STS, 13 de Octubre de 2005

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha (Albacete) dictó sentencia desestimando el recurso promovido por la Entidad FRANCÍSCO RIBERA, S.A., contra la resolución de la Dirección General de Carreteras del Ministerio de Fomento de fecha 30 de enero de 1997, que desestima el recurso ordinario interpuesto contra otra resolución de la Demarcación de Carreteras del Estado en Albacete de fecha 27 de noviembre de 1995, por la que se acuerda cerrar los accesos a una estación de servicio ubicada en el punto kilométrico 583,352 de la carretera nacional 430, término municipal de Almansa.

Notificada esta sentencia a las partes, por las Entidades FRANCÍSCO RIBERA, S.A. y CEPSA, Estaciones de Servicio, S.A. presentaron escritos preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 21 de septiembre de 2000, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, las recurrentes (CEPSA, ESTACIONES DE SERVICIO, S.A. y FRANCÍSCO RIBERA, S.A.) comparecieron en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formularon en fechas 5 y 27 de octubre de 2000 respectivamente, los escritos de interposición del recurso de casación, en el cual expusieron, los siguientes motivos de casación:

Por CEPSA, ESTACIONES DE SERVICIO, S.A:

único) Al amparo de lo preceptuado en el apartado b) y e) del art. 62.1 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, al pretender el cierre de una instalación de servicio de combustible, tanto de los accesos de la misma directamente como de su explotación indirectamente, ordenada por órgano manifiestamente incompetente y sin sujeción a procedimiento administrativo alguno.

Terminando por suplicar sentencia por la que estimando el motivo de casación, case y anule la recurrida y resuelva de conformidad a la súplica del escrito de demanda.

Por FRANCÍSCO RIBERA, S.A:

1) Al amparo de los arts. 31, 34, 58.1, 62, 105.c de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, LRJAP-PAC, y de los arts. 9 y 24 de la Constitución Española, la ausencia de notificación a los interesados necesarios provoca la nulidad del acto administrativo.

2) Principio de igualdad.- el acto administrativo por el que se ordena el cierre de los accesos de la antigua estación de servicio, ha vulnerado el Principio de Igualdad consagrado en el art. 14 de la Constitución Española. Terminando por suplicar dicte sentencia por la que estimando los motivos de casación, case y anule la sentencia recurrida y resuelva de conformidad a la suplica del escrito.

Por providencia de la Sala, de fecha 5 de febrero de 2002, y antes de admitir a trámite, se dio traslado a las partes sobre las posibles causas de inadmisión del recurso, por lo que respecta al recurso interpuesto por Cepsa, Estaciones de Servicio, S.A., no haberse justiciado, en el escrito de preparación del recurso que la infracción de una norma estatal o comunitaria europea haya sido relevante y determinante del fallo de la sentencia (art. 89.2 LJCA), y respecto al recurso interpuesto por Francísco Ribera, S.A. no reunir en el escrito de interposición los requisitos que exige el art. 92.1 de la LJCA, al no expresarse razonablemente el motivo o motivos en que se ampara (art. 93.2.b) de la LJCA).

Evacuado el trámite por las partes, por providencia de la Sala, de fecha 22 de octubre de 2002, y antes de resolver sobre la admisión del recurso, se da traslado a las partes sobre la posible causa de inadmisión del recurso interpuesto por Cepsa, al carecer de legitimación para interponer el recurso de casación, al tratarse de una sentencia desestimatoria en la instancia y haberse litigado en la misma, como parte codemandada, según el criterio ya establecido por esta Sala en autos de 22 de enero de 2001, 18 de mayo de 1995, 31 de enero de 1997 y 16 de julio de 1996, así como en sentencia de 25 de febrero de 1999, trámite contestado por Cepsa y la Administración General del Estado mediante escritos de fechas 9 y 30 de diciembre de 2002 respectivamente, en los que manifestaron lo que a su derecho convino.

Por Auto de la Sala, de fecha 15 de julio de 2004, se acuerda declarar la inadmisión del recurso de casación interpuesto por la representación procesal de CEPSA, ESTACIONES DE SERVICIO, S.A., y se admitió a trámite el presente recurso de casación respecto a la Entidad FRANCÍSCO RIBERA, S.A., ordenándose por providencia de 2 de diciembre de 2004 entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO), a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al mismo; lo que hizo mediante escrito de fecha 21 de enero de 2005, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia por la que, desestime el recurso, con expresa imposición de costas al recurrente.

Por providencia de fecha 11 de febrero de 2005, se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 25 de mayo del corriente, dictándose otra en fecha 5 de mayo de 2005 en la que habiéndose reservado por la presidencia de esta Sala para Pleno la semana del 23 de mayo, se deja sin efecto el señalamiento acordado, y se señala nuevamente el presente recurso de casación el día 5 de octubre del corriente, en que tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Óscar González González, Magistrado de Sala

Es objeto de esta casación la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, en virtud de la cual se desestimó el recurso interpuesto por la entidad mercantil FRANCISCO RIBERA S.A., contra la resolución de la Dirección General de Carreteras de 30 de enero de 1997, por la que se acuerda desestimar el recurso ordinario formulado contra la resolución de la Demarcación de Carreteras del Estado de Albacete de 27 de noviembre de 1995, en la que se requiere a CEPSA ESTACIONES DE SERVICIO S.A. para que "si en el plazo de 30 días desde que se reciba esta notificación no se han cerrado los accesos de la Estación de Servicios que dió origen al traslado, se procederá por esta Unidad de Carreteras a clausurar los accesos en el dominio público de las instalaciones situadas en la margen izquierda de la N-430 de Badajoz a Valencia, PK 583,352 por incumplimiento del apartado I de la resolución de autorización de la Dirección General de Carreteras de fecha 24 de enero de 1992 y su modificación de 13 de marzo de 1995".

Esta Sala en su sentencia de 30 de marzo de 2004 (RC nº 242/2000), ya se ha pronunciado sobre el traslado de la Estación de Servicios en cuestión, por lo que es necesario tenerla presente como antecedente de la que ahora se dicta. En aquella sentencia se hizo el siguiente relato fáctico:

"El 27 de septiembre de 1991 tiene entrada en la Demarcación de Carreteras del Estado de Castilla La Mancha escrito solicitando autorización para llevar a cabo la construcción y traslado de la Estación de Servicios nº 33.779 en la Carretera n-430 Autovía Levante PK 582,065-Punto Kilométrico equivocado, según informe de 11 de agosto de 1994 (folio 40 del expte), y que debe corresponder al actual PK 587,100, según informe de 19 de octubre de 1995 (folio 141 expte.)-.

En informe emitido por el Ingeniero Jefe de la Unidad de Carretera de Albacete se hace constar que: "...5º La instalación que se pretende es traslado de una estación de servicios existente y que en breve plazo quedará fuera del itinerario principal con la construcción de la variante de Almansa. 6º La estación de servicios existente está emplazada solamente en la margen izquierda de la CN- 430 en su p.k. 587,040".

El 24 de enero de 1992 el Director General de Carreteras autorizó a CAMPSA la construcción por traslado de la Estación de Servicios existente nº 33.779 en el P.K. 582,065 (sic) de la CN-430 Autovía de Levante en el P.K 583,095, Margen Izquierda de la misma carretera, más tarde P.K. 583,352 de la CN 430 Autovía de Levante, margen izquierda.

El 7 de octubre de 1993 se autoriza la cesión de la anterior autorización a CEPSA ESTACIONES DE SERVICIOS S.A.

El 22 de marzo de 1994 el Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente dicta resolución por la que se cede al Ayuntamiento de Almansa el tramo de carretera CN-430 comprendido entre los Puntos Kilométricos 586,430 y 589,820

El 15 de marzo de 1995 se autoriza por la Dirección General de Carreteras la modificación de la estación de servicios que incluye la construcción de un restaurante y zona de aparcamiento. El 7 de abril de 1995 el Ingeniero Jefe de la Unidad de Carreteras en Albacete da su conformidad al replanteo de las obras y autoriza su iniciación.

El 27 de julio de 1995 dicho Ingeniero recuerda a CEPSA que simultáneamente a la puesta en servicio de la instalación actualmente en construcción deberá proceder al cierre de la que ha motivado el traslado.

El 14 de septiembre de 1995 el Ingeniero reconoce la terminación de las obras de conformidad con el Plano visado 006064 de 9 de enero de 1995, al propio tiempo que se recuerda a la Entidad titular que simultáneamente a la puesta en servicio de esta instalación deberá proceder al cierre de la que ha motivado el traslado.

El 27 de noviembre de 1995 la Demarcación de Carreteras del Estado en Castilla La Mancha dictó resolución en la que se requiere a CEPSA ESTACIONES DE SERVICIO S.A. para que "si en el plazo de 30 días desde que se reciba esta notificación no se han cerrado los accesos de la Estación de Servicios que dió origen al traslado, se procederá por esta Unidad de Carreteras a clausurar los accesos en el dominio público de las instalaciones situadas en la margen izquierda de la N-430 de Badajoz a Valencia, P.K: 583,352 por incumplimiento del apartado I de la resolución de autorización de la Dirección General de Carreteras de fecha 24 de enero de 1992 y su modificación de 13 de marzo de 1995"

Interpuesto recurso ordinario es desestimado por resolución de la Dirección General de Carreteras de 30 de enero de 1997"

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La sentencia se fundó en las siguientes consideraciones:

"Hay que tener presente, como se deduce de los hechos expuestos en los antecedentes de esta sentencia, que la autorización otorgada para la instalación de la Estación de Servicios en el P.K. 583,095 M.I. de la CN-430, lo fue por traslado de la que se tenía anteriormente, como claramente se infiere de los informes del Ingeniero Jefe de la Unidad de Carreteras a los que se alude en los antecedentes, y que se encontraba instalada en el P.K. 587,100 CN-430. Ello significa que sólo hay una autorización, como implícitamente se deduce del término "traslado" que se utiliza en el acto de otorgamiento de 24 de enero de 1992, que extiende sus efectos al de 13 de marzo de 1995, que es simple modificación de aquél (Así lo reconoce la propia recurrente en su escrito de 6 de octubre de 1994 que obra al folio 76 del expediente, en el que habla de su derecho de traslado). Lo que implica que no pueden coexistir dos autorizaciones: una para la originaria y otra para la nueva, ya que la propia idea de transferencia de situación supone cancelación de la primera que pasa a convertirse en la otra con distinta ubicación. Se trata, por tanto, de una novación extintiva por cambio de objeto.

Por esta misma razón, no puede hablarse de que se ha producido una nulidad absoluta por prescindir del procedimiento legalmente establecido -art 62.1.e) de la Ley 30/92, de Procedimiento Administrativo Común-, ya que no se trataba de revocar el acto administrativo anterior declarativo de derechos de 24 de enero de 1992, sino simplemente hacer cumplir lo que del propio acto implícitamente derivaba, cual era cerrar la antigua Estación de Servicios, cuando se abriera la nueva a cuya situación actual se trasladaba. Tampoco es posible hablar de incompetencia absoluta para dictar el acto, pues, aunque es cierto que la parte de carretera en que se encontraba la Estación de Servicios en su anterior ubicación había sido cedida al Ayuntamiento de Almansa, la resolución recurrida no actúa sobre esta vía, sino sobre los accesos de la nueva instalación, que si que corresponde tutelar a la Administración del Estado. Esta competencia viene además determinada por el interés publico que a la sazón suponía el restringir el establecimiento de gasolineras, limitando su número, y evitando que con una sola autorización se abriesen dos estaciones de servicios. De aquí que sea intranscendente la referencia que se hace al escrito de la Subdirección General de Conservación y Explotación, unido al folio 129 del expediente administrativo, pues aunque en él se hable de iniciación de los trámites del expediente de revocación, lo único que se ha hecho es exigir el cumplimiento de la condición implícita que el traslado llevaba consigo, el cierre del anterior establecimiento, que si no se cumple supondrá la clausura de los accesos de la actual instalación, lógicamente, mediante la tramitación del correspondiente procedimiento"

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Y se terminó con el siguiente Fallo:

"Que declaramos haber lugar y, por lo tanto, ESTIMAMOS el presente recurso de casación nº 242/2000, interpuesto por la Entidad CEPSA ESTACIONES DE SERVICIO, S.A., contra la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha, sede en Albacete, en fecha 11 de noviembre de 1999 y recaída en el recurso nº 636/1997, debemos revocar dicha sentencia; y declaramos no haber lugar al recurso contencioso administrativo interpuesto; sin expresa condena en costas de la instancia, debiendo cada parte satisfacer las suyas en esta casación".

La única parte recurrente que ha sido admitida como tal en este recurso -el recurso de CEPSA ESTACIONES DE SERVICIO S.A. fue declarado inadmisible por auto de 15 de julio de 2004-, invoca como motivos de casación, en primer lugar, la infracción de los artículos 31, 34, 58.1, 62 y 105 c) de la Ley 30/92, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, por haber sido ignorada en un procedimiento que termina con una resolución que le perjudica en cuanto condiciona el mantenimiento de los accesos a la nueva estación al cierre de los accesos de la antigua, y, en segundo término, por violación del principio de igualdad consagrado en el artículo 14 de la Constitución, al existir en el territorio nacional un número indeterminado de Estaciones de Servicio que habiendo sido trasladadas mantienen abiertas las que originaron el traslado.

En relación con el primer motivo, la sentencia de instancia considera que la tesis jurídica de la nulidad por falta de notificación no puede prosperar por las siguientes razones:

[...] La primera por el 7 de octubre de 1993, la Dirección General de Carreteras, autorizó a favor de Cepsa, Estaciones de Servicio, S.A., la subrogación en los derechos y obligaciones que tenía "Francísco Ribera, S.A.". Si se observa la copia parcial de la escritura de 23 de enero de 1993, se constata que "Francísco Rivera, S.A." cede a Campsa los derechos de traslado de la Estación de Servicio 1501 "La Cruz Blanca", para que construya terrenos comprados al efecto, añadiéndose que la instalación sería explotada por la sociedad de gestión que se creara a tal fin, a las condiciones antes previstas. De ello se puede inferir que la explotación de la nueva estación se realiza conjuntamente por Cepsa y Francísco Rivera, S.A., existiendo una clara connivencia entre las dos para que respecto de terceros, sólo figure Cepsa. Es más, una vez se cedieron los derechos de traslado y que la D.G. de Carreteras autorizó a favor de "Cepsa" la subrogación en los derechos y obligaciones que tenía Francísco Rivera, S.A., esta última asumía las consecuencias que se iban a derivar del traslado de la gasolinera autorizada por esta última (art. 1212 C.Civil) y que permitía la subrogación. Es más, como bien señala el Abogado del estado, la resolución recurrida tiene como destinatario a "Cepsa", al haberse actuado sobre los accesos de la nueva por incumplimiento de la condición de traslado; y si la actora cerró la vieja, es por las relaciones jurídicas existentes entre "Cepsa" y "Francísco Rivera, S.A." sin que la Administración, ante la acción silente y oculta de aquella en vía administrativa, pudiera tener como parte interesada en el expediente administrativo más que a quién aparecía como subrogada en los Derechos de "Francísco Rivera, S.A.".

Al margen de la aceptación de estos hechos, cuya realidad no puede ser discutida en casación, dado el carácter extraordinario de este recurso limitado al examen de la corrección jurídica de la sentencia, no puede dejarse de señalar que, como reiteradamente ha proclamado esta Sala, los defectos formales, incluidos los de falta de notificación y audiencia, únicamente determinan la nulidad de los actos que incurren en estos defectos, cuando se haya producido una efectiva indefensión de los interesados. Pues bien, en el caso presente esta indefensión no se ha materializado desde el momento en que la entidad titular de la inicial Estación de Servicios ha tenido oportunidad de recurrir el acto que apercibe del cierre de los accesos de la nueva, si no se cierran los de la antigua, realizando en vía jurisdiccional sus alegaciones en contra de tal requerimiento y aportando las pruebas que estimó adecuadas para la justificación de su derecho, pese a lo cual siguen en pié los argumentos no destruidos de la sentencia de esta Sala de 30 de marzo de 2004, antes citada, en cuanto a la afirmación de que solo hay una autorización otorgada el 24 de enero de 1992, y que el traslado no significa que haya dos, ya que la propia idea de transferencia de situación supone cancelación de la primera que pasa a convertirse en la otra con distinta ubicación, lo que implica que la apertura de la nueva lleve consigo el cierre de la antigua, cuyo titular debe arrostrar las consecuencias jurídicas del traslado, insertos en el apartado I de la resolución de 24 de enero de 1992 y su modificación de 13 de marzo de 1995, en la interpretación realizada por esta Sala, todo ello con independencia de las consecuencias jurídico-privadas que puedan derivar de las relaciones entre las empresas intervinientes.

En relación con la vulneración del principio de igualdad, debe mantenerse el razonamiento de la Sala de instancia, cuyas apreciaciones fácticas referentes a la ausencia de identidad entre los supuestos enfrentados no pueden ser discutidas en casación. En cualquier caso, conviene añadir, que, aunque se tratase de casos iguales, no pueden justificar su aplicación al actual, ya que se partiría de un precedente ilegal, conforme a la interpretación realizada anteriormente de que el traslado no implica autorización de una nueva apertura manteniendo la antigua, pues ello equivaldría a la superposición del principio de igualdad sobre el de legalidad, y a la perpetuación "sine die" de actuaciones contrarias a Derecho.

De conformidad con el art. 139.2 de la Ley Jurisdiccional, procede la condena en costas del recurso a la parte recurrente.

En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,