la nulidad de la Resolución recurrida y se confirme el acuerdo de la Cámara declarando la inclusión de los gestores administrativos en el Censo de Electores de la Cámara Oficial de Comercio e Industria de Madrid.

La Comunidad de Madrid contestó a la demanda con fecha 21 de mayo de 1998 y suplicó sentencia "desestimando aquélla y declarando ser ajustada a Derecho la Orden del Excmo. Sr. Consejero de Economía y Empleo, de 10 de noviembre de 1997, por la que se estima el recurso interpuesto por D. Juan Antonio en la representación que ostenta contra el Acuerdo del Pleno de la Cámara de Comercio e Industria de Madrid de 8 de septiembre de 1997, que, en consecuencia, anula".

El Colegio Oficial de Gestores Administrativos de Madrid contestó a la demanda por escrito de 18 de junio de 1998 en el que suplicó sentencia "por la que se declare no haber lugar aquél, confirmando íntegramente la Resolución impugnada al ser la misma conforme a Derecho; y todo lo demás que sea procedente".

No habiéndose recibido el pleito a prueba y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, por providencia de 9 de enero de 2001 la Sala acordó, "con suspensión del plazo para dictar sentencia y sin que ello suponga prejuzgar el fallo definitivo, someter a la consideración de las partes -por plazo común de diez días- la posible inadmisibilidad del recurso (art. 82.b) en relación con el art. 28.4.b) de la LJCA), por falta de legitimación activa de la Corporación activa."

El Colegio Oficial de Gestores Administrativos de Madrid evacuó dicho trámite con fecha 22 de enero de 2001.

La Letrado de la Comunidad de Madrid presentó sus alegaciones con fecha 24 de enero de 2001 y suplicó sentencia "por la que se declare la inadmisibilidad del recurso de referencia ex art. 82.b) de la LJCA de 1956 y subsidiariamente declare ajustada a derecho la resolución impugnada".

La Cámara Oficial de Comercio e Industria de Madrid presentó escrito de alegaciones el 25 de enero de 2001 en el que suplicó a la Sala "tenga a bien entrar a conocer del asunto planteado en el presente recurso, dictando sentencia ajustada a Derecho".

La Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Octava, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia con fecha 30 de enero de 2001, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Que inadmitimos -en aplicación del art. 82.b) en relación con el art. 28.4.b) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa- el Rº 40/98, interpuesto -en escrito presentado el día 9 de enero de 1998- por el Procurador D. Carlos Jiménez Padrón, actuando en nombre y representación de la Cámara Oficial de Comercio e Industria de Madrid, contra la Resolución de la Consejería de Economía y Empleo de la CAM de 10 de noviembre de 1997 (cuya fecha de notificación no consta), por la que -con estimación del recurso ordinario entablado por D. Juan Antonio en su condición de Presidente del Ilustre Colegio Oficial de Gestores Administrativos de Madrid- anulaba el Acuerdo del Pleno de la Corporación demandante de 8 de septiembre de 1997, denegatorio de su petición de exclusión de aquéllos del Censo electoral de la tan citada Cámara. Sin costas".

Con fecha 4 de abril de 2001 la Cámara Oficial de Comercio e Industria de Madrid interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 1738/2001 contra la citada sentencia, al amparo de los siguientes motivos:

Al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional, "por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, en relación con la disposición transitoria segunda de la misma LJCA".

Al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional, "por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas que rigen los actos y las garantías procesales causando indefensión a esta parte, en relación también con la disposición transitoria segunda de la misma LJCA"

Al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional, "en relación con los artículos 24.1 de la Constitución, 5.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil 1/2000, de 7 de enero, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, ya que la resolución dictada ha incurrido en incongruencia generadora de una clara denegación de justicia, puesto que la Sala sentenciadora se ha limitado a copiar los términos de una anterior resolución suya dictada en un proceso distinto, sin tener en cuenta las especialidades del concreto proceso que ahora se estaba siguiendo, sin atender, por consiguiente, a sus particularidades".

Al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional, "en relación con los artículos 24.1 de la Constitución, 5.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil 1/2000, de 7 de enero, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia (Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, Sección Sexta, de 21 de marzo de 2000, fundamento de Derecho tercero; recurso nº 9303/95; referencia Aranzadi 3084), ya que la resolución dictada ha incurrido en incongruencia omisiva generadora de una clara denegación de justicia".

Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, "en relación con los artículos 24.1 de la Constitución y 5.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia relativas a derecho a la tutela judicial efectiva en su vertiente del derecho de acceso al proceso judicial y a obtener en él una resolución sobre el fondo de la cuestión sometida al Tribunal".

Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, "por infracción de las normas del ordenamiento jurídico aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, en relación con las normas reguladoras de la legitimación activa contenidas en la misma LJCA, en particular sus artículos 19 y 20".

Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, "por infracción de las normas del ordenamiento jurídico aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, en relación con las normas reguladoras de la legitimación activa contenidas en la antigua Ley jurisdiccional de 27 de diciembre de 1956, en particular sus artículos 19 y 20 así como del artículo 28.4 de ésta.

Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, "por infracción de las normas del ordenamiento jurídico objeto de debate, en relación con las normas reguladoras de la autonomía constitucional y legal de las Cámaras de Comercio recogidas en el artículo 52 de la Constitución y en la Ley 3/1993, de 22 de marzo, según la interpretación dada por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, especialmente en su antes citada Sentencia 107/1996, de 12 de junio".

El Colegio Oficial de Gestores Administrativos de Madrid presentó escrito de oposición al recurso y suplicó su desestimación con lo demás que sea procedente en Derecho.

La Letrada de la Comunidad de Madrid presentó escrito de oposición al recurso y suplicó su desestimación con imposición de las costas a la parte recurrente.

Por providencia de 4 de mayo de 2004 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 29 de junio siguiente, en que ha tenido lugar.

La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid con fecha 30 de enero de 2001, declaró inadmisible, por falta de legitimación activa, el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Cámara Oficial de Comercio e Industria de Madrid contra una resolución de la Consejería de Economía y Empleo de la Comunidad de Madrid de 10 de noviembre de 1997. En dicha resolución la Administración autónoma había estimado un recurso presentado por D. Juan Antonio contra el acuerdo del Pleno de la Cámara Oficial de Comercio e Industria de Madrid de 8 de septiembre de 1997, acuerdo que la Consejería anuló a la vez que reconocía el derecho de aquel señor, en cuanto gestor administrativo, a no pertenecer a dicha Cámara.

Antes de analizar el recurso de casación, debemos reseñar que esta Sala ha resuelto en otras tantas sentencias los dos problemas, el de fondo y el de legitimación, que en el litigio se plantean.

1. Empezando por el reconocimiento de la Cámara Oficial de Comercio e Industria de Madrid como sujeto procesalmente legitimado para impugnar ante la jurisdicción contencioso-administrativa las decisiones de la Administración autonómica que, a su vez, hubieran anulado actos de aquella Corporación relativos a la integración en ella de gestores administrativos, nos hemos pronunciado al respecto en nuestras sentencias de 14 de julio de 2003 (recurso de casación número 3139 de 2001) y 16 abril 2004 (recurso de casación número 3026/2000).

   En una y otra sentencia hemos casado las resoluciones -auto en el primer supuesto, sentencia en el segundo- de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid que, tras negar a aquella Cámara legitimación para interponer sus recursos contencioso- administrativos, habían declarado inadmisibles los interpuestos contra las decisiones de la Comunidad Autónoma que le eran contrarias.

2. Por lo que se refiere a la cuestión de fondo, esto es, a la adscripción obligatoria de los gestores administrativos a las Cámaras de Comercio e Industria, nos pronunciamos en nuestra sentencia de 18 de mayo de 2001 al resolver el recurso de casación en interés de ley número 2689/2000, interpuesto por la Cámara de Comercio, Industria y Navegación de Valencia contra una sentencia de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de aquella Comunidad Autónoma (Sección Primera) revocatoria de la dictada por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo número 2 de Valencia.

   En el seno de aquel recurso de casación en interés de ley, enfrentados ante las tesis del Juzgado (que consideraba que los gestores administrativos son electores y deben pagar el recurso cameral) y la tesis contraria, acogida por la Sala de Valencia (que unificaba así su criterio interpretativo poniendo fin a las diferencias existentes entre una sentencia anterior coincidente con la tesis del Juzgado y otra de signo opuesto), resolvimos definitivamente en contra de la pretensión de la Cámara entonces recurrente, rechazando que la doctrina de la Sala de Valencia fuera gravemente dañosa para el interés general y errónea.

   En este mismo sentido nos volvimos a pronunciar mediante nuestra sentencia de 1 de junio de 2001, al resolver el recurso de casación número 2629/1996.

Dado que los términos en que se ha producido el debate de este recurso de casación coinciden sustancialmente con los planteados en los precedentes antes citados (recursos números 3026/2000 y 3139/2001), procederá la estimación del quinto, séptimo y octavo de los motivos de casación interpuestos.

En efecto, la tesis de la sentencia ahora recurrida coincide literalmente con la sostenida en las dos sentencias que dieron lugar a aquellos recursos de casación. Según ella, "la Resolución que pretende impugnar la actora fue dictada por la CAM en uso de potestades administrativas de tutela sobre la Cámara, respecto de una decisión que había sido adoptada en el ejercicio de competencias de carácter público, actuando, por tanto, como mero agente colaborador de la Administración, por lo que, de conformidad con lo dispuesto en el art. 28.4.b) de la LJCA [la Cámara de Comercio e Industria] carece de legitimación activa para impugnar en sede jurisdiccional la Resolución anulatoria de su Acuerdo de 26 de marzo de 1996."

Hemos considerado que esta tesis, y su consecuencia de inadmisión del recurso contencioso- administrativo, infringen las normas reguladoras de la legitimación procesal, dada la peculiar la relación entre las Cámaras de Comercio e Industria y la Administración de tutela, por un lado, y la cuestión concretamente sometida al control de ésta (la pertenencia de una determinada categoría de sujetos al censo cameral de electores), por otro lado.

Sin perjuicio de remitirnos a lo que con más extensión manifestamos en aquellas dos sentencias, de 14 de julio de 2003 (recurso de casación número 3139/2001) y 16 de abril de 2004, baste con transcribir lo que al respecto consignábamos en los fundamentos jurídicos de la primera de ellas:

"[...] A partir de ahí hemos de examinar el motivo cuarto de casación, formulado al amparo del artículo 88.1.c), de la citada Ley Jurisdiccional, en el que se denuncia la infracción de los artículos 24.1 de la Constitución y 5.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial en relación con lo dispuesto en el artículo 28.4.b) de la Ley Jurisdiccional de 1.956, por no haberse interpretado la excepción legitimadora contenida en este precepto a la luz del principio pro actione, con lo que ha visto vulnerado su derecho a la tutela judicial efectiva en su vertiente de acceso a la jurisdicción en la medida en que el Tribunal de instancia le ha negado de forma absoluta y total la posibilidad de someter a examen la legalidad del acto administrativo impugnado.

El artículo 28.4 de la Ley Jurisdiccional hoy derogada que, por lo antes razonado, es la que resulta aplicable en este caso, establecía que: 'No podrán interponer recurso contencioso-administrativo en relación con los actos y disposiciones de una Entidad pública: a) Los órganos de la misma, salvo en el caso previsto en la Ley de Régimen Local sobre la suspensión de acuerdos de las Corporaciones Locales. b) Los particulares, cuando obraren por delegación o como meros agentes o mandatarios de ella'.

Las Corporaciones de Derecho Público integran lo que tradicionalmente se ha llamado Administración Corporativa, cuyo fundamento último se encuentra en la Constitución y, en lo que ahora nos afecta, en el artículo 52 de ésta que establece que: 'La ley regulará las organizaciones profesionales que contribuyan a la defensa de los intereses económicos que les sean propios. Su estructura interna y funcionamiento deberán ser democráticos'. Tal como se ha sostenido esos entes corporativos son expresión de la interacción Estado-sociedad. Son entes híbridos, esto es, con manifestaciones del Derecho Público y del Derecho privado que, tradicionalmente adoptan una forma de personificación pública, como persona jurídica de Derecho Público, pero que ejercen funciones tanto públicas, como privadas.

La Constitución consagra su existencia, pero no predetermina su naturaleza jurídica, ni se pronuncia al respecto. Y es, precisamente, sobre esta cuestión, esto es, sobre su naturaleza jurídica en el sentido de determinar su encuadramiento o no como Administración Pública, en relación con la que se plantean los mayores problemas. Ya la Ley Jurisdiccional de 1.956 establecía en su artículo 1º.2: 'Se entenderá a estos efectos por Administración Pública: c) Las Corporaciones e Instituciones Públicas sometidas a la tutela del Estado o de alguna Entidad Local'.

El Tribunal Constitucional ha elaborado su doctrina acerca de la naturaleza de las Corporaciones de Derecho Público, declarando, en síntesis, lo siguiente: a) Las Corporaciones de Derecho Público son propiamente organizaciones de base y fines privados, pero con una dimensión pública por su conexión, también, con el interés público y presentan una doble dimensión, ( sentencia 76/1.983, de 5 de Agosto). b) En cuanto participan de la naturaleza de las Administraciones Públicas, la competencia del legislador estatal para dictar las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas ex artículo 149.1.18 de la Constitución, alcanza a las Corporaciones de Derecho Público representativas de intereses económicos y profesionales, ( sentencia antes citada y 18/1.984, de 7 de Febrero). c) Finalmente, en las sentencias 123/1.987, de 15 de Julio y 113/1.994, de 14 de Abril, se utiliza, ya directamente, la denominación de Corporación sectorial de base privada.

De ahí cabe extraer, como han señalado destacados autores, las siguientes conclusiones: 1) Se trata de Corporaciones que agrupan sectores de personas asociadas alrededor de una finalidad específica - a diferencia de las Corporaciones territoriales - en las que la cualidad de sus miembros está determinada por una condición objetiva que se relaciona con el fin corporativo específico. 2) No toda Corporación Pública se puede considerar Administración Pública. 3) A las funciones específicas que en la defensa de los intereses de sus miembros, en cuanto dentro de ellas se canalizan intereses sectoriales de los mismos, puede adicionarse por el Ordenamiento Jurídico, directamente o por delegación de las Administraciones Públicas, la atribución de facultades que normalmente son propias de estas últimas.

[...] Sobre tales premisas hemos de recordar cómo la sentencia 107/1.996, de 12 de Junio, del Tribunal Constitucional, (Pleno), desarrolló cinco grandes líneas en orden a las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación, que venían reguladas en la Ley 3/1.993, de 22 de Marzo, Básica de aquellas Cámaras. Una, relativa a la adscripción obligatoria a las mismas, en cuanto resuelve que todos los comerciantes, industriales y nautas que ejercen sus actividades en territorio nacional son electores de las Cámaras y en cuanto tales eligen y pueden ser elegidos para formar parte de los órganos de gobierno de la Corporación. Otra, en cuanto a su naturaleza, precisó que son órganos consultivos y de colaboración con las Administraciones Públicas que desarrollan sus funciones por expreso imperativo legal. Una tercera, respecto de los electores, en cuanto es una cualidad que genera una obligación de contenido económico que no puede ser desconectada de su intervención en la constitución de una Cámara de Comercio: la posición o status de comerciantes, industriales y nautas implican la adscripción obligatoria. Otra más, respecto de las funciones, desempeñan funciones de clara relevancia constitucional, que se caracterizan por su concreción y obligatoriedad. Y, por fin, respecto del recurso cameral, la Ley 3/1.993 obliga a todos los comerciantes, industriales y nautas a pagar el indicado recurso.

[...] Teniendo en cuenta todo ello, para abordar el problema de la legitimación en el caso de autos ha de considerarse, por un lado, que no puede ofrecerse una respuesta unívoca al problema de la legitimación, sino que la que ha de darse ha de ser casuística de modo que no es aconsejable ni una afirmación ni una negación indiferenciadas para todos los casos y en todos los supuestos, de forma que la legitimación viene ligada a la de un interés legítimo de la parte, a cuya satisfacción sirve el proceso y, por otro, que precisamente el artículo 24.1 de la Constitución establece una doble garantía 'para todas las personas' en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos.

Por tanto, hemos de partir de que el artículo 1º de la Ley 3/1.993, Básica de dichas Cámaras, que era la norma que aplicó la Resolución administrativa impugnada en la instancia, las definía como: '1. Corporaciones de Derecho Público con personalidad jurídica y plena capacidad de obrar para el cumplimiento de sus fines, que se configuran como órganos consultivos y de colaboración con las Administraciones Públicas, sin menoscabo de los interese privados que persiguen. Su estructura y funcionamiento serán democráticos'. 2. Además del ejercicio de las competencias de carácter público que les atribuye la presente Ley y de las que le puedan encomendar y delegar las Administraciones Públicas, tienen como finalidad la representación, promoción y defensa de los intereses generales del comercio, la industria y la navegación, y la prestación de los servicios a las empresas que ejerzan las indicadas actividades, sin perjuicio de la libertad sindical y de asociación empresarial y de las actuaciones de otras organizaciones sociales que legalmente se constituyan. 3. Las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y navegación se ajustarán a lo dispuesto en esta Ley y a las normas de desarrollo que se dicten por la Administración Central o por las Comunidades Autónomas con competencia en la materia. Les será de aplicación, con carácter supletorio, la legislación referente a la estructura y funcionamiento de las Administraciones Públicas en cuanto sea conforme con su naturaleza y finalidades. La contratación y el régimen patrimonial se regirán, en todo caso, por el Derecho Privado'.

Tal precepto que no deja de poner de relieve esa naturaleza híbrida de que antes hablábamos y que señala la doctrina, que se completa con los preceptos que le siguen en orden a las funciones de las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación, permite distinguir en el haz de competencias y funciones que se les atribuyen, tres finalidades en su actuación: 1, el ejercicio de las competencias de carácter público que les atribuye la propia Ley; 2, el ejercicio de las competencias que les pueden encomendar y delegar las Administraciones Públicas y, 3, la representación, defensa y promoción de los intereses generales del comercio, la industria y la navegación y la prestación de servicios a las empresas de su demarcación.

[...] Pues bien, no cabe deducir del complejo entramado de funciones y finalidades que se les atribuyen, - y que vienen a cumplir -, como bien sostiene la recurrente, que se reduzca la compleja naturaleza de las Cámaras, siempre y en todo caso a una posición subordinada y vicaria de la Administración pública a cuya tutela se somete; pues esta no debe llevar a una desnaturalización de la Institución Cameral, que no puede anular cierta autonomía funcional o el autogobierno democrático, esto es, lo que pudiera encontrarse en lo comúnmente entendido como contenido esencial de esas atribuciones.

Así es como es posible entender, sin rigidez interpretativa, tanto el artículo 1º, que antes hemos transcrito, como el propio artículo 22 de la referida Ley 3/1.993, cuando dispone: '1. Las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación están sujetas en el ejercicio de su actividad a la tutela de la Administración del Estado o de las respectivas Comunidades Autónomas, en el caso de que éstas hubieran asumido estatutariamente las competencias correspondientes. En cualquier caso, se atribuye a la Administración del Estado la tutela sobre las actividades de las Cámaras relativas al comercio exterior. 2. La función de tutela comprende el ejercicio de las potestades administrativas de aprobación, fiscalización, resolución de recursos, suspensión y disolución a que se refiere la presente Ley. La función de tutela que corresponde al Estado sobre las actividades de las Cámaras relativas al Comercio exterior no implicará, por sí sola, las potestades de suspensión y disolución antes señaladas', y cuyo régimen se completa en el artículo 24.1 al prevenir que: 'Las resoluciones de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación y de su Consejo Superior dictadas en el ejercicio de sus competencias de naturaleza público-administrativa, así como las que afecten a su régimen electoral, serán recurribles ante la jurisdicción contencioso- administrativa, previo recurso administrativo formulado ante la Administración tutelante'.

Si ese alcance de la actividad de tutela se entiende en sus justos límites, esto es, en el entendimiento, valga la redundancia, de que la toma de decisiones sobre las materias tuteladas incumbe desde luego a las Cámaras que, (como señaló el Consejo de Estado en su dictamen de 8 de Noviembre de 2.000, precisamente en relación con el desarrollo reglamentario de la Ley autonómica 10/1.999, de 16 de Abril, por la que se regula la Cámara Oficial de Comercio e Industria de Madrid, partiendo de las propias previsiones constitucionales - artículo 52 de la Constitución -, en tanto que Corporaciones representativas de los intereses de sus miembros, han de gozar de autonomía organizativa y financiera, a cuyo efecto aprobarán la correspondiente reglamentación interna, sometidas a controles cuya finalidad es garantizar la legalidad en la actuación del ente tutelado), puede afirmarse que, en ciertas materias, como es precisamente, la determinación de quienes son electores, entendida esta expresión en el significado de pertenecientes a dichas organizaciones y, en consecuencia, con repercusiones en el ámbito y determinación del recurso cameral permanente, artículo 11 de la Ley 3/1.993 , no cabe negar un interés legítimo en que puedan impugnar aquellos actos de la Administración tutelante en esa materia concreta, en cuanto afecta al propio haz de atribuciones específicas determinadas en la Ley y para la defensa de sus intereses propios y el cumplimiento de ciertas funciones que legalmente tiene encomendadas.

Pues en ese específico caso hay que entenderlas desvinculadas de la propia Administración tutelante, en defensa del ejercicio de esas funciones, sin que la expresión 'resolución de recursos' del artículo 22 de aquella Ley, pueda entenderse como un obstáculo a la interposición del recurso contencioso-administrativo, aún contra la propia Administración tutelante.

[...] Con ello no sólo se atiende al carácter casuístico de la legitimación, sino que en virtud de la propia normativa de la Jurisdicción contencioso-administrativa y de la que regula las Cámaras citadas, se puede hacer efectivo el derecho a la tutela judicial efectiva que permite entender que las normas sobre la legitimación se interpreten bajo el principio de inclusión, en aquellos casos en que efectivamente exista y se demuestre un interés legítimo, real y actual, que puede ser tanto individual como corporativo y no parece caber duda de que la Cámara de Comercio de Madrid tiene ese interés, en este caso concreto y específico, de que el censo de electores se confeccione con arreglo a derecho y que permita el examen de legalidad efectuado en el ejercicio de esas facultades concretas, incluso contra la Administración tutelante cuando el resultado le haya sido adverso por haber recurrido el particular afectado por la decisión sometida a control. En ese caso no es posible entenderla como órgano de la propia Administración, jerárquicamente subordinada a aquella, que le impida residenciar la discrepancia en sede contencioso administrativa.

Con ello no se desconoce la doctrina jurisprudencial establecida, fundamentalmente, a partir de la sentencia de 14 de Mayo de 1.993, pronunciada en recurso extraordinario de revisión, en relación con la estructura jerárquica de los Colegios Oficiales y el alcance de la legitimación allí establecida, en cuanto a la prohibición de accionar que a los Organos de una Entidad Pública les venía impuesta por el artículo 28.4.a) de la Ley Jurisdiccional de 1.956. Y permite acomodarla, en cierto aspecto, a las declaraciones de la sentencia de 13 de Junio de 1.995, en el sentido de que 'las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación tienen su amparo constitucional en el artículo 52 de nuestra Ley Suprema, en que se contemplan las 'organizaciones profesionales que contribuyan a la defensa de los intereses económicos que les sean propios', se impone el carácter democrático de su estructura interna, así como de su funcionamiento, y se remite su concreta regulación a la normativa legal, de la cual se desprende que las Cámaras, aunque tienen también carácter de órganos de consulta de la Administración del Estado y de las Comunidades Autónomas, se articulan como Corporaciones de Derecho Público, representativas de intereses económicos que además de las competencias administrativas que puedan desarrollar por atribución legal o por delegación de las Administraciones Públicas, tendrán como función propia, la prestación de servicios a sus miembros y defensa de sus intereses económicos y corporativos, sin perjuicio de la libertad y de asociación empresarial (artículo 15.19 de la Ley 12/1.983, del proceso autonómico)."

Al igual que ya dijimos en la sentencia de 16 de abril de 2004, la aplicación de la doctrina expuesta en la de 14 de julio de 2003 nos lleva a la estimación de los motivos de casación quinto, séptimo y octavo formulados en el presente recurso, lo que hará innecesario el análisis de los demás. De aquella doctrina, en efecto, "[...] se deriva que la sentencia impugnada ha interpretado de manera equivocada la naturaleza de la Corporación recurrente y el alcance de la tutela que sobre las Cámaras de Comercio se ejerce (artículos 1 y 22 de la Ley 3/1993); que ha infringido el artículo 28.4 de la anteriormente vigente Ley de la Jurisdicción y que, como consecuencia de todo ello, ha vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva de la Corporación actora."

Debemos pues, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 95.2.d) de la vigente Ley de la Jurisdicción, resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate ya que no concurren en este caso los presupuestos legales para reenviar el proceso al tribunal de instancia, con lo que nos apartamos en este solo extremo de la sentencia citada de 16 de abril de 2004. La solución no puede ser otra que la ya avanzada anteriormente, esto es, reiterar el pronunciamiento que hicimos en la sentencia de 1 de junio de 2001 (recurso de casación número 2629/1996) en la misma línea seguida por la de 18 de mayo de 2001, fallada en el recurso de casación en interés de la Ley número 2689/2000. Como entonces, las exigencias de los principios de igualdad en la aplicación judicial y de seguridad jurídica nos conducen a seguir aquí el mismo criterio ya anticipado en dicha última sentencia, cuyos fundamentos jurídicos primero y segundo fueron del siguiente tenor literal:

"[...] ¿Están los gestores administrativos comprendidos en el ámbito del art. 6 de la Ley 3/1993, de 22 de marzo, reguladora de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación, y, por tanto, les es exigible la obligación de pago del recurso cameral a que se refiere el art. 13.1 de esa Ley?. Esta es la única cuestión que plantea el recurso de casación en interés de la Ley interpuesto por la Cámara de Comercio, Industria y Navegación de Valencia contra la sentencia de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de aquella Comunidad Autónoma (Sección Primera) revocatoria de la dictada por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 2 de Valencia. El Juzgado ha dado una respuesta positiva a aquella pregunta, es decir ha considerado que los gestores administrativos son electores y deben pagar el recurso cameral. La tesis contraria es la que ha recogido la sentencia de la Sección Primera de la Sala de Valencia, con la que ha querido unificar su criterio interpretativo, poniendo así fin a las diferencias existentes entre una sentencia anterior coincidente con la tesis del Juzgado y otra de signo opuesto. La Cámara recurrente, con una legitimación que nadie discute, ha interpuesto este recurso porque estima que la doctrina de la Sala de Valencia es gravemente dañosa para el interés general y errónea. Postulando, de conformidad con lo establecido en el art. 100.3 de la L.J., como doctrina legal, la siguiente: 'Que los gestores administrativos son electores de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación y, por tanto, vienen obligados al pago del recurso cameral permanente'.

[...] El recurso debe ser desestimado. Esta Sala considera que la doctrina de la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Valencia está ajustada a Derecho. A nuestro parecer, los gestores administrativos no son electores de las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación y, por ello, no les es exigible el recurso cameral. A tal conclusión llegamos en virtud de la siguientes consideraciones: 1º) Los gestores administrativos no ejercen una actividad comercial. Así se desprende de la regulación de sus funciones contenida en su Estatuto Orgánico (art. 1 del D. 424/1963, de 1 de marzo, sucesivamente modificado por D. 2129/1970, de 9 de julio, D. 3598/1972, de 23 de diciembre, R.D. 606/1977, de 24 de marzo, que modifica el art. 1 definidor de la condición y funciones de los gestores administrativos en términos que no alteran la conclusión a que ya hemos adelantado, R.D. 1324/1979, de 4 de abril, y, más recientemente, R.D. 2532/1998, de 27 de noviembre, que modifica el art. 2 de aquel Estatuto). El citado art. 1 del Estatuto dispone: "Los Gestores administrativos son profesionales que, sin perjuicio de la facultad de actuar por medio de representante que a los interesados confiere el artículo 24 de la Ley de Procedimiento Administrativo, se dedican de modo habitual y con tal carácter de profesionalidad y percepción de honorarios, a promover, solicitar y realizar toda clase de trámites que no requieran la aplicación de la técnica jurídica reservada a la Abogacía, relativos a aquellos asuntos que en interés de personas naturales o jurídicas, y a solicitud de ellas, se sigan ante cualquier órgano de la Administración Pública, informando a sus clientes del estado y vicisitudes del procedimiento por el que se desarrollan". No son, pues, comerciantes ni realizan actividades comerciales; 2º) Cierto es que están sujetos al Impuesto de Actividades Económicas, mas ello no es bastante para atribuirles la condición de electores, toda vez que dicha sujeción no es por razón de ejercer una actividad comercial, como exige el art. 6.3 de la Ley 3/1993; 3º) El art. 6.2 de esta Ley establece: "En especial, se considerarán actividades incluidas en el apartado anterior, las ejercidas por cuenta propia, en comisión o agencia, en el sector... de los servicios... relativos a gestoría, intermediación, representación o consignación en el comercio". Las expresiones relativas a los servicios de gestoría deben ser interpretadas en conexión con el apartado 1 del mismo artículo, en el que la condición de electores sólo se reconoce a las personas naturales o jurídicas que ejerzan actividades comerciales, industriales o navieras, ejercicio que no es identificable en las actividades que los Gestores administrativos llevan a cabo. Además, tal expresión no puede ser sacada de la fase en que se integra, esto es ha de ser interpretada en conexión con los otros servicios que a continuación menciona el precepto con el claro propósito de incluir solamente aquellos servicios relacionados con el comercio, presupuesto de hecho que aquí no concurre; 4º) Como dice el Ministerio Fiscal, partiendo de la doctrina general establecida por el T.C. en la sentencia 1791/1994, de 16 de junio, (fundamentos jurídicos cuarto y quinto) la incorporación a las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación debe ser interpretada restrictivamente, al encontrarnos ante una excepción al régimen general del derecho de libre asociación; y 5º) Nuestra jurisprudencia mantiene una línea coincidente con la de la sentencia de la Sala de Valencia. Así, cuando nos hemos pronunciado en el sentido de reputar electores a los farmacéuticos (en la STS de 23 de octubre de 1998, recurso de casación 6292/1996) lo hemos hecho en consideración a que el titular de una farmacia, si bien actúa como profesional de la sanidad, también asume la condición de titular de una actividad comercial, que desarrolla en un establecimiento judicialmente calificado por la Sala Primera del Tribunal Supremo como local de negocio (STS 26 de febrero de 1979), siendo el ejercicio de esa actividad, y no la sujeción al IAE, la "ratio decidendi" de su consideración como elector. De igual forma, cuando hemos declarado que los Corredores de Comercio no son electores comprendidos en el art. 6 de aquella Ley ( STS de 6 de junio de 2000, en la que se citan otras seis sentencias en idéntico sentido) hemos tenido en cuenta que los Corredores de Comercio no tienen la consideración de comerciantes, es decir, hemos resuelto su no inclusión en el art. 6 de la Ley de Cámaras por idéntica razón que ahora nos lleva a desestimar este recurso de casación en interés de la Ley".

El debate en la instancia se limitó a este punto, por lo que, tras la estimación del recurso de casación, procederá rechazar el recurso contencioso- administrativo interpuesto, con plena legitimación, por la Cámara de Comercio e Industria de Madrid, cuya pretensión, en virtud de lo dicho, no resulta atendible. En cuanto a las costas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional, cada parte satisfará las de este recurso, sin que haya lugar a la condena en las de la instancia, al no concurrir temeridad o mala fe.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español

Estimar el recurso de casación número 1738/2001 interpuesto por la Cámara Oficial de Comercio e Industria de Madrid contra la sentencia dictada con fecha 30 de enero de 2001 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Octava) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso número 40/1998, que casamos.

Desestimar el recurso contencioso-administrativo número 40/1998 interpuesto por la Cámara Oficial de Comercio e Industria de Madrid contra la resolución de la Consejería de Economía y Empleo de la Comunidad de Madrid de 10 de noviembre de 1997 que anuló el acuerdo del Pleno de la Cámara Oficial de Comercio e Industria de Madrid de 8 de septiembre de 1997 y estimó la solicitud de D. Juan Antonio, como gestor administrativo, de no pertenecer a dicha Cámara.

Cada parte satisfará las costas de este recurso, sin que haya lugar a la condena en las costas de la instancia.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Fernando Ledesma.- Óscar González.- Manuel Campos.- Francisco Trujillo.- Eduardo Espín.- José Manuel Bandrés.- Fernando Cid.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretario de la misma certifico.