Funcionamiento y novedad en el sistema institucional de la Unión Europea, tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa (2007) y el ejercicio por España de la Presidencia (enero-junio 2010)
| Autor | Cesáreo Gutiérrez Espada |
| Cargo | Catedrático de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales en la Universidad de Murcia |
| Páginas | 101-132 |
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El Tratado de Lisboa1ha incidido en el sistema institucional de la Unión Europea y su funcionamiento básicamente en los tres aspectos que siguen:
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- Primero, incluyendo por vez primera en la historia de la Unión al Consejo Europeo en el sistema institucional único de la misma. Y simultáneamente ha modificado en profundidad la figura de su Presidente, amén de reforzar sus competencias.
- Segundo, ha introducido alteraciones de relieve en las instituciones por excelencia decisoras de la Unión, las que formaban el llamado “triángulo institucional”. Me refiero, naturalmente, al Parlamento Europeo, a la Comisión y al Consejo.
- Y, en tercer lugar, el funcionamiento del sistema decisorio de la Unión, que reposaba esencialmente en el mencionado triángulo, se ha alterado por la incorporación al proceso legislativo de los Parlamentos nacionales (y aun los regionales) y del ciudadano europeo.
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El Tratado de Lisboa (2007), siguiendo en este punto como en muchos otros la estela del Tratado Constitucional (2004)2, ha convertido con su entrada en vigor al Consejo Europeo en una de las instituciones de la Unión. Lo ha hecho, además, modificando su composición y acrecentando su poder y, al hacerlo, ha intensificado el pigmento de inter-gubernamentalidad en el cuadro de la Unión. El Consejo Europeo sigue compuesto, como hasta ahora, por los Jefes de Estado o Gobierno de los Estados miembros así como por el Presidente de la Comisión, pero tendrá que admitir como participante en sus trabajos a la Alta Representante para Asuntos Exteriores y de Seguridad3.
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La inclusión del Consejo Europeo en el sistema institucional de la Unión Europea genera ciertamente consecuencias. Por ejemplo, implica su sometimiento a algunas de las reglas previstas para el sistema institucional de ésta ya existentes, como las que regulan el procedimiento de adopción de decisiones o las relativas a los procedimientos de control más relevantes previstos en los Tratados constitutivos en relación con el funcionamiento de sus instituciones4.
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La conversión del Consejo Europeo en una de las instituciones de la Unión implicaba también como consecuencia, en aplicación del principio de autonomía y autoorganización institucional, la necesidad de aprobar un Reglamento interno o de funcionamiento para el mismo. De hecho, el texto del propio TFUE así lo determinó, cuando al referirse al sistema de votación del Consejo Europeo para las cuestiones de procedimiento (mayoría simple) alude a que esta regla será también aplicable “para la aprobación de su reglamento interno”5.
Era ésta una de las primeras tareas a la que la entrada en vigor del tratado de Lisboa (2007), que finalmente se produjo el 1 de diciembre de 2009, obligaba, tarea de la que (teniendo en cuenta las zozobras que su proceso de ratificación generó ya en sus mismísimas postrimerías) me planteé en su momento si acaso nuestro país no hubiera tenido que hacerse cargo al iniciar su presidencia de la Unión6. No hizo finalmente falta y en el último mes de ejercicio de la Presidencia sueca, el Consejo Europeo aprobó su Reglamento interno7.
Este reproduce fielmente no pocos de los artículos del TFUE y entre ellos el que determina que el Consejo Europeo “estará asistido por la Secretaría General del Consejo”8. A primera vista puede sorprender que una institución llamada a tener la relevancia del Consejo Europeo sea, administrativamente, atendida por el Secretariado de otra institución; fue una decisión conscientemente tomada, que respondía al temor de los Estados miembros más pequeños (no favorables a la creación de la nueva figura del Presidente del Consejo Europeo) al ver cómo los Grandes hacían de la nueva institución un coloso. De paso, se evitaban divergencias de opinión entre la Secretaría General del Consejo y la eventual Secretaría del Consejo Europeo. El que ambas instituciones encarnen los mismos intereses, los estatales, los nacionales, a fin de cuentas los miembros de ambas (con la excepción del nuevo Presidente y del de la Comisión) son, en conjunto, representantes de los Estados miembros, son datos que ayudan a entender, por decirlo así, este “sincretismo secretarial”.
No se rompería en todo caso la decisión tomada si, respetándola formalmente, se articularan en su seno mecanismos orientados a una atención específica al Consejo Europeo; ¿cómo una sección ad hoc, por ejemplo, en el seno de la Secretaría del Consejo para asistir al Consejo Europeofi (¿no se incrementaron con una técnica parecida por el Tratado de Ámsterdam de 1997 las competencias del COREPER manteniendo su status de órgano
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subordinado al Consejofi) El Parlamento Europeo ha propuesto también incluir en el presupuesto del Consejo Europeo la financiación de un gabinete al servicio de su Presidente9.
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Pero probablemente la reforma de mayor alcance formal que el Tratado de Lisboa (2007) ha operado respecto del Consejo Europeo estriba en la creación de la figura de su Presidente; y he puesto en cursiva la voz “formal” porque comparto la opinión10, aunque no pueda entrar en el fondo del tema aquí ni ahora, de que hay una especie de archivo oculto en el programa que sobre el Consejo Europeo ha creado el Tratado de Lisboa (2007), a saber, que es el juego simultáneo de su institucionalización y la ampliación de las competencias que posee la innovación de mayor relieve que respecto de la nueva institución se hace en los Tratados constitutivos con la reforma de Lisboa.
Es difícil calcular con precisión cuales serán las consecuencias de haberse decantado por un Presidente disociado de la Presidencia del Consejo, que adquiere así “una connotación más política y de representación que técnica”11, aunque cabe a priori imaginar su incidencia sobre el equilibrio entre las instituciones y el diálogo entre ellas. Mucho dependerá, sin duda, de la personalidad del elegido, se decía; ya la conocemos, pues el 19 de noviembre se decidió que Herman VAN ROMPUY, hasta esa fecha primer ministro de Bélgica, ocupara el cargo, del que tomó posesión el 1 de diciembre de 200912. Los “medios” anunciaron la noticia con la opinión de haberse designado a una personalidad “de perfil bajo”. Valoraciones aparte, sensacionalistas en tantas ocasiones, lo cierto es que el nuevo Presidente, en su primera entrevista con el Sr. Rodríguez Zapatero, que asumió la Presidencia de la Unión en enero de 2010, a lo largo de la tercera semana de diciembre de 2009, ha declarado su intención de actuar en todo momento en sintonía con la Presidencia del Consejo; no parece un mal comienzo13.
Hubo no poca polémica, con motivo de la elaboración del Tratado Constitucional (2004), al que en este punto el de Lisboa (2007) sigue también, sobre la consecuencia de hacer lo que finalmente se hizo: crear la figura de un Presidente para el Consejo Europeo elegido y con un mandato que puede durar hasta cinco años, esto es, una Presidencia que “se personaliza” en alguien “elegido (…) no por su cargo o función, con lo que también se
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democratiza” y, dada la amplia duración de su mandato hasta “se profesionaliza”14. Y es que si los Estados miembros grandes deseaban salir de ese ejercicio sincopado y fugaz de las Presidencias de la Unión por turno rotatorio preestablecido cada seis meses (que dificulta el trabajo coherente y eficaz y al que llevaba el Derecho anterior a la entrada en vigor del Tratado de Lisboa), pretendiendo una Presidencia estable del Consejo Europeo y de peso (con competencias, por ejemplo, para coordinar el trabajo de todas las formaciones del Consejo y aun para presidir el Consejo de Asuntos Generales), los Estados más pequeños y la Comisión deseaban seguir con el sistema en vigor antes de Lisboa, que dotaba al Consejo Europeo como al Consejo de un Presidente cada seis meses (…), temiendo que la nueva Presidencia del Consejo Europeo debilitase al Presidente de la institución más supranacional, la Comisión y creara un marco general de intergubernamentalismo.
En el Tratado de Lisboa (2007), la idea de una Presidencia propia, con dedicación plena y estable acabó por imponerse, pero a costa de pagar un precio elevado, el de la contención de sus facultades15.
Quizás el punto más ambiguo, que puede generar problemas serios, entre las funciones del Presidente del Consejo Europeo, tenga que ver con la de compartir la representación exterior de la Unión Europea en cuestiones PESC con el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad como el Tratado de Lisboa (2007) determina16: de acuerdo con la reforma que este lleva a cabo en el TUE, el Alto Representante (al que el Tratado Constitucional llamaba, como se recordará, Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión) “estará al frente de la PESC de la Unión”17; y el Presidente del Consejo Europeo “asumirá, en su rango y condición, la representación exterior de la Unión en los asuntos de PESC, sin perjuicio de las atribuciones del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad”18, auténtico factotum de la PESC19. ¿Cómo interpretar
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estas dos disposicionesfi El Parlamento Europeo ha propuesto una delimitación de competencias20de la que, en suma, se desprende lo siguiente: el Presidente del Consejo Europeo representaría a la Unión (en temas PESC) al máximo nivel de representación en...
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