Estructura institucional de la unión europea
| Autor | Ana Belén Valsera Prieto |
| Cargo del Autor | Licenciada en Derecho y doctoranda en Marketing y Comercio Internacional |
1. INTRODUCCIÓN
El entramado institucional de la, hoy, Unión Europea se definió en el Tratado de Roma para dirigir la acción conjunta de los seis socios fundadores y para materializar el ansiado objetivo de establecer entre ellos un Mercado Común previsto en dicho Tratado fundacional. Sin embargo, aquella Comunidad Europea de Seis miembros ha ido evolucionando en dos direcciones: tanto en la profundización del proceso de integración, marcándose cada vez objetivos más ambiciosos, como en la amplitud de dicha integración, llegando hoy a ser una Unión de 25 miembros.
Desde la Firma del Tratado de Roma, Europa ha asistido a grandes acontecimientos que han obligado a sus dirigentes a ir tomando decisiones que se vayan adaptando a esa nueva realidad. Por ello, el entramado institucional ha sido el principal objeto de dichas modificaciones para poder seguir siendo efectivo en una Unión Europea que no deja de crecer en número de socios. Las principales modificaciones a las instituciones comunitarias se llevaron a cabo mediante el Tratado de la Unión Europea de 1992, el de Ámsterdam de 1997 y, posteriormente, el de Niza de 2001. Además de la mejora de las instituciones que se revelaban insuficientes ante esta nueva Europa de 25 Estados, también hay que hacer frente a los otros dos pilares establecidos en el Tratado de UE junto con el titulado "Comunidades Europeas" y que, aun, no han sido desarrollados con la amplitud establecida en dicho Tratado. Se trata de la Política Exterior y de Seguridad Común y la Política Interior y de Justicia.
Actualmente, sin haber sido aprobado el texto constitucional europeo que volvería a introducir modificaciones, la Unión Europea cuenta con la siguiente estructura institucional20:
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Además, existen los órganos interinstitucionales que son la Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas y la Oficina de Selección de personal, así como los organismos descentralizados, es decir, las Agencias de la Comunidad Europea, la de Política Exterior y Seguridad Común y la de Cooperación policial y judicial en materia penal. Estas últimas, se encargan de ir preparando el camino para el establecimiento de los dos pilares de la UE aun por desarrollar, a los que hacíamos referencia anteriormente.
En cuanto al Derecho emanado de la UE, pese a que su análisis no es objeto de este trabajo, es, sin duda, complementario al tema institucional puesto que, son las instituciones las protagonistas principales en algunas de estas fuentes de Derecho comunitario, hecho que queda constado a lo largo de la lectura de este trabajo y, por supuesto, creadoras del conjunto normativo que conforma el derecho derivado de la Unión. De manera general, diremos que corresponde a la Comisión la propuesta legislativa, al Consejo y al Parlamento aprobarla en codecisión, teniendo en cuenta los pareceres del Comité Económico y Social y el Comité de las Regiones y, posteriormente, la Comisión vuelve a tomar el relevo junto con el Tribunal de Justicia en la vigilancia y el control del cumplimiento de las normas. Teniendo en cuenta estas premisas previas, me parece necesario, sin entran en profundizaciones, establecer un esquema general sobre aquello que compone el denominado Derecho comunitario, teniendo en cuenta que la jerarquía de estas fuentes establece como primera fuente al derecho primario y acaba con los "acuerdos entre estados" (de izquierda a derecha del cuadro).
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Señalábamos anteriormente, que la estructura institucional ha ido cambiando conforme se iba quedando desfasada con los nuevos acontecimientos. Sin embargo, existen bastantes críticas en torno a este sistema institucional. Las principales criticas se centran en la "lejanía" entre la Unión Europea y sus ciudadanos, la falta de transparencia en la actividad de sus instituciones y la complejidad y la falta de democracia que las caracteriza en su toma de decisiones. Algunas de estas cuestiones se han ido tratando de modificar con los sucesivos tratados, si bien los avances conseguidos siguen siendo discutibles para muchos, más aun, ahora que la Unión ha alcanzado dimensiones impensables par los firmantes del Tratado de Roma que sentaron las bases para una estructura institucional de Seis países, no veinticinco y una moneda común para doce de ellos. Algunas de esas modificaciones se exponen a lo largo de este capitulo que desarrolla la estructura institucional comunitaria.
Al respecto de esas críticas, el Profesor Antonio Maria Ávila, expone que los problemas que quedaron sin resolver en el Tratado UE, siguen sin ser resueltos en el de Ámsterdam que, según él, "ha introducido modificaciones parciales que han aumentado la fragosidad de un texto casi ilegible"21. Por todo ello, tras el Tratado de Ámsterdam vino en del Niza para volver a la modificación de la estructura institucional de cara a la nueva incorporación de los países de Europa del Este a la UE.
Por otra parte, en un articulo conjunto de diputados del PSOE y miembros de la Convención Europea y miembros de UGT y Comisiones Obreras, publicado en el periódico EL PAIS en 200222 se afirma que, según el Eurobarómetro, la gran mayoría de los europeos esperan algo más que reformas institucionales de la Unión desean, sobretodo, la solución a los principales problemas sociales de la Unión como el paro o la pobreza de determinadas regiones. Para los autores de dicho artículo, las reformas han de pasar, inevitablemente, por dotar de mayor poder a aquellos órganos relacionados directamente con los cuidadnos, es decir, el Comité de las Regiones y el Comité Económico y Social, así como dotar de mayor transparencia a las instituciones democráticas, temas que deberían solucionarse en la constitución europea, de momento en punto muerto tras la negativa francesa y holandesa el pasado verano.
Con respecto a esa constitución europea, ésta trata algunos de los puntos expuestos anteriormente. Con respecto a la transparencia, establece que el Consejo pase a tener sus sesiones públicamente. También habla sobre la simplificación del proceso legislativo pasando de quince instrumentos legislativos a, solamente, seis. Refuerza la legitimación democrática de la Unión, con medidas como, por ejemplo, la elección del presidente de la Comisión por parte del Parlamento que ha sido elegido soberanamente por el pueblo. Además, modifica algunos rasgos de determinadas instituciones y crea figuras nuevas como la del Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión. Sobre las reformas institucionales propuestas por el texto constitucional volveremos al hacer referencia en el desarrollo de cada una de ellas. Sin duda que el proyecto de texto constitucional ha suscitado un gran debate en Europa e, incluso, se habla de "crisis europea". Sobre este tema, el cual considero de gran interés se han suscitado opiniones de todo tipo y su análisis es de tal amplitud que nos ocuparía otro trabajo de investigación por lo que nuestra intención aquí es, simplemente, hacer una referencia a este tema debido a la relación que guarda con el tema aquí desarrollado y a su gran protagonismo en la actualidad europea.
Durante el desarrollo de este capitulo nos referimos a cada una de las instituciones de la UE, comenzando por las cinco principales, las dos secundarias; los órganos consultivos y, finalmente los órganos financieros. Se trata de ver cual es el papel principal de cada una de ellas dentro de la UE, su evolución y las interrelaciones entre ellas.
2. LA COMISIÓN EUROPEA
La palabra "comisión" se refiere tanto a la institución como al Colegio de Comisarios y se trata del órgano ejecutivo de la Comunidad23. En principio, cada Comunidad contaba con su propio ejecutivo: Alta Autoridad para la CECA (1951), Comisión para cada una de las dos Comunidades creadas por el Tratado de Roma (1957), CEE y EURATOM. Estos tres ejecutivos se fusionaron como consecuencia de lo establecido en el Tratado de Fusión de los Ejecutivos, de 8 de Abril de 1965, en uno sólo: la Comisión Europea.
La Comisión es una institución políticamente independiente que representa y defiende los intereses de la UE en conjunto. Es la fuerza impulsora del sistema institucional de la UE: propone la legislación, las políticas y programas de acción y es responsable de aplicar las decisiones del Parlamento y el Consejo.
2.1 FUNCIONES DE LA COMISIÓN
Los poderes de la Comisión se encuentran recogidos en el Tratado de Roma y, posteriormente, estos poderes han ido aumentando a medida que la UE ha ido creciendo así, la Comisión ha sido objeto de modificaciones el en Tratado de Ámsterdam y en el Tratado de Niza. Sin duda que la función de mayor envergadura es la del "derecho de iniciativa" que le permite presentar al Consejo pospuestas legislativas, aunque este podrá aprobarlas o no. Sin embargo, mucho más amplios son los poderes de ejecución conferidos a la Comisión por el Consejo relativamente a las medidas tomadas por éste.24 Estas son las funciones principales de la Comisión:
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Iniciativa legislativa:
La Comisión elabora y presenta al Consejo y al Parlamento todas las propuestas legislativas (reglamentos y directivas) que considera necesarias para la efectiva aplicación de los Tratados. Las propuestas de la Comisión han de presentar un interés europeo genuino y respetar los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. Con respecto al interés europeo, en la elaboración de estas propuestas se han de tener en cuenta las orientaciones de las autoridades nacionales. Este interés se expresaba ya en el "Compromiso de Luxemburgo" de 1965 en el que se manifestaba el deseo de que las materias calificadas de "importancia particular" fueran consultadas a los Estados miembros antes de ser elaboradas aunque se añadía que esta consulta no menoscababa su derecho de iniciativa. En la actualidad, a menudo, junto con las propuestas se elabora y publica una evaluación de las repercusiones económicas, medioambientales y sociales de las propuestas. En...
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