STS, 28 de Diciembre de 2006

Con fecha 6 de mayo de 2004 el Juzgado de lo Social núm. Uno de Avilés dictó sentencia en la que se declararon probados los siguientes hechos: "1º) La actora, Dª Estíbaliz, cuyas circunstancias personales constan en el encabezamiento de la demanda, ha venido prestando sus servicios como ATS/DUE para el INSALUD y actualmente el SESPA en exclusividad, en los términos del informe de vida laboral aportado por la actora, que se da aquí por reproducido. 2º) La demandante abonó al Colegio Oficial de Diplomados de Enfermería del Principado de Asturias, en concepto de cuotas obligatorias, las siguientes cantidades:

Cuotas colegiales agosto-diciembre año 1998 61,90 euros

Cuotas colegiales año 1999 158,67 euros

Cuotas colegiales año 2000 162,27 euros

Cuotas colegiales año 2001 168,04 euros

Cuotas colegiales año 2002 181,20 euros

Cuotas colegiales enero-agosto año 2003 124.80 euros

3. ) El 22-06-98 el Presidente Ejecutivo del INSALUD dictó resolución en la que se ordena hacer efectivos a los Médicos Inspectores los gastos de incorporación al colegio, así como las cuotas de carácter colegial que correspondan, siempre que presenten declaración expresa de no utilizar su condición de médico para otras funciones ajenas al servicio, excluyéndose las cuotas de previsión voluntaria y previa presentación del recibo del colegio, con efectos al 01-10-1998, lo que en fecha 11-06-1990 se acordó, también, por el Instituto Nacional de la Salud respecto a los Letrados de la Administración de la Seguridad Social destinados en el mismo y por el Instituto Nacional de la Seguridad Social en 23-12-1997, respecto a los médicos que ocupen puestos en los Equipos de Valoración de Incapacidades. 4º) Tras la publicación y entrada en vigor del Real Decreto 1471/2001, de 27 de Diciembre, se traspasaron al Principado de Asturias las funciones y servicios del Instituto Nacional de la Salud, a partir del 1 de enero de 2002. 5º) Por Resolución de 25 de marzo de 2002 (BOPA de 26 de abril), del Director Gerente del Servicio de Salud del Principado de Asturias, se acordó dejar sin efectos la Resolución de la Presidencia Ejecutiva del INSALUD de 22 de junio de 1998, sobre abono de gastos de incorporación al Colegio y carácter colegial a los funcionarios de la Escala de Médicos Inspectores del Cuerpo Sanitario de la Seguridad Social. Esta última Resolución ha sido anulada por la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso número 5 de Oviedo de 16-05-2003 (Procedimiento Abreviado 220/2002 ), cuya firmeza no consta. Por Resolución conjunta de 11 de junio de 2003 (BOPA de 27-06-2003), de la Consejería de Administraciones Públicas y Asuntos Europeos y de la Consejería de Salud y Servicios Sanitarios, se deja sin efecto la Resolución de la presidencia Ejecutiva del Insalud de 22 de junio de 1998, sobre abono de gastos de incorporación al colegio y las cuotas de carácter colegial a los funcionarios de la Escala de Médicos Inspectores del Cuerpo Sanitario de la Seguridad Social, actualmente Escala de Inspectores de Prestaciones Sanitarias de la Administración del Principado de Asturias. La Administración del Principado de Asturias abona al menos a algunos de los letrados de sus servicios jurídicos la cuota colegial. 6º) Por Real Decreto 840/2002, de 2 de agosto, el INSALUD ha pasado a denominarse Instituto Nacional de Gestión Sanitaria. 7º) Las reclamaciones previas administrativas interpuestas frente a las demandadas sobre el reintegro de los gastos colegiales no han sido estimadas. 8º) Existe un gran número de trabajadores afectados por la misma pretensión debatida en el presente proceso."

En dicha sentencia aparece la siguiente parte dispositiva: "Que estimando la demanda interpuesta por Dª Estíbaliz frente al INSTITUTO NACIONAL DE GESTIÓN SANITARIA y al SERVICIO DE SALUD DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS, debo condenar y condeno al INSTITUTO NACIONAL DE GESTIÓN SANITARIA a abonar a la actora las cuotas colegiales obligatorias satisfechas por la misma desde el 01-08-1998 hasta el 31-12-2001, que ascienden a 550,88 euros, y al SERVICIO DE SALUD DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS a abonarle las cuotas colegiales del período comprendido entre el 01-01-2002 y el 31-08-2003 y que ascienden a la cantidad de 306 euros."

La citada sentencia fue recurrida en suplicación por el Letrado D. JUAN MANUEL MÉJICA GARCÍA actuando en nombre y representación del SERVICIO DE SALUD DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS (SESPA) ante la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, la cual dictó sentencia en fecha 15 de julio de 2005, en la que consta el siguiente fallo: "Que desestimando el recurso de suplicación interpuesto por SESPA frente a la sentencia dictada por el Juzgado de lo Social nº 1 de Avilés de fecha 6 de mayo de 2004 en los autos seguidos a instancia de Dña. Estíbaliz contra dicho recurrente y el Instituto Nacional de Gestión Sanitaria sobre Cuotas Colegiales, confirmamos la sentencia de instancia íntegramente."

Por la Procuradora Dª CAYETANA DE ZULUETA LUCHSINGER en nombre y representación del SERVICIO DE SALUD DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS (SESPA) se formalizó el presente recurso de casación para la unificación de doctrina que tuvo entrada mediante escrito en el Registro General de este Tribunal el 25 de octubre de 2005. Como sentencia contradictora con la recurrida se apoya en la dictada por esta Excma. Sala el 28 de abril de 2004, R.C.U.D. núm. 2665/2003.

Por providencia de esta Sala de fecha 25 de abril de 2006 se admitió a trámite el presente recurso, y no habiéndose personado la parte recurrida pese a estar emplazada en legal forma, pasan los autos al Ministerio Fiscal a fin de que en el plazo de diez días emita el oportuno informe.

Por el Ministerio Fiscal se emitió informe en el sentido de declarar la incompetencia del orden social en el presente recurso. Instruida la Excma. Sra. Magistrado Ponente se declararon conclusos los autos, señalándose para votación y fallo el día 10 de octubre de 2006, señalamiento que por providencia de fecha 26 de septiembre de 2006 se suspendió ante la posibilidad de que pudiera existir causa de incompetencia del orden social, acordándose oir a las partes y al Ministerio Fiscal sobre tal cuestión en el plazo de diez días, habiéndolo verificado la recurrente mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el 5 de octubre de 2006.

Por providencia de esta Sala de 18 de octubre de 2006, se señaló nuevamente para votación y fallo del presente recurso el día 20 de diciembre de 2006.

La demandante, que ha prestado servicios como ATS/DUE para el INSTITUTO NACIONAL DE LA SALUD y para el SERVICIO DE SALUD DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS sucesivamente, reclamó el reintegro de las cuotas de colegiación por ella satisfechas.

La sentencia recurrida desestimó el recurso de suplicación del SERVICIO DE SALUD DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS, confirmando la sentencia de instancia que había condenado al INSTITUTO NACIONAL DE GESTIÓN SANITARIA al pago de las cuotas satisfechas comprendidas entre el 1 de agosto de 1999 y el 31 de diciembre de 2001 y al SERVICIO DE SALUD DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS por las cuotas comprendidas entre el 1 de enero de 2002 y el 31 de agosto de 2003. Recurre el SERVICIO DE SALUD DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS en casación para la unificación de doctrina y ofrece como sentencia de contraste la sentencia del Tribunal Supremo dictada en Sala General el 29 de abril de 2004 .

Como quiera que la demanda fue presentada el 18 de diciembre de 2003, es de aplicación la doctrina de esta Sala, emanada, entre otras, de la sentencia de fecha 16 de diciembre de 2005, también deliberada en Sala General, Rec. 1/39/2004 .

La Ley 55/2003 promulgó el tanto tiempo esperado Estatuto Marco de Personal estatutario de los servicios de salud, norma que, según su art. 2.1 será "aplicable al personal estatutario que desempeñe su función en los centros e instituciones sanitarias de lo servicios de salud de las Comunidades Autónomas o en los centros y servicios sanitarios de la Administración General del Estado". En su art. 1 califica la relación del personal afectado con su empleador como "relación funcionarial especial". Debiendo destacarse que la nueva Ley no proporciona ninguna definición, ni delimitación de lo que, en lo sucesivo, deba entenderse por personal estatutario, si es que tal grupo deba persistir como conjunto separado del resto de personal que presta servicios en las instituciones sanitarias, después que se haya efectuado la total transferencia a las Comunidades autónomas de todos los profesionales que prestaban servicios para las entidades gestoras de la Seguridad Social.

Dada la naturaleza indudablemente administrativa de la "relación funcionarial" se ha planteado el problema de decidir la rama de la Jurisdicción que ostente la competencia para el conocimiento de los litigios de este personal con la institución para la que preste sus servicios, bien la contencioso administrativa, bien, como generalmente hasta ahora, la social. Los elementos que pueden contribuir a delimitar el problema son los derivados de la sucesiva regulación de la materia en los términos siguientes:

1) Tras la asunción del personal procedente de la Obra Sindical del 18 de julio y hasta la promulgación del Estatuto Marco, la competencia para el conocimiento de los litigios entre el llamado personal estatutario y la correspondiente entidad gestora, venía atribuida a los Tribunales de trabajo, dependientes entonces al Ministerio de Trabajo, al igual que el personal de las entidades gestoras . Así fue desde el primer Texto articulado de la Ley de Seguridad Social de 21 de abril de 1966 que atribuyó, con carácter general, la competencia para el conocimiento de los litigios entre las Entidades Gestoras y el personal a su servicio a los Tribunales de Trabajo. El mandato legal era desarrollo de la Base 60.4 de la Ley de Bases de la Seguridad Social de 28 de septiembre de 1963 . La remisión a los tribunales de trabajo volvió a plasmarse en el segundo Texto de la Ley General de la Seguridad Social aprobado por Decreto 2065/1974 de 30 de mayo que, en su art. 45 ordenaba que "la relación entre las Entidades Gestoras y, en su caso, Servicios de la Seguridad Social y el personal a su servicio se regulará por lo previsto en los Estatutos de Personal aprobados por el Ministerio de Trabajo o, por el Estatuto general aprobado por el propio Ministerio. Sin perjuicio del carácter estatutario de dicha relación, la Jurisdicción de Trabajo será la competente para conocer de las cuestiones contenciosas que se susciten entre las Entidades Gestoras y su personal, con excepción del comprendido en el número siguiente" (referido al su personal directivo o que ocupe cargos de confianza).

2. El mandato de esa norma, en cuanto remisión general a la jurisdicción social, ha venido siendo erosionado de manera continua desde los años ochenta, dado su difícil encaje constitucional e inadecuación a la evolución de las entidades gestoras y el servicio de la sanidad pública. Así, la Ley 30/1984 de 2 de agosto, de Medidas Urgentes para la Reforma de la Administración Pública dejó reducida la competencia de los Tribunales del orden social a los litigios del personal comprendido en Estatutos de Personal Médico de la Seguridad Social, ( Decreto 3160/1966 ) del Personal Auxiliar Sanitario no Facultativo y Auxiliar de Clínica de la Seguridad Social ( OM 26 abril 1973 ) y de Personal no Sanitario al servicio de las Instituciones Sanitarias de la Seguridad Social ( OM 5 abril 1971 ) y los Cuerpos y Escalas Sanitarios y de Asesores Médicos (art. 1.2, Transitoria cuarta y Disposición Adicional decimosexta), pasando los litigios del personal del Instituto Nacional de la Seguridad Social (antiguo INP y Mutualidades Laborales), a la competencia de los Tribunales del orden contencioso administrativo. Seguía vigente ese art., el 45 de la Ley General de la Seguridad Social, por mandato expreso de la Disposición derogatoria Única de la Ley General de la Seguridad Social aprobada por el Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 junio, si bien su ámbito quedaba notoriamente reducido en los términos ya expuestos. Mandato éste último que venía a subrayar la naturaleza excepcional de esa atribución de competencia: es evidente que sin tal precepto la competencia habría sido de los Tribunales del orden contencioso administrativo, pues, ese esa tercera categoría de trabajadores, tenía mayor encaje en las normas administrativas que las laborales, como pone de relieve el art. 1.5 de la propia Ley que ordenaba la aplicación de sus mandatos con carácter supletorio a todo el personal al servicio del Estado y de las Administraciones públicas no incluido en su ámbito de aplicación, precepto determinante de un importante cambio de rumbo de la doctrina jurisprudencial.

   El personal que quedó sustraído de la competencia de los tribunales del orden social - básicamente personal del Instituto Nacional de Previsión y de Mutualidades Laborales- fue equiparado al resto de los funcionarios públicos por el Real Decreto 2664/1986 de 19 de septiembre, que desarrolló los mandatos de la Ley 30/1984 .

3. La Ley General de Sanidad 14/1986 de 25 de abril, ordenó - art. 84 la elaboración de un Estatuto Marco que debería regular la relación del personal regido por los tres estatutos, al personal de las entidades gestoras que asuman los servicios no transferibles y a "los que desempeñen su trabajo en los Servicios de Salud de las Comunidades Autónomas". En ese proceso de aproximación a la regulación de los funcionarios públicos, el Real Decreto Ley 3/1987, fijó las retribuciones de este personal con un sistema en todo equiparable al vigente para el resto de los funcionarios de la Administración Pública.

   Como quiera que el Estatuto Marco, no se hubiera aprobado, el nuevo Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, hubo de declarar la subsistencia del mandato del art. 45 del Texto de 1974 . Norma que vuelve a poner de relieve la naturaleza excepcional de esa atribución competencial.

4. La Ley 30/1999, de 5 de octubre reguló el régimen de selección y provisión de plazas del personal estatutario de los Servicios de Salud, regulando la selección de personal estatutario fijo, temporal, la promoción interna y la provisión de plazas. . En su Disposición Adicional séptima ordena que "Las convocatorias de los procedimientos de selección, de provisión de plazas y de movilidad a que se refiere esta Ley, así como sus bases, la actuación de los tribunales y cuantos actos administrativos se deriven de ellas, podrán ser impugnados por los interesados en los casos y en la forma previstos con carácter general en las normas reguladoras del procedimiento administrativo y de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa".

Como resumen de lo hasta ahora expuesto hemos de resaltar que hasta la entrada en vigor del Estatuto Marco, la competencia en los litigios del personal estatutario y las Entidades Gestoras venía atribuida con carácter general a la jurisdicción social, en virtud de la subsistencia del art. 45 de la Ley General de Seguridad Social de 1974, por haberlo dispuesto así expresamente la Ley de 1994. No obstante existían una serie de materias cuyo conocimiento correspondía a la jurisdicción contencioso administrativa. Eran las siguientes:

1. Las relativas a la provisión de vacantes tanto por personal de nuevo ingreso como derivadas de los concursos de traslado, de personal fijo o interino, "la materia de selección de personal, en la que predomina siempre el carácter del poder público de la Administración que interviene en una actuación que está dirigida a todos los ciudadanos que reúnen las condiciones para participar en el correspondiente procedimiento de selección" ( SS TS 17 de octubre de 1.991 (Rec. 591/91), 4 de diciembre de 1.992 (Rec. 578/92), de 3 de noviembre de 1.993 (Rec. 3636/92); 4 de junio de 1.993 (1439/92); 9 de marzo de 1.994 (Rec. 4218/92); 10 de noviembre de 1.995 (Rec. 1256/95); 20 de febrero de 1.996 (Rec. 2850/95); 9 de junio de 1.997 (4528/96); de 29 abril 1996 -RCUD 1403/95-, 25 de octubre de 2001 -RCUD 4421/1999 - y, posteriormente la ya citada Ley 30/1999 ).

2. Materia disciplinaria ( STS 15 junio 1987 y 5 noviembre 1993, RCUD 3663/1992 ).

3. Impugnación de acuerdos colectivos ( Sentencia de 29 abril 1996, Recurso de casación 1403/1995 ).

Por otra parte la doctrina jurisprudencial más reciente, rectificando criterio anterior, vino a declarar que en lo no previsto en los correspondientes estatutos se aplicaría como supletoria la legislación de los funcionarios públicos, tesis que vino reforzada por los mandatos de la Ley 30/1984 ( sentencias de 22 septiembre 1998 -RCUD 249/98- y 11 de junio 2001 -RECUD 2980/2000 - entre otras).

Finalmente en el intervalo entre la Ley de Seguridad Social de 21 abril 1966, y la promulgación del Estatuto Marco se han producido dos hechos respecto de los que no es posible ignorar su enorme trascendencia:

En primer lugar, el universo de personas con derecho a ser atendidas por la sanidad pública, se ha desligado del conjunto de beneficiarios de la acción protectora de la Seguridad Social. La Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de la Salud, establece en su art. 3 que " Son titulares de los derechos a la protección de la salud y a la atención sanitaria los siguientes: a) Todos los españoles y los extranjeros en el territorio nacional en los términos previstos en el artículo 12 de la Ley Orgánica 4/2000 . b) Los nacionales de los Estados miembros de la Unión Europea que tienen los derechos que resulten del derecho comunitario europeo y de los tratados y convenios que se suscriban por el Estado español y les sean de aplicación. c) Los nacionales de Estados no pertenecientes a la Unión Europea que tienen los derechos que les reconozcan las Leyes, los tratados y convenios suscritos.

Además los servicios de sanidad pública han dejado de ser responsabilidad de las entidades gestoras de la Seguridad Social, por haberse transferido los servicios a todas las Comunidades Autónomas con efecto de 1 de enero de 2002. Hecho que será determinante de que en las instituciones sanitarias habrán de convivir en lo sucesivo profesionales de distinta procedencia: de las antiguas entidades gestoras, de la sanidad nacional y de la propia comunidad. A todos ellos se habrán de aplicar normas dictadas en armonía con el Estatuto Marco, que tiene la consideración legal de norma básica.

Es bajo el prisma de la situación expuesta bajo el que hemos de interpretar la Disposición derogatoria única del Estatuto Marco . Dispone que "1. Quedan derogadas, o se considerarán, en su caso, inaplicables al personal estatutario de los servicios de salud, cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan o contradigan a lo dispuesto en esta Ley y, especialmente, las siguientes:

1. El apartado 1 del artículo 84 de la Ley 14/1986, de 25 de abril General de Sanidad .

2. El Real Decreto ley 3/1987, de 11 de septiembre sobre Retribuciones del Personal Estatutario del Instituto Nacional de la Salud, y las disposiciones y acuerdos que lo complementan y desarrollan.

3. La Ley 30/1999, de 5 de octubre de Selección y Provisión de Plazas de Personal Estatuario de los Servicios de Salud .

4. El Real Decreto-ley 1/1999, de 8 de enero sobre Selección de Personal Estatutario y Provisión de Plazas en las Instituciones Sanitarias de la Seguridad Social .

5. El Estatuto jurídico del personal médico de la Seguridad Social aprobado por Decreto 3160/1966, de 23 de diciembre y las disposiciones que lo modifican, complementan y desarrollan.

6. El Estatuto de personal sanitario no facultativo de las instituciones sanitarias de la Seguridad Social aprobado por la Orden de 26 de abril de 1973 con excepción de su artículo 151, así como las disposiciones que lo modifican, complementan y desarrollan.

7. El Estatuto de personal no sanitario de las instituciones sanitarias de la Seguridad Social aprobado por la Orden de 5 de julio de 1971 y las disposiciones que lo modifican, complementan y desarrollan."

No contiene una expresa derogación del art. 45 de la Ley General de la Seguridad Social . Se derogan cuantas disposiciones se oponga o contradigan a lo dispuesto en esa Ley. Por tanto la opción para el interprete es decidir si, bajo esa fórmula, deba declararse derogado o no aquel precepto que, de forma excepcional, venía atribuyendo competencia para una gran parte de los litigios de este personal a la rama social de la jurisdicción, que debía efectuar el enjuiciamiento de acuerdo con unos estatutos que, se derogan de manera expresa, de modo que, en lo sucesivo, la totalidad de las relaciones de este personal ha de regirse por lo dispuesto en el Estatuto Marco, cualquiera que sea el órgano jurisdiccional que deba conocer sus litigios. Relación funcionarial especial, la de este personal que ya no depende de la Seguridad Social, sino de las instituciones sanitarias de la correspondiente Comunidad autónoma, regido totalmente por normas de Derecho administrativo y sin que un específico precepto de la nueva normativa venga a perpetuar la anómala situación vigente con anterioridad que atribuye el conocimiento a la legislación social, de quienes no son trabajadores en el sentido laboral del término sino funcionarios y se rigen por normas administrativas. Recordemos que la competencia que establecía el art. 45 de la Ley General de la Seguridad Social de 1974, lo era para los litigios entre las Entidades Gestoras y, en su caso, Servicios de la Seguridad Social y el personal a su servicio, personal regido por lo previsto en los Estatutos de Personal aprobados por el Ministerio de Trabajo o, por el Estatuto general aprobado por el propio Ministerio. Y este personal, después de las transferencias ya no es empleado de las Entidades Gestoras o Servicios de las mismas, sino de la Comunidad Autónoma correspondiente y ya no se rige por aquellos estatutos de personal, sino por el nuevo Estatuto Marco aprobado por Ley . Por tanto ha de concluirse que el precepto de referencia quedó derogado por la Disposición derogatoria de la Ley 55/2003, por contradecir lo en ella dispuesto y, en consecuencia desde la entrada en vigor de esa norma son competentes para el conocimiento de estos litigios los Juzgados y Tribunales de Orden Contencioso Administrativo, en aplicación de lo dispuesto en el art. 9.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial en relación con el art. 1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio reguladora de esa jurisdicción . Solución coincidente con la doctrina establecida en el auto de la Sala de conflictos de este Tribunal Supremo de 20 de junio del año en curso (conflicto 48/2004 ), cuya solución expresamente admitimos. Procede, de conformidad con el informe del Ministerio Fiscal, declarar de oficio la incompetencia por razón de la materia de los juzgados y tribunales del orden social, casar y anular la sentencia recurrida y las actuaciones desde la presentación de la demanda, pudiendo las partes acudir a los Tribunales del orden contencioso administrativo para la solución del presente litigio.

Por lo expuesto, en nombre de S. M. El Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español.