Estudio de reciente jurisprudencia sobre disciplina urbanística
| Autor | Gabriel Cabello Martínez |
| Cargo | Abogado del Departamento de Derecho Inmobiliario y Urbanístico de Uría Menéndez |
| Páginas | 124-150 |
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Tal y como se ha advertido en las publicaciones anteriores, la selección de jurisprudencia comporta, inevitablemente, un fuerte componente subjetivo del operador jurídico que realiza la selección. Desde esta perspectiva, se ofrece a continuación una selección de recientes sentencias del Tribunal Supremo y de varios Tribunales Superiores de Justicia relativas a varios aspectos de la disciplina urbanística que, para el que suscribe, han sido consideradas como las más relevantes del año 2009.
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En el presente apartado se analizan las sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, de 8 de abril de 2009, recurso número 862/2005 (JUR 2009\258968) y de 27 de abril de 2009, recurso número 879/2005 (LA LEY 76142/2009). El objeto del recurso es idéntico en ambos casos, la impugnación de la desestimación presunta, por parte de la Consejería de Vivienda y Urbanismo de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, del recurso de reposición formulado contra resolución de dicho órgano de 18 de mayo de 2005, por la que se impuso a la promotora y al técnico director de unas obras la sanción de multa de 378.776 euros, por la comisión de una infracción urbanística grave en materia de urbanismo.
Según la propuesta de resolución, se trataba de una «infracción urbanística del artículo 194.1.b de la Ley 2/98 de Ordenación Territorial y Actividad Urbanística de Castilla-La Mancha (la "LOTAU"), consistente en la realización de obras que superan el volumen edificable, al haber desaparecido las condiciones de edificio fuera de ordenación y debiéndose ajustar a las determinaciones del Plan General». Asimismo, en la resolución se refiere la aplicación de la regla contenida en el artículo 199 de la LOTAU, según la cual tienen carácter preferente las infracciones previstas en el régimen especial respecto a las previstas en el régimen general; de ahí que la multa impuesta alcanzara los 378.776 euros, o lo que es igual, el 50 % del valor de la obra ejecutada calculada por los servicios técnicos municipales.
En este caso, los recurrentes obtuvieron una licencia para la ejecución de obras de rehabilitación y ampliación en un edificio de viviendas, condicionada a la conservación de determinados forjados en el patio de manzana, que, sin embargo, resultaron demolidos y sustituidos por otros durante el transcurso de las obras. Los recurrentes tratan de justificar esta medida en el deficiente estado de los forjados, de tal forma que su mantenimiento habría implicado un riesgo para la seguridad. Interesa dejar sentado que la ilegalidad de las obras fue confirmada por sentencia firme de la misma Sala, que vino
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a desestimar el recurso interpuesto frente al acuerdo denegatorio de la legalización de las obras, ya que, al demolerse los forjados, no cabía ya la ocupación del patio de manzana, al no poder aplicarse para lo que era un edificio de nueva planta el régimen de fuera de ordenación previsto en el plan general.
La Administración subsume, como hemos dicho, la conducta antijurídica en el artículo 194.1 de la LOTAU, que tiene el siguiente tenor literal:
1. Se impondrá multa del cincuenta por ciento del valor de la obra ejecutada a quienes realizaran o hubieran realizado obras de edificación en las siguientes condiciones:
b) Que superen la altura, superficie y volumen edificable, número de habitantes, ocupación o contravengan retranqueos permitidos por el plan.
La Sección 1ª del Capítulo VI de la LOTAU recoge el «régimen general», y la Sección 2ª «las infracciones y sanciones especiales en materia gestión, parcelación, edificación y medio ambiente». En la Sección 1ª, el artículo 183.2 a) tipifica como infracciones graves «las que constituyan incumplimientos de las normas sobre parcelación, uso del suelo, altura, superficie y volumen edificable,...». Dentro de la misma Sección, el artículo 184 fija las reglas para sancionar las infracciones del artículo anterior con la precisión de que las graves conllevarán la imposición de multa de 6.001 euros a 150.000 euros. El artículo 189 enuncia las circunstancias que agravan la responsabilidad de los culpables de la infracción (letra a), las que la atenúan (letra b), y otras que según los casos la atenúan o la agravan.
Para la resolución del caso, el Tribunal desecha, por inconsistente, el alegato del actor de que la conducta «demolición de los forjados sin solicitar licencia» constituyera falta leve por el artículo 183.2.a de la LOTAU (infracción prescrita por haber transcurrido más de un
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año desde su comisión hasta la resolución del último procedimiento sancionador). La inconsistencia se produce si se tiene en cuenta que la demolición sin licencia no constituye propiamente la conducta infractora, sino una circunstancia provocada por otra conducta más grave, la construcción que transgrede el volumen edificable.
El Tribunal aborda el problema de la tipicidad, diciendo que los hechos probados «suponen el incumplimiento de las normas sobre "superficie y volumen edificable", infracción grave por el artículo 183.2 .a), régimen general, pero también la realización de obra que supera "la superficie y volumen edificable", incardinable en el artículo 194.1». Las consecuencias de la elección entre uno u otro tipo son notables, al menos en el caso de autos, dada la envergadura de la edificación, de tal forma que en el primer supuesto la multa máxima es de 150.000 euros y en el segundo, el 50% de la obra ejecutada, cuyo importe total valoró la Administración en 757.553 euros.
Para resolver esta concurrencia de tipos, debemos acudir al artículo 199 de la LOTAU, que prescribe que las infracciones previstas en el régimen especial «se sancionarán con carácter preferente respecto de las previstas en el régimen general». La redacción del artículo no fija con claridad la voluntad del legislador, pero parece partir de que hay distintas infracciones, unas sujetas al régimen general y otras sujetas al especial, siendo "preferente" la sanción de la segundas, hasta el punto de que las sanciones aplicables por las infracciones previstas en el régimen general «nunca podrán ser inferiores a las establecidas en el régimen especial sancionador».
Entrando ya en el análisis del caso enjuiciado, el Tribunal Superior aclara que no nos encontramos propiamente ante un concurso ideal de infracciones (un solo hecho constitutivo de dos o más infracciones que representan cada una de ellas lesión para otros tantos bienes jurídicos), por lo que descarta la aplicación de la regla contenida en el artículo 77 del Código Penal. A continuación, el Tribunal critica la actuación de la Administración, que desplaza automáticamente la aplicación del tipo general del artículo 183 para aplicar el tipo especial del artículo 194, aduciendo que «si acogiéramos la posición de las Administraciones demandadas, cualquier obra ejecutada superando la superficie y el volumen edificable acarrearía las consecuencias sancionadoras previstas en el artículo 194.1, de suerte que el artículo 183.2.a) resultaría de facto inútil por inaplicable».
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Esto es así fundamentalmente porque se considera que aquellas normas que no señalan criterio alguno de graduación para la sanción que establecen vulneran el principio de tipicidad (sentencias del Tribunal Supremo, de 15 y 17 de noviembre de 1999 -RJ 1999\8694 y RJ 1999\8267-). Como quiera que el artículo 194.1 de la LOTAU contiene un único criterio de graduación de la sanción, esto es, el montante de la obra ejecutada, ello no se acomoda bien a la determinación del artículo 131.3 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ("Ley 30/1992"), que llama a la determinación normativa del régimen sancionador (mandato que vincula en todo caso al legislador sectorial autonómico) y no sólo a la Administración para que se consideren generalmente una serie de criterios para la graduación de las sanciones (existencia de anterioridad o reiteración, naturaleza de los perjuicios causados, reincidencia). Ninguno de esos criterios se recoge en el artículo 194.1 de la...
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