ATS, 27 de Noviembre de 2003

La Dirección General de la Energía con fecha 20 de Marzo de 1.997, inició expediente sancionador a la Empresa Nacional del Uranio, (ENUSA), en relación con un incidente en el envío desde la Fábrica de Combustibles Nucleares de Juzbado (Salamanca) a la instalación de General Electric, en Wilmington (EE.UU), de contenedores registrados como vacíos, tres de los cuales contenían material nuclear.

Los hechos que motivaron el incidente fueron los siguientes:

1. A mediados de Diciembre de 1.996, contenedores del área de Gadolinio, conteniendo óxido de uranio, se transfirieron al almacén de Contenedores, que no es zona controlada a efectos de protección radiológica. Esta operación no estaba prevista entre las operaciones habituales de la Fábrica y, por tanto, no existía un procedimiento específico para realizarla.

   Entre las operaciones previstas en las actividades ordinarias de la Fábrica, figura la salida de material nuclear a recuperar en el exterior, que se realizan de acuerdo con los procedimientos escritos establecidos: Hoja de método nº 1.50 y Hoja de Seguridad 1.50. Durante la operación de retirada de material nuclear de la Zona de Gadolinio, no se siguieron adecuadamente los procedimientos citados, y no se estableció un Procedimiento de Operación Especial, con las correspondientes Hojas de Método y Seguridad, según lo establecido para operaciones no previstas en los procedimientos habituales.

   Como consecuencia de lo anterior, tres contenedores que llevaban material nuclear fueron trasladados al Almacén de Contenedores sin identificar convenientemente, y no fue anotado el traslado de los mismos en el sistema de información. Unicamente se diferenciaban de los vacíos en que estaban debidamente precintados.

2. En Enero de 1.997, antes de la carga de los contenedores vacíos para su transporte y devolución a General Electric, se chequeó su posible contaminación externa y niveles de radiación siguiendo, supuestamente, el Procedimiento de Protección radiológica PPR 603, sin detectarse la presencia de material nuclear en el interior de los tres contenedores citados, por lo que en el listado para el transporte a Wilmington (EE.UU), de fecha 20 de Enero, éstos aparecen controlados y aceptados como vacíos.

3. En Febrero de 1.997, durante el inventario que realiza ENUSA en el Area de Gadolinio, se detecta una discrepancia de 6 bidones entre el listado del sistema de contabilidad informático y lo que aparece físicamente. Se decide suprimir del sistema informático el registro de esos 6 bidones, sin comunicar este hecho a las autoridades competentes.

   Tras la tramitación pertinente, por el Sr. Ministro de Industria y Energía se dictó con fecha 31 de Julio de 1.997, la Orden Ministerial resolutoria del expediente administrativo sancionador, en la que se entendieron cometidas las siguientes infracciones:

   [...] " 1º. Infracción consistente en: En las operaciones de transferencia de material nuclear del Area de Gadolinio al Almacén de Contenedores no se elabora el procedimiento de Operación Especial requerido para las operaciones no previstas en los procedimientos habituales, ni se siguen correctamente los procedimientos establecidos para el embalaje y expedición de material nuclear ( Hoja de Método nº 1.50 y Hoja de Seguridad nº 1.50), por lo que no se cumplen los procedimientos de operación recogidos en el Reglamento de Funcionamiento de la Fábrica, lo que infringe lo establecido en el vigente Reglamento de Instalaciones Nucleares y Radiactivas, aprobado por Decreto 2869/1972. Se tipifica como falta grave en el art. 91.b).1 de la Ley 25/64, y teniendo en cuenta las circunstancias establecidas en el art. 92 de la misma Ley y la valoración de las mismas, le corresponde una multa de doce millones de pesetas ( 12.000.000 ptas.).

   2. Infracción consistente en: No se anota esta transferencia en el sistema de información, lo que incumple los procedimientos establecidos en el Reglamento de Funcionamiento de la Fábrica para el control de material nuclear, infringiéndose el Reglamento de Instalaciones Nucleares y Radiactivas. Asimismo, se infringe R.D. sobre Protección Física de Materiales Nucleares, que establece en su art. 8.b) que el titular de una autorización de las consideradas en dicho R.D. está obligado a asegurar el seguimiento de los materiales nucleares presentes en su instalación, debiendo constar documentalmente, en todo momento, su localización, uso, movimiento y transformación.

      Está tipificado igualmente como falta grave según la misma norma y artículo que el anterior, y teniendo en cuenta las circunstancias establecidas en el art. 92 de la misma Ley y la valoración de las mismas, especialmente la negligencia mostrada en este caso en el control de la información, le corresponde una multa de quince millones de pesetas ( 15.000.000 ptas).

   3. Infracción consistente en: En el inventario que realiza ENUSA en Febrero se detecta que los seis bidones con material nuclear están registrados en el sistema de información con existencias del Área de Gadolinio, pero no aparecen físicamente, decidiéndose darlos de baja en el sistema informático, lo que incumple los procedimientos establecidos en el Reglamento de Funcionamiento de la Fábrica, infringiéndose en consecuencia el Reglamento de Instalaciones Nucleares y Radiactivas. Asimismo, se infringe el art. 8.c) del R.D. 158/95, de Protección Física de Materiales Nucleares, que dispone " subsanar sin retraso todas las anomalías que pudieran darse en el seguimiento de los materiales nucleares ". Está considerado como falta grave según la misma norma y artículo que los anteriores, y teniendo en cuenta las circunstancias establecidas en el art. 92 de la misma Ley y la valoración de las mismas, especialmente de intencionalidad al dar de baja en el sistema de contabilidad informático una cantidad de material nuclear, simplemente porque no estaba físicamente, y sin realizar ningún tipo de investigación de las causas, le corresponde una sanción de ochenta millones de pesetas ( 80.000.000 ptas ).

   4. Infracción consistente en : Dicha anomalía no se informó a la Dirección General de la Energía, lo que infringe el art. 8.d) del R.D., arriba citado, que obliga a " verificar, mediante inventarios periódicos, que la situación física de los materiales nucleares es conforme con la contabilidad llevada a cabo en el centro o instalación, y en caso de anomalía, informar a la Dirección General de la Energía". Se considera falta grave por la misma norma y artículo que los anteriores y teniendo en cuenta las circunstancias establecidas en el art. 92 de la misma Ley y la valoración de las mismas, especialmente la negligencia mostrada en el cumplimiento de una obligación impuesta por la norma para que las autoridades competentes tengan en todo momento información sobre cualquier incidencia que afecte al control de material nuclear, le corresponde una multa de veinte millones de pesetas ( 20.000.000 ptas).

   5. Infracción consistente en: Se produce una desviación en la aplicación de los procedimientos de protección radiológica al no medir correctamente la tasa de exposición de los contenedores con material nuclear, lo que incumple el Reglamento de Funcionamiento de la Fábrica, infringiéndose en consecuencia el Reglamento de Instalaciones Nucleares y Radiactivas. Se tipifica como falta grave en el art. 91.b).1 de la Ley 25/64, y teniendo en cuenta las circunstancias establecidas en el art. 92 de la misma Ley y la valoración de las mismas, especialmente la grave negligencia mostrada al no efectuar correctamente la simple lectura de un aparato, cuyas diferencias de medida entre bidones vacíos y con material nuclear son claramente observables, le corresponde una multa de cincuenta millones de pesetas ( 50.000.000 ptas.) "

Contra dicha resolución administrativa se interpuso el recurso contencioso administrativo número 901 de 1.997 ante la Sala de Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección 8ª, en el que solicitó la anulación de aquella resolución, aduciéndose, entre otros argumentos, la inconstitucionalidad del artículo 91.b).1 de la Ley de Energía Nuclear, por cuanto entendía la parte actora que la sanción venía tipificada en norma reglamentaria, lo que era contrario al artículo 25.1 de la Constitución Española.

La Sala de instancia, en sentencia de fecha 20 de Octubre de 1.998, rechazó plantear la cuestión de inconstitucionalidad, ( FJ.4º) y estimó parcialmente el recurso entendiendo cometidas cinco infracciones leves, " básica y fundamentalmente por la inexistencia de riesgo o peligro, ( que) sin embargo no deja de advertir la existencia de una negligencia, que aún siendo simple, alcanza el máximo nivel dentro de aquella, a las que correspondía la aplicación de la sanción señalada a las faltas leves para cada una en su grado máximo ".

Contra la sentencia indicada se interpusieron dos recursos de casación. Uno por el Sr. Abogado del Estado, articulado en cinco motivos, todos ellos al amparo de lo dispuesto en el artículo 88.1.D) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, por infringir la sentencia las normas del ordenamiento jurídico que resultaban aplicables para resolver la cuestión controvertida y más concretamente, en el primero, el artículo 91.b.1. de la Ley 25/64; en el segundo, el mismo precepto en relación con lo establecido en el artículo 8.b), del RD.158/95; en el tercero, el mismo precepto legal en relación con el artículo 8.b) del RD.158/95; en el cuarto, el mismo precepto legal en relación con lo establecido en el artículo 8.b) del RD 158/95; y, en el quinto, idéntico precepto legal en relación con lo establecido en el artículo 8.d) del RD. 158/95. Terminaba solicitando se dictase sentencia por la que estimando el recurso, se case y anule la de instancia en el extremo al que el recurso se refiere, y se dictase otra más conforme a derecho, por la que se restablezca en la integridad de sus pronunciamientos y efectos jurídicos el acto administrativo que la sentencia dejó parcialmente sin efecto, con lo demás que sea procedente.

El otro recurso de casación lo interpuso ENUSA, en cuyo primer motivo, articulado al amparo del artículo 95.1.4º de la LJCA de 1.956, - que era la vigente en la fecha en que se preparó el recurso -, denunciaba la violación por la sentencia de instancia del artículo 25.1 de la CE, con lesión por ello de un derecho fundamental, por lo que hacía expresa invocación de tal lesión a los efectos del artículo 44.1.c) de la L.O.2/1.979, de 3 de Octubre, del Tribunal Constitucional; y, tras articular otros seis motivos de casación, acababa solicitando que se estimase el recurso, se casase la sentencia de instancia y se declarase no ser conforme a derecho y, por tanto, se declarase la nulidad de la Orden del Ministerio de Industria y Energía de 31 de Julio de 1.997, por la que se impusieron a ENUSA cinco multas respectivamente de 12.000.000, 15.000.000, 80.000.000, 20.000.000 y 50.000.000 de pesetas y subsidiariamente se declarase que sólo había cometido una infracción leve, que debía ser sancionada en su grado mínimo; por medio de Otrosí volvía a reiterar la cita del artículo 44.1.c), de la Ley Orgánica referida.

Admitidos y tramitados ante esta Sala, Sección 3ª, los citados recursos de casación, (R.C. 11.078/1.998) y señalado para su deliberación, votación y fallo el día dos de Julio del corriente año, con fecha del siguiente día diez, se dictó providencia del siguiente tenor literal: " En la deliberación del presente recurso de casación, se suscitó la posible inconstitucionalidad del artículo 91.b).1 de la Ley 25/1964, de 29 de Abril, reguladora de la Energía Nuclear, tal y como fue redactado por la Disposición Adicional Sexta de la Ley 40/1.994, de 30 de Diciembre, de Ordenación del Sistema Eléctrico Nacional, y cuya redacción se mantiene en el texto de la Disposición Adicional Quinta de la Ley 54/1.997, de 27 de Noviembre, de Regulación del Sector Eléctrico. Y ello porque dicho precepto, tal vez, vulnera el artículo 25.1 de la Constitución, por no satisfacer la exigencia de permitir predecir con suficiente grado de certeza las conductas que constituyen infracción; o lo que es igual, por no satisfacer en medida suficiente la garantía de orden material y alcance absoluto que, junto a la de carácter formal, comprende aquel artículo 25.1 de la Constitución. En consecuencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 35, apartado 2, de la Ley Orgánica 2/1.979, de 3 de Octubre, del Tribunal Constitucional, oígase a las partes y al Ministerio Fiscal, para que, en el plazo común e improrrogable de diez días, puedan alegar lo que deseen sobre la pertinencia de plantear la cuestión de inconstitucionalidad ".

El Fiscal emitió el informe solicitado, entendiendo que, puesto que la sentencia de instancia anuló el acto administrativo y las faltas apreciadas se redujeron a la condición de leves, ya no se aplicaba el artículo 91.b.1 de la Ley 25/1.964, que define la falta grave, sino aquellos que establecen falta o faltas leves, por lo que no siendo el objeto del recurso de casación el acto o resolución recurrida, sino la sentencia dictada, faltaba el presupuesto preciso para plantear la cuestión de inconstitucionalidad, conforme al artículo 35 de la L.O. del Tribunal Constitucional. No obstante, añadía, si ese criterio no fuese aceptado, de manera que se entienda que aquel precepto sigue siendo de aplicación al caso, puesto que concurría el requisito formal del artículo citado y se albergan dudas sobre la constitucionalidad del precepto, ello hacía posible el planteamiento de la referida cuestión.

El Abogado del Estado emitió igualmente el informe solicitado, oponiéndose al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, por entender, en esencia, que el artículo 91.b.1 de la Ley 25/1.964, cumple en términos razonables con las exigencias derivadas del artículo 25.1 CE en su vertiente material o de predeterminación normativa de las conductas ilícitas; por cuanto que, en primer lugar, las exigencias del principio de tipicidad quedan cubiertas desde el prisma de la seguridad jurídica en cuanto los sujetos afectados pueden conocer las conductas ilícitas y prever las consecuencias jurídicas; en segundo lugar, el precepto no contiene una remisión en blanco indiscriminada o indeterminable, sino perfectamente determinable, ya que la remisión ha de entenderse realizada al ámbito que delimita el encabezamiento del precepto que se refiere a incumplimiento o inobservancia de lo dispuesto en ella misma (Ley de Seguridad Nuclear de 29 de Abril de 1.964), en la Ley 15/1.980, de 22 de Abril, de creación del Consejo de Seguridad Nuclear y sus disposiciones que las desarrollan; y, por último, que los destinatarios de la norma, son un conjunto bien delimitado de unos cuantos operadores seleccionados, responsables y altamente especializados, por lo que no es razonable pensar que no conozcan las obligaciones impuestas en las normas citadas, en sus disposiciones de desarrollo o los términos y condiciones de sus autorizaciones o documentos de explotación; se trataría, en su opinión, de una relación de sujeción especial. Por lo que concluía que no procedía el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad y que se dictase sentencia en los términos interesados en su escrito de formalización del recurso de casación.

También emitió su informe ENUSA, parte actora en la instancia y recurrente en casación, que, compartiendo plenamente las razones de la Sala para plantear la cuestión de inconstitucionalidad del precepto aplicado, tal como había hecho constar en sus diversos escritos de alegaciones desde la vía administrativa, entendía que quizás fuese más justo para ella que no se plantease y que, sin desconocer la contradicción entre la Ley de Energía Nuclear y la Constitución Española, se dictase sentencia inaplicando aquélla por contradecir a esta última Norma Suprema, se dictase sentencia anulando la que en su día dictó el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, (sic) y las resoluciones administrativas previas, evitando así que se dilatase excesivamente la solución del problema.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Francisco Trujillo MamelyMagistrado de la Sala

El artículo 91, de la Ley de 25/1.964, de 29 de Abril, reguladora de la Energía Nuclear, tal y como fue redactado por la Disposición Adicional Sexta de la Ley 40/1.994, de 30 de Diciembre, de Ordenación del Sistema Eléctrico Nacional, y cuya redacción se mantiene en el texto de la Disposición Adicional Quinta de la Ley 54/1.997, de 27 de Noviembre, de Regulación del Sector Eléctrico, dice:

" Artículo 91.- Sin perjuicio de las responsabilidades civiles y penales o de otro orden en que puedan incurrir las empresas que realicen actividades reguladas en la presente Ley serán infracciones administrativas las acciones y omisiones que supongan incumplimiento o inobservancia de lo dispuesto en la misma, en la Ley 15/1980, de 22 de abril, de creación del Consejo de Seguridad Nuclear, y sus disposiciones que las desarrollan.

2. Son infracciones graves:

1. El incumplimiento de los preceptos legales o reglamentarios aplicables o de los términos y condiciones de las autorizaciones o documentos oficiales de explotación, cuando no constituya falta muy grave, salvo los de escasa trascendencia ".

En primer lugar, es preciso determinar si se cumplen o no los presupuestos formales y materiales para que proceda el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, porque como el Tribunal Constitucional ha señalado en numerosas ocasiones, ( por su concisión, puede verse el Auto 203/1.998, de 29 de Septiembre), " la cuestión de inconstitucionalidad no es un medio concedido a los órganos judiciales para una depuración abstracta del ordenamiento jurídico, sino que representa un instrumento procesal puesto a la disposición de aquellos para conciliar la doble obligación de su sometimiento a la Ley y a la Constitución ".

Y ha de entenderse que sí concurren aquellos presupuestos, puesto que está concluso el procedimiento, nos encontramos dentro del plazo para dictar sentencia y se ha dado audiencia a las partes con identificación del precepto - posterior a la Constitución -, respecto del que se albergan dudas sobre su constitucionalidad, con expresa mención del precepto constitucional que se entiende vulnerado y habiéndose razonado cuál era la duda de constitucionalidad que se alberga.

Y acto seguido, en el mismo ámbito, lo procedente será examinar la alegación del Fiscal, en cuanto que, como puntualiza en su informe, el artículo 35 de la Ley Orgánica 2/1.979, de 3 de Octubre, del Tribunal Constitucional, establece, además, como presupuesto para plantear una cuestión de inconstitucionalidad, que la norma cuestionada, que ha de tener rango de ley, sea aplicable al caso y que de su validez dependa el fallo. Y respecto de éstos dos últimos extremos sostiene, como hemos reseñado en los Antecedentes de hecho, que puesto que la sentencia de instancia anuló el acto administrativo y las faltas apreciadas se redujeron a la condición de leves, ya no se aplicaba el artículo 91.b).1 de la Ley 25/1.964, que define la falta grave, sino aquellos que establecen falta o faltas leves, por lo que no siendo el objeto del recurso de casación el acto o resolución recurrida, sino la sentencia dictada, faltaba el presupuesto material preciso para plantear la cuestión de inconstitucionalidad, conforme al artículo 35 de la L.O. del Tribunal Constitucional.

Pues bien, hemos de entender que también tal presupuesto concurre plenamente en el caso de autos; ya que si bien es cierto que la sentencia de instancia estimó parcialmente el recurso y anuló la resolución administrativa que establecía la sanción por cinco infracciones graves del artículo 91.b).1. de la Ley 25/1.964, de 29 de Abril, reguladora de la Energía Nuclear, en la redacción que antes hemos reseñado, con lo que a primera vista puede parecer, dada la naturaleza y objeto del recurso extraordinario de casación, que quedó ya fuera del debate la aplicación del apartado b).1, del artículo 91 de la mencionada Ley, ello no es así si se repara en que, de estimarse el recurso de casación interpuesto por el Sr. Abogado del Estado, sería de plena aplicación el cuestionado precepto, que fue el que tuvo en cuenta la Administración, para imponer las sanciones administrativas, tal como aparece en la Orden Ministerial de 31 de Julio de 1.997, cuya transcripción en lo necesario, también hemos hecho.

Mas, aún cuando se desestimase el recurso de casación que sostiene el Abogado del Estado, seguiría siendo relevante el indicado precepto pues de su constitucionalidad o inconstitucionalidad va a depender el resultado de la casación ya que, en todo caso, habría que aplicar tal precepto. En efecto, aunque la sentencia de instancia no hace una referencia específica a la falta leve concreta en que incardina las conductas que acaba sancionando, del examen de las cinco infracciones leves que tipifica el artículo 91.c) no puede caber duda de que se trata de la comprendida en el número 4, esto es, " las cometidas por simple negligencia, siempre que el riesgo derivado fuere de escasa importancia ", ya que la sentencia se está refiriendo a las conductas típicas que se cometan por simple negligencia y ello nos lleva de nuevo al apartado b).1 del mismo artículo 91, si tenemos en cuenta su inciso final ( " salvo los de escasa trascendencia " )siendo así que habría de ponerse en juego la norma escogida para sancionar en la sentencia con " el incumplimiento de los preceptos legales o reglamentarios aplicables o de los términos y condiciones de las autorizaciones o documentos oficiales de explotación, cuando no constituyan falta grave ".

Tampoco podemos tener en cuenta a los efectos del planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad la razón que aduce la Empresa Nacional del Uranio, S.A., (ENUSA), por cuanto estamos ante una norma con rango de Ley, posterior a la Constitución, por lo que la Sala no puede dejar de aplicarla por contraria a ella, sino que viene obligada ex artículo 163 CE a plantearla, y sin que a ello pueda ser óbice la posible dilación en la solución del problema de fondo.

De los argumentos para oponerse al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad que aduce el Abogado del Estado, hemos de rechazar de inmediato el que pretende apoyar en que los destinatarios de la norma son un conjunto bien determinado de operadores seleccionados, responsables y altamente especializados que no es previsible que desconozcan cuales son los términos de la norma y de las disposiciones de desarrollo, que conocen cuales son los términos y condiciones de sus autorizaciones o documentos oficiales de explotación; aludiendo con ello expresamente a una situación de sujeción especial en que sería posible una modulación de los derechos de los ciudadanos; es decir, expresado en otros términos, una mayor flexibilización de la norma. Sin embargo, ésta no se dirige a un concreto y determinado número de operadores, sino a los ciudadanos en general, en cuanto puedan tener relación, con material nuclear; basta para comprobarlo con la mera lectura del Preámbulo, - aunque no se titule así - de la Ley 25/1.964; aún cuando no deje de contener cierta alusión a " la alta especialización que supone la formación del personal en aspectos concretos relacionados con la energía nuclear ".

Pero es que ni aún así, en ese supuesto, procedería el argumento; pues en el ámbito de tales relaciones de sujeción especial la relajación posible de esa garantía fundamental de lex certa lo es tan sólo en la medida en que la naturaleza o el contenido jurídico de la relación permita una más fácil predicción de aquellas conductas. Pero eso ya entra de lleno, como los demás argumentos esgrimidos, en el ámbito de la duda de constitucionalidad que alberga el Tribunal respecto del precepto, tal como fue aplicado por la Administración.

Como es sabido, es jurisprudencia consolidada del Tribunal Constitucional, interpretando el artículo 25.1 de la Constitución, la de que el derecho fundamental enunciado en ese precepto incorpora la regla «nullum crimen nulla poena sine lege», extendiéndola incluso al ordenamiento sancionador administrativo, y comprende una doble garantía. La primera, de orden material y alcance absoluto, tanto por lo que se refiere al ámbito estrictamente penal como al de las sanciones administrativas, refleja la especial trascendencia del principio de seguridad en dichos ámbitos limitativos de la libertad individual y se traduce en la imperiosa exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes. La segunda, de carácter formal, se refiere al rango necesario de las normas tipificadoras de aquellas conductas y reguladoras de estas sanciones, por cuanto, como este Tribunal ha señalado reiteradamente, el término «legislación vigente» contenido en dicho art. 25.1 es expresivo de una reserva de Ley en materia sancionadora (por todas, SSTC 42/1987, de 7 de abril, F.J. 2).

Y, a partir de ahí, ha precisado que la garantía material contenida en aquel precepto tiene un alcance absoluto, de manera que la norma punitiva aplicable ha de permitir predecir con suficiente grado de certeza las conductas que constituyen infracción y el tipo y grado de sanción del que puede hacerse merecedor quien la cometa (SSTC 219/1989, de 21 de diciembre; 116/1993, de 29 de marzo F.J. 3; 153/1996, de 30 de septiembre F.J. 3; 25/2002, de 11 de febrero, F.J.4; 161/2003, de 15 de septiembre, F.J.2). Por el contrario, la reserva de Ley en este ámbito tendría una eficacia relativa o limitada (SSTC 101/1988, de 8 de junio, F. J.3; 29/1989, de 6 de febrero, F.J. 2; 177/1992, de 2 de noviembre, F.J. 2), que no excluiría la colaboración reglamentaria en la propia tarea de tipificación de las infracciones y atribución de las correspondientes sanciones, pero sí que tales remisiones hicieran posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la Ley (SSTC 83/1984, de 24 de julio, F.J. 4; 42/1987, antes citada; 3/1988, de 21 de enero, F.J. 9). Lo que el artículo. 25.1 CE prohíbe, ha matizado, es la remisión de la Ley al Reglamento sin una previa determinación de los elementos esenciales de la conducta antijurídica en la propia Ley (SSTC 305/1993, de 25 de octubre, F.J. 3; 341/1993, de 18 de noviembre, F.J 10.b); 116/1999, de 17 de junio, F.J.16; 60/2000, de 2 de marzo, F.J. 3; y las ya citadas 25/2002 y 161/2003).

Sintetizada, así, la jurisprudencia constitucional en relación con el principio de legalidad en el ámbito administrativo sancionador y en cuanto a la garantía material de lex certa que incorpora, ha de señalarse que esta Sala conoce que ya el propio Tribunal Constitucional en la sentencia 25/2.002, de 11 de Febrero, en Recurso de amparo número 603/1.997, se pronunció sobre el cumplimiento del principio de tipicidad de las infracciones por el artículo 91, en su redacción originaria, de la citada Ley 25/1.964, de 29 de Abril, (" La infracción de los preceptos legales y reglamentarios sobre extracción, tratamiento y obtención de materiales radiactivos, registro y comunicación de datos, métodos de trabajo, condiciones de seguridad técnica o sanitaria del personal, manipulación, transporte, utilización y desecho de materiales e isótopos radiactivos, así como los referentes al montaje y explotación de instalaciones nucleares o de cualquier otra instalación que produzca o trabaje con materiales radiactivos o trabaje con dispositivos que generen radiaciones ionizantes, será sancionada gubernativamente " ), entendiendo que " ni ningún reproche puede realizarse ex artículo 25.1 CE a la remisión que el art.91 de la Ley 25/1.964 hace a normas reglamentarias para integrar el tipo legal de infracción administrativa, pues no puede entenderse que la remisión que efectúa dicha norma a" preceptos legales y reglamentarios " sobre " registro y comunicación de datos " y " condiciones de seguridad técnica y sanitaria del personal " impidiera al interesado conocer las conductas sancionables. El precepto legal, a) describe una conducta claramente consistente en la omisión de la comunicación de datos, y b) concreta que estos, en lo que ahora importa, se refieran a las condiciones de seguridad técnica y a la explotación de las instalaciones nucleares, elementos ambos perfilados en el Plan Básico de Emergencia nuclear ..." que insistentemente alude a la " detección a tiempo " de anomalías ( Presentación, ap.III) y a la notificación a la autoridad competente de los sucesos que puedan producir daños a las personas o sus bienes, ( ap.I, Bases y 1.3.a), Principios), notificación ésta que ha de producirse " inmediatamente " después de la identificación del suceso iniciador ( ap.III.1.1), lo que no pasa de ser una obviedad, claramente contenida en una Ley dirigida a proteger vidas, salud y haciendas, ( art.1º, b) de los gravísimos daños que puede ocasionar un accidente nuclear y que reclaman urgentísimamente medidas preventiva "; por lo que concluía que la " normativa indicada permitía predecir con suficiente grado de certeza que existía una infracción administrativa consistente en la tardanza en la comunicación de un suceso generador de peligro, lo que sin duda incluía el incidente litigioso ". Mas, a pesar de ello y descartada ( F.J.6), la queja por vulneración del principio de tipicidad de las infracciones, estimó el recurso de amparo interpuesto por la falta de predeterminación normativa de las sanciones, esto es, de definición, graduación o escala de las sanciones y, como es lógico, a la correlación necesaria entre actos y conductas ilícitas tipificadas y las acciones consiguientes a las mismas, a la que también alcanza aquella exigencia material absoluta.

En el supuesto de autos lo que nos planteamos es la duda de si el precepto en su nueva redacción es suficiente garantía de certeza de las conductas que se pueden conocer y prever como sancionables.

Porque se ha de comenzar señalando que ya en ese artículo 91, en sus tres apartados a), b) y c), se contiene un catálogo exhaustivo de infracciones ( nueve en el a), ocho en el b) y cinco en el c), exhaustividad que no hace fácil prever en qué otra conducta haya podido pensar el legislador de forma que fuese cognoscible y previsible por los sujetos afectados.

Así ha de observarse cómo el precepto de cuya constitucionalidad dudamos, al contrario de lo que ocurría en la redacción originaria que remitía a conductas concretas por el empleo preciso de la preposición " sobre" tras la expresión de la infracción de preceptos legales y reglamentarios, como antes dejamos transcrito, no contiene ya concreción alguna de las conductas previstas en la ley, en los reglamentos o en las condiciones establecidas en las autorizaciones o documentos oficiales de explotación que permitan conocer al interesado las conductas sancionables con la seguridad a que se vincula el principio de lex certa. Porque a nadie se le escapa que tanto unos como otros pueden contener, y de hecho contienen, una serie de obligaciones cuyo mero incumplimiento sin una indicación expresa por parte del legislador de cuales son los criterios aplicables para su determinación deja en la más absoluta inseguridad el desarrollo de cualquiera de las actividades relacionadas con la energía nuclear. Esto es, entendemos que no es posible, y de ahí nuestra duda, la remisión general a preceptos legales, reglamentarios e infra reglamentarios sin precisar el legislador a qué incumplimientos se refiere, ya que en caso contrario podría quedar sin contenido la garantía que para todo ciudadano supone la plasmación de la norma como guía para el conocimiento de aquello que está permitido y lo que no lo está, con la pertinente reacción sancionadora ya sea penal o administrativa.

Y ello se comprueba en la propia aplicación que la Administración ha hecho en el caso concreto del precepto cuestionado, entendiendo incumplido, por un lado, el Reglamento de Funcionamiento de la Fábrica en relación con el Reglamento de Instalaciones Nucleares y Radiactivas, aprobado por Decreto 2869/1.972, de 21 de Julio, cuyo artículo 26.2 se refiere a aquél como uno de los documentos a acompañar a la solicitud para obtener el permiso de explotación provisional, que no contienen, en realidad, ni uno ni otro ninguna infracción concreta sino simples normas de conductas, sin elencos sancionadores, y por otro, el Real Decreto 158/1.995, de 3 de Febrero, sobre Protección Física de los materiales nucleares, que si bien es cierto que impone, (artículo 8º, a cuyos apartados b), c) y d), acude la Administración), al titular de una autorización la toma de medidas en relación con el registro, el seguimiento, la subsanación de anomalías y la verificación, mediante inventarios periódicos, de que la situación física de los materiales nucleares es conforme con la contabilidad llevada a cabo en el centro o instalación, y la de informar de las anomalías a la Dirección General de la Energía, tampoco define ninguna conducta como punible, porque cerrando el círculo, en el Capítulo IV, bajo la rúbrica " De las infracciones y sanciones", dispone su: " Artículo 18. Normativa aplicable en las sanciones de los hechos constitutivos de infracciones.- Sin perjuicio de las responsabilidades civiles, penales o de otro orden en que se pueda incurrir, los hechos que constituyan infracciones de las disposiciones de este Real Decreto serán sancionables de conformidad con lo establecido en el Capítulo XIV de la ley 25/1.964, de 29 de abril, sobre Energía Nuclear, en la redacción dada al mismo por la disposición adicional sexta de la Ley 40/1.994, de 30 de diciembre, de Ordenación del Sistema Eléctrico Nacional ". Con lo cual nos encontramos que la Ley, que no determina los criterios para su aplicación, remite al Reglamento que, a su vez, remite a la Ley.

Todo ello sin olvidar que el último inciso del propio artículo 91.b).1, cuando hace referencia a la " escasa trascendencia " de aquellos incumplimientos, sin determinación de cúal sea el criterio o los criterios aplicables para su determinación, deja en manos de la Administración una libertad omnímoda para que los determine, que excede en mucho de la garantía material de alcance absoluto que consagra el principio de legalidad.

En razón de todo ello hemos entendido que la remisión mediante la expresión de " el incumplimiento de preceptos legales o reglamentarios aplicables o de los términos y condiciones de las autorizaciones o documentos oficiales de explotación ... salvo los de escasa trascendencia", no va acompañada de una definición básica de la conducta prohibida en la Ley, no siendo sino una remisión indiscriminada y en blanco a la ley en general, a normas reglamentarias e infra reglamentarias, como cláusula de cierre, cuando ya se han precisado con exhaustividad las conductas sancionables, por tales infracciones; remisión que, por ello, coloca a los afectados en una situación de inseguridad jurídica a la que, como hemos dicho, entendemos que está vinculada la garantía material de lex certa. LA SALA ACUERDA:

Elevar al Tribunal Constitucional la cuestión de inconstitucionalidad en relación con la infracción administrativa prevista en el artículo 91.b.1. de la Ley 25/1.964, de 29 de Abril, tal y como fue redactado por la Disposición Adicional Sexta de la Ley 40/1.994, de 30 de Diciembre, de Ordenación del Sistema Eléctrico Nacional, y cuya redacción se mantiene en el texto de la Disposición Adicional Quinta de la Ley 54/1.997, de 27 de Noviembre, de Regulación del Sector Eléctrico, por entender que tal expresión contenida en el precepto sancionador puede vulnerar el artículo 25.1 de la Constitución por no determinar con el suficiente grado de certeza las conductas que constituyen la infracción.

Remítase testimonio suficiente de los autos principales y de la providencia que acordó oír a las partes sobre la procedencia del planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad así como de las alegaciones formuladas por aquellas acerca de tal extremo. Y ello con suspensión del plazo para dictar sentencia.

Lo mandó la Sala y firman los Magistrados Excmos. Sres. al inicio designados..