Iniciativas establecidas en la protección por desempleo durante la crisis: comentarios y propuestas
| Autor | Francisco Javier Fernández Orrico |
| Cargo | Profesor Titular de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universidad Miguel Hernández |
| Páginas | 59-81 |
* El presente trabajo tiene su origen en la Comunicación titulada: «Sugerencias de mejora en la protección por desempleo del Sistema español de Seguridad Social», defendida por el autor, en el X Congreso Europeo de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, celebrado en Sevilla, los días 21 a 23 de septiembre de 2011, organizado por la Asociación Española de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social.
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Se puede afirmar sin ningún género de duda que, de todas las prestaciones de Seguridad Social que han sufrido mayores cambios en los últimos años, las que se ocupan de la protección por desempleo han sido la mayoría. Ello obedece a las especiales circunstancias de crisis en el empleo que atraviesa nuestro país.
Si analizáramos las principales características de las modificaciones de envergadura realizadas en esta materia desde la primera, por Real Decreto ley 2/2009, de 6 de marzo, de medidas urgentes para el mantenimiento y el fomento del empleo y la protección de las personas desempleadas, convertido en Ley 27/2009, de 30 de diciembre, con la misma denominación, hasta la última medida, materializada por Real Decreto-ley 1/2013, de 25 de enero, por el que se prorroga el programa de recualificación profesional de las personas que agoten su protección por desempleo y se adoptan otras medidas urgentes para el empleo y la protección social de las personas, se observa que se han adoptado diversas iniciativas cuyo objetivo principal ha sido extender bajo los pies de aquellos trabajadores a los que se les ha agotado las prestaciones por desempleo, nuevas redes en forma de ayuda económica o la prórroga de las mismas, que les permita mantener si quiera precariamente sus anteriores ingresos.
Asimismo, resulta positivo que junto con la creación o ampliación de ayudas económicas encaminadas a la atención de aquellos trabajadores que pierden su empleo o a los que se les agota la prestación, se han establecido correlativamente otras medidas en línea de las políticas activas de empleo que han intentado incentivar la contratación de trabajadores. La primera medida consistió en el establecimiento
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de bonificaciones por la contratación indefinida de trabajadores beneficiarios de prestaciones por desempleo que se contenía en el art. 5 del citado RDL 2/2009 y mismo artículo de la Ley 27/2009.
Se trataba de una medida imaginativa, según la cual el empresario, tenía derecho a una bonificación del 100% en la cuota empresarial a la Seguridad Social por contingencias comunes hasta que la cuantía de la bonificación alcanzara un importe equivalente a la cuantía bruta de la prestación, subsidio o Renta Activa de Inserción que tuviera pendiente de percibir en la fecha de inicio de la relación laboral.
Sin embargo, pese a lo interesante de su creación, sorprendentemente fue derogada por la Ley 35/2010, de 17 de septiembre, de medidas urgentes para la reforma del mercado de trabajo. Quizá fuera porque no se explicó lo suficiente, y no tuvo la respuesta esperada.
Casi tres años más tarde desde su implantación, se recobra una figura muy semejante, con el denominado contrato de trabajo por tiempo indefinido de apoyo a los emprendedores a través del art. 4 del Real Decreto-ley 3/2012, de 10 de febrero, de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral, y posterior art. 4 y disposición final decimoséptima Ley 3/2012, de 6 de julio, con igual denominación que constituye una de las novedades1que se dirigen a empresas de menos de 50 trabajadores, con bonificaciones por la contratación de Jóvenes entre 16 y 30 años, ambos inclusive, y mayores de 45 años, incrementándose las bonificaciones cuando estos contratos se concierten con mujeres en ocupaciones en las que este colectivo esté menos representado.
Quizá lo más polémico de este contrato es el establecimiento de un período de prueba de un año en todo caso, salvo que haya desempeñado las mismas funciones en la empresa, en cuyo caso no se podrá establecer.
Con independencia de las bonificaciones, la disposición final decimoséptima da nueva redacción al art. 43 de la Ley del Impuesto sobre Sociedades, (Real Decreto Legislativo 4/2004, de 5 de marzo), que establece una serie de interesantes incentivos fiscales.
Por otro lado, la compatibilidad trabajo-prestación por desempleo es otra de las vertientes que puede incentivar la suscripción del contrato de trabajo por tiempo indefinido de apoyo a los emprendedores2. En este caso, respecto a los trabajadores a los que con un límite se les permite compatibilizar su prestación por desempleo con el trabajo3.
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Siguiendo con las medidas de urgencia de trabajadores que agotan la prestación por desempleo, un aspecto a mi parecer interesante en alguna de las nuevas prestaciones creadas ha sido la exigencia de que el trabajador que accede a ellas se comprometa a recibir formación, como condición para mantener la percepción de la prestación correspondiente.
Quizá, podrían haberse mejorado tales actuaciones, no tanto por la cobertura prestacional -debe reconocerse que la Seguridad Social, a través del Servicio Público de Empleo Estatal, ha realizado un importante esfuerzo de financiación-, sino en la clase o tipo de las medidas adoptadas y en la forma de llevarlas a cabo.
En este sentido, la imagen que se ha transmitido durante estos cuatro últimos años ha sido de cierta improvisación, al no haber seguido un itinerario conforme a un proyecto claro de lo que se quería realizar en el campo de las políticas pasivas de empleo. Muestra de ello han sido las sucesivas prórrogas de seis meses de los Programas creados en agosto de 2009 y en febrero de 2011, que al llegar a la finalización de cada una de ellas se observaba cierto titubeo acerca de si se iba a prorrogar por parte de los responsables de tal decisión. Esa misma impresión late en la figura de la reposición del derecho a las prestaciones por desempleo, que ha visto ampliado su plazo de aplicación en un año más por mor del art. 3 del RDL 1/20134.
Se trata de una forma de legislar que, además de ocasionar un menoscabo en la confianza de los ciudadanos, ha supuesto una palmaria inseguridad jurídica en los afectados, al ver que su futuro se encuentra en manos de vacilantes decisiones políticas.
Por tanto, términos como: inseguridad, temporalidad, incertidumbre han sido características dominantes de las nuevas figuras de protección por desempleo asistencial hasta hace bien poco, si bien es verdad, en la última de las prórrogas del programa de recualificación profesional por RDL 1/2013, de 25 de enero, se corrige esta tendencia al establecer como novedad, no solo la prórroga por seis meses más hasta 15 de agosto de 2013, sino que se le ha dotado al programa de mayor estabilidad al prever una prórroga automática del programa por períodos de seis meses en función del porcentaje de la tasa de desempleo, de forma que al acercarse al final de la correspondiente prórroga, ya no habrá incertidumbre acerca de si se prorroga o no el programa, al depender del porcentaje existente de la tasa de desempleo en lugar de la decisión del ejecutivo, como se comprobará más detenidamente al abordar el análisis del programa de recualificación.
En fin, conviene resaltar que el objetivo del presente estudio pivota sobre tres pilares: el primero consistirá en un repaso más detenido acerca de las medidas creadas
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desde que se agudizó la crisis en la vertiente del empleo. En segundo lugar, se pondrá mayor énfasis en aquellos aspectos positivos que convendría mantener o, en su caso recuperar, así como una valoración sobre aquellos puntos que convendría revisar y que en la medida de lo posible podrían ser objeto de mejora, y, en tercer lugar, con carácter más general, y teniendo en cuenta las peculiaridades de nuestra idiosincrasia cultural, en particular de los altos grados de clandestinidad -hasta de un 23% de la economía sumergida-, sugeriría algunos apuntes sobre medidas que deberían incluirse para que se adecue a la realidad, la protección dispensada a los beneficiarios del Sistema.
Además de todo ello, no puede olvidarse que nuestro sistema de Seguridad Social, entre cuyas prestaciones se encuentran las de desempleo, actúa tensionado por dos grandes fuerzas contrapuestas como son, por un lado, la exigencia de atender en progresión geométrica, cada vez más situaciones de necesidad y, por otro, la imprescindible sostenibilidad del Sistema, que realmente puedan atenderse las contingencias previstas con los medios disponibles por el Sistema.
La llegada de la crisis con la pérdida del empleo de muchos trabajadores, y a su vez, el agotamiento de las prestaciones por desempleo, obligó a que se adoptaran nuevas medidas en este materia siendo las tres siguientes las más significativas: la denominada "reposición" de la prestación por desempleo, el Programa temporal de empleo e inserción y finalmente, como prolongación del anterior, el Programa de recualificación profesional de las personas que agotan su protección por desempleo5.
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