STS, 21 de Marzo de 2001

La Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, el día 9 de mayo de 1995, dictó Sentencia en el Recurso nº 1217/92, sobre denegación de proclamación de candidatura a la Organización Nacional de Ciegos, en cuya parte dispositiva establecía: "Rechazando las causas de inadmisibilidad y estimando el Recurso Contencioso-Administrativo interpuesto por el Procurador Sr. Campillo Iglesias, en nombre y representación de la Agrupación Electoral Alternativa Democrática, contra el Acuerdo de la Junta Electoral Central de la O.N.C.E., mencionado en el primer fundamento, debemos anular y anulamos el citado acto, por no estar ajustado al Ordenamiento Jurídico y, en consecuencia, se decreta la nulidad del proceso electoral, debiendo retrotraerse las actuaciones al momento inmediatamente posterior a la proclamación de candidaturas para que, dando a la actora oportunidad de subsanar las irregularidades apreciadas, se continúe el procedimiento conforme a los trámites oportunos, todo ello sin hacer especial pronunciamiento en cuanto a las costas procesales".

La respectiva representación procesal de la ORGANIZACION NACIONAL DE CIEGOS ESPAÑOLES y de UNIDAD PROGRESISTA, en escritos de 15 de mayo de 1995, procedió a preparar el oportuno Recurso de Casación, el cual, por Providencia de 16 de mayo de 1995, se tuvo por preparado por la Sala de instancia, con emplazamiento de las partes, por treinta días, ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo.

En sendos escritos de 20 de junio de 1995, los Procuradores D. Manuel Sánchez-Puelles y González-Carvajal e Isacio Calleja García, en nombre, respectivamente de la ORGANIZACIÓN NACIONAL DE CIEGOS ESPAÑOLES y de UNIDAD PROGRESISTA, procedieron a formalizar sus correspondientes Recursos de Casación, interesando en el suplico de los mismos la anulación de la Sentencia de instancia y la consiguiente desestimación del Recurso Contencioso- Administrativo interpuesto por la candidatura Alternativa Democrática contra el Acuerdo de la Junta Electoral Central de la ONCE de 13 de noviembre de 1992.

El Procurador D. Alejandro González Salinas, en nombre y representación de D. Humberto y D. Benito , DIRECCION000 de la AGRUPACION ELECTORAL ALTERNATIVA DEMOCRATICA, en escrito de 4 de noviembre de 1995, mostró su oposición al Recurso, interesando su desestimación.

Por Providencia de esta Sala, de 10 de noviembre de dos mil, se señaló para votación y fallo del presente Recurso, el día 14 de marzo de dos mil uno.

La Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, de 9 de mayo de 1995, al estimar el Recurso nº 1217/92, establece, entre otros, los siguientes razonamientos: "Después de rechazar las causas de inadmisibilidad invocadas, por entender que la O.N.C.E., en cuanto Corporación de Derecho Público, cuyos actos tendrán el carácter de administrativos, sólo en aquellos supuestos en que deriven de una actuación relativa a materias públicas objeto de la especifica delegación de la Administración, y de considerar que el "proceso electoral" de la misma, pertenece a esa faceta administrativa de la Corporación, procede, tras desestimar la extemporaneidad anteriormente alegada (fundamento de derecho cuarto), se razona en su fundamento de derecho quinto: "Entrando a examinar la pretensión accionada en la demanda, esta se refiere a la exclusión de la candidatura presentada por la recurrente para concurrir a las elecciones de Consejeros Territoriales de la ONCE, que no fue proclamada al haberse anulado parte de los avales que necesariamente habrían de presentarse, en número tal que no alcanzaban el mínimo exigido, estimando la Junta Electoral que esa "omisión" no era subsanable, de donde procedía directamente la exclusión de la candidatura. Por contra, aduce la defensa de la actora, que esa omisión de la exigencia del número de avales, dada la anulación de parte de los presentados, era subsanable y, en consecuencia, debió dársele el trámite de subsanación antes de acordar la no proclamación . En relación con esta cuestión ya el artículo 21-5º de las Normas Electorales establecía que "Las candidaturas deberán estar avaladas por un número de afiliados no candidatos comprendidos en el censo correspondiente cinco veces superior al número de candidatos contenidos en la lista" añadiéndose que "ningún afiliado podrá avalar más de una candidatura. Los avales duplicados serán declarados nulos". Por su parte, el artículo 23 declara que, "una vez concluido el plazo para la presentación de candidaturas, las Juntas Electorales Territoriales harán públicas la candidaturas presentadas. Dos días después, las Juntas....comunicarán a los representantes... las irregularidades apreciadas... El Plazo para la subsanación de las irregularidades será de dos días". Ante esa regulación es evidente la existencia de un trámite de subsanación que a juicio de la asistencia letrada de la Organización demandada, debe condicionarse a aquellos supuestos en los que exclusivamente se trate de defectos meramente formales, equiparando la subsanación a la convalidación de los actos administrativos, limitada a los actos anulables y no a los nulos de pleno derecho (artículo 53 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, aún vigente al dictarse el acuerdo impugnado). De todo ello se concluye que siendo la no presentación de los avales en número suficiente motivo de nulidad de pleno derecho, no procedía la subsanación y, por consiguiente, procedía denegarse directamente la proclamación sin necesidad de conceder el plazo de subsanación. No podemos aceptar ese planteamiento que ya en su origen parte de una artificial equiparación entre convalidación de actos administrativos y subsanación de irregularidades de peticiones de los interesados que no se corresponde con la misma naturaleza de ambas figuras y desde luego carece de reflejo legal. En efecto, sería sumamente difícil distinguir en una petición de los administrados entre vicios o irregularidades nulas y anulables, por la simple razón de que, por sí misma, esa petición, o mejor, la instancia que la recoge, no tiene más trascendencia que la mera iniciación del respectivo procedimiento para pronunciarse sobre aquella petición. De ahí que cuando se permite un trámite de subsanación no se discrimine entre esa dualidad de vicios, sino que, como en el mencionado artículo 24 se expresa, se habla simplemente de irregularidades y cualquiera de ellas puede ser subsanada. Aún ello supone para las irregularidades apreciadas una ampliación del plazo para presentar la instancia es evidente, pero ello es una consecuencia querida por quien tiene competencia para ordenar el procedimiento y ciertamente que obedece a un criterio antiformalista, inspirador de nuestro ordenamiento administrativo, pues lo que se pretende evitar es la exclusión de un pronunciamiento sobre una petición, sin dar oportunidad al interesado para que en un breve plazo pueda subsanar los vicios de que adolezca su petición. Y si ello es así, desde el punto de vista general, resulta patente en el caso de autos donde parte la defensa de la Organización demandada en que debe la Agrupación actora obtener nuevos avales para respaldar su candidatura, avales que al obtenerse una vez cerrado el plazo serían nulos; pero se olvida con ello que no tenía la Agrupación obligación de aportar con su candidatura todos los avales que había obtenido, de donde cabría pensar, cuando menos, que podía aportar esos avales previos que tuviese y, a menos a esos efectos debió concederse un plazo de subsanación en vez de denegar directa e indirectamente su no proclamación que por ello debe considerarse contraria a derecho.

La representación procesal de la ORGANIZACION NACIONAL DE CIEGOS DE ESPAÑA y de la UNIDAD PROGRESISTA, en sus respectivos escritos de formalización del Recurso, cuya identidad argumental permite su estudio conjunto, exponen el siguiente motivo único.- "Al amparo del art. 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción, denuncian la infracción de los arts. 21.5 de la normativa electoral de la ONCE, los arts. 48 y 52 de la Ley de Procedimiento Administrativo, de 17 de julio de 1958 y la Jurisprudencia aplicable.

Para los recurrentes, la candidatura de "Alternativa Democrática" no fue proclamada porque no cumplía los requisitos legalmente establecidos, en concreto, el número mínimo de avales exigidos por el art. 21.5 de la normativa electoral de la ONCE, pues sólo presentó 21 avales válidos, cuando el mínimo exigido para su proclamación era de 25.

Para los actores, la previsión de un trámite de subsanación, no supone la subsanabilidad de cualquier defecto o irregularidad que concurra en las candidaturas.

Así lo ha manifestado el Tribunal Constitucional, al interpretar el art. 47.2 de la Ley Electoral General, del que el art. 23.2 de la normativa electoral de la ONCE, es una simple reproducción.

En la Sentencia 175/1991, de 19 de septiembre, manifestó el Tribunal Constitucional que: "las candidaturas electorales pueden adolecer de diversos vicios, alguno de los cuales son subsanables en el plazo legalmente previsto al efecto, mientras que otros, por su naturaleza, resultan imposibles de reparar".

Entienden los recurrentes, que el defecto que la Junta Electoral observó en la candidatura, en su día recurrente, es un claro ejemplo de defecto insubsanable por su propia naturaleza.

Dicho trámite de subsanación de defectos, está pensado para la corrección de defectos u omisiones puramente formales y no para la presentación o cumplimiento fuera de plazo de los requisitos legalmente establecidos o para la sustitución de documentos presentados en tiempo y forma pero materialmente incompatibles con lo dispuesto en la Ley.

Los avales presentados, correctos desde la perspectiva formal que contempla el art. 21.5 de las normas electorales, eran contrarios a derecho en cuanto que estaban firmados por personas que también habían avalado otras candidaturas. El art. 21.4 de la normativa electoral, declara la nulidad de los avales duplicados, lo que implica, en razón de su nulidad, su inexistencia, no pudiendo ser subsanados, ya que los actos nulos no pueden ser convalidados o corregidos. Para los recurrentes el trámite de subsanación de defectos tiene como finalidad corregir los defectos de los requisitos formales que puedan tener las peticiones de los administrados.

De lo contrario, se le estaría otorgando un plazo adicional para la presentación de nuevos avales, fuera de los plazos taxativos e improrrogables previstos en el procedimiento electoral. Para la Sentencia, el plazo de subsanación permitía -a juicio de los recurrentes- presentar otros avales obtenidos con anterioridad a la conclusión del plazo de presentación, lo cual abre una vía de inseguridad jurídica en detrimento del carácter de los plazos en materia electoral, no existiendo garantías, dada la falta de naturaleza pública de los avales, de que se hubieran obtenido con anterioridad.

Por otra parte, la Sentencia del Tribunal Constitucional 67/1987, de 21 de mayo, impone a quienes concurren a un proceso electoral, una especial diligencia, dado el carácter breve y perentorio de los plazos.

Entienden que, de la omisión del trámite de subsanación, no puede derivarse la nulidad de todo el proceso electoral. Efectivamente, la concesión de dicho plazo no podía corregir la nulidad de los avales así declarados, por lo que la concesión de tal plazo no afectaba al contenido de la Resolución Final, por lo que su no otorgamiento carece de virtualidad anulatoria.

El vicio formal o procedimental, de acuerdo con el art. 48 de la Ley de Procedimiento Administrativo, tiene escasa virtualidad anulatoria. Además, los recurrentes conocieron los defectos insubsanables que impedían la proclamación de la candidatura y pudieron, en la fecha fijada en el calendario electoral, formular con pleno conocimiento el Recurso Administrativo ante la Junta Electoral.

Concluyen invocando un principio jurídico cual es el de conservación de los actos válidos, recogido en el art. 52 de la Ley de Procedimiento Administrativo, pues el defecto de los avales nulos por duplicación, no podía corregirse en el trámite de subsanación omitido. De ello se desprende, que no podría modificarse el resultado electoral (art. 47.4 de las normas electorales de la ONCE), tal y como se deduce de las Sentencias 24/1990, de 15 de febrero, del Tribunal Constitucional y 9 de julio de 1993 del Tribunal Supremo.

La representación procesal de la AGRUPACION ELECTORAL ALTERNATIVA DEMOCRATICA, en escrito de 4 de noviembre de 1995, después de poner de relieve que, probablemente, en el año 1996, se ha de sustanciar otro proceso electoral, y ante la carencia de un Recurso electoral apropiado, se vieron obligados a interponer, en su día, el oportuno Recurso Contencioso-Administrativo ordinario, mientras que, por auto de la Sala de instancia de 27 de septiembre de 1995, ha declarado la no ejecución de la Sentencia recurrida.

Discrepa de las alegaciones de los recurrentes que, en la instancia sostuvieron la falta de Jurisdicción del Tribunal, mientras que en este Recurso invocan la similitud del proceso electoral de la ONCE, con el régimen electoral general.

Después de manifestar su desacuerdo con el contenido y la sistemática de los hechos descritos en los antecedentes de los Recursos de Casación, en este caso idénticos, interesa la inadmisión del Recurso, en virtud de lo dispuesto en el art. 93.4 de la Ley de la Jurisdicción, pues de conformidad con lo dispuesto en el art. 91 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y el art. 57 de la Ley 38/1988, de Demarcación y Planta Judicial, al no estar creados los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, competentes por razón del autor del acto, para conocer de este Recurso, la competencia le venía atribuida a las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia. Al tratarse de Sentencias dictadas en primera instancia, serían susceptibles de Apelación, el conocimiento de la misma, correspondería al mismo Organo que dictó la Sentencia -art. 74.2 de la Ley orgánica del Poder Judicial, situación contradictoria que a la parte recurrida lleva a la conclusión de que la Sentencia, en este caso, se dictó en única instancia. A ello añade que en la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, la doble instancia no es una exigencia constitucional.

De todo ello, deduce la infracción del art. 93.4 de la Ley de la Jurisdicción, entonces vigente, pues a su juicio, los mismos argumentos empleados para admitir el Recurso de Casación, frente a las Sentencias que los Tribunales Superiores dicten en sustitución de los Juzgados Provinciales de lo Contencioso, son las que ahora han de tenerse presentes para entender que no es admisible el Recurso de Casación, para el caso en que la Sentencia se haya fundado de modo relevante y determinante en normas emanadas de los Organos de la Entidad de Derecho Público, cuyos actos fueron recurridos, cuando la parte funda precisamente el motivo de Casación en la infracción de esas normas, pues lo esencial, según la argumentación de los recurrentes, es si la Sala ha interpretado correctamente el art. 21.5 de la normativa electoral de la ONCE, pues la referencia a la Ley de Procedimiento Administrativo y a la Doctrina del Tribunal Constitucional, es un mero marco genérico de interpretación.

Por lo que respecta al único motivo del Recurso, discrepa de la interpretación dada al contenido transcrito, -a su juicio parcial-, de la Sentencia 175/91 del Tribunal Constitucional. La Doctrina establecida por el Alto Tribunal, precisa la parte recurrida, establece que el carácter subsanable o no de los defectos de una candidatura no puede predicarse desde criterios generales, sino que depende de cada caso, a la luz de las circunstancias concretas y de la naturaleza del defecto.

Una vez constatada la existencia del defecto, es exigencia de la Administración Electoral dar cuenta del mismo a la candidatura afectada, quedando desde entonces abierto el período de subsanación, siendo dicho momento en el que deberá cuestionarse la posibilidad o no de subsanar el vicio, todo ello desde el criterio más favorable al ejercicio del derecho.

Lo importante para la recurrida es que el trámite de subsanación no modifique el contenido de la petición, ni suponga alteración del supuesto de hecho declarado en la misma.

De la afirmación contenida en el art. 21.5 de las normas electorales, -según la cual, los avales duplicados son nulos-, no se puede deducir que la candidatura que adolezca de esos avales sea nula de pleno derecho. Por otra parte, la Doctrina de las nulidades invocada por los recurrentes ha de ser interpretada, como excepción, de modo restrictivo.

Por lo que se refiere a la Sentencia del Tribunal Constitucional 67/1987, también invocada para exigir un deber de diligencia especial en los partícipes en un proceso electoral, concretado en la no presentación de avales suficientes, no puede aplicarse a la conducta de la agrupación recurrida, según se desprende del expediente administrativo, pues la eventual conducta fraudulenta del avalista que presente su firma a más de una candidatura no puede preverse. Por otra parte, ALTERNATIVA DEMOCRATICA presento 61 avales, bastándole 25 para obtener la proclamación, de esos 61, 40 fueron anulados por duplicación, es decir un 66%, cifra nada usual en un proceso electoral.

Dicha situación se explica, a su juicio, por el hecho de que en la circunscripción de Extremadura sólo fueron presentadas las candidaturas de UNIDAD PROGRESISTA y de ALTERNATIVA DEMOCRATICA, pudiendo la primera de ellas tener un conocimiento previo, antes de la Resolución que denegó la proclamación, de los avalistas que dieron su apoyo a la segunda. Dicha situación fue resuelta por la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Baleares de 23 de noviembre de 1992.

Concluye oponiéndose a las razones de seguridad jurídica invocadas por los recurrentes, pues, de hecho, la conducta anómala de un determinado número de avalistas, no imputable a la candidatura excluida del proceso electoral , ha supuesto que la candidatura recurrente obtuviera todos los votos válidos.

Debe la Sala, con carácter previo, rechazar las alegaciones de la parte recurrida en cuanto sostiene la inadmisibilidad del Recurso de Casación, al tratarse, por razón de la materia, de una Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia, en sustitución de los Juzgados de lo Contencioso Administrativo, con invocación de los arts. 74.2 y 91 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 57 de la Ley 38/1988, de Demarcación y Planta Judicial. Para ello, con independencia de reconocer la originalidad de la argumentación de la recurrida, basta con aplicar al caso controvertido, las previsiones normativas contenidas en las Disposiciones Transitorias de la Ley 29/1998, de 13 de julio. En concreto, en la Disposición Transitoria 1ª. 2 se determina que: "En tanto no entren en funcionamiento los Juzgados de lo Contencioso Administrativo las Salas de lo Contencioso Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia ejercerán competencia para conocer de los procesos que, conforme a esta Ley, se hayan atribuido a los Juzgados".

Mientras que, por lo que respecta a los Recursos de Casación, la Disposición Transitoria 3ª.1 establece que: "El régimen de los distintos Recursos de Casación regulados en esta Ley, será de aplicación a las Resoluciones de las Salas de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional y de los Tribunales Superiores de Justicia, que se dicten con posterioridad a su entrada en vigor y a las de fecha anterior, cuando al producirse aquélla no hubieren transcurrido los plazos establecidos en la normativa precedente para preparar o interponer el Recurso de Casación que procediera".

De ello puede deducirse que la aplicación del régimen del Recurso de Casación, establecido por la Ley 10/92, de modificación parcial de la Ley de la Jurisdicción de 1956, se aplicará a las Sentencias que dicten las Salas de los Tribunales Superiores de Justicia, con independencia de que, por razón de la materia, determinados asuntos hubieran de corresponder a los, en dicho momento todavía no creados, Juzgados de lo Contencioso.

Por lo que respecta al único motivo articulado por las recurrentes con una idéntica fundamentación, la Sala, sin embargo, si debe asumir la argumentación de la recurrida y los acertados razonamientos de la Sentencia de instancia, para desestimar ambos Recursos.

Efectivamente, el examen de los arts. 21.5º y 23 de las normas Electorales, a la luz de los arts. 48 y 52 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, no permite llegar a las conclusiones que sostienen los recurrentes.

Impedir el derecho de subsanación de irregularidades en la presentación de candidaturas, para cuyo trámite el art. 23 otorga un plazo de dos días, valorando a priori la entidad y el alcance de la irregularidad, para calificarlo de "no subsanable", sin antes oír las alegaciones de la candidatura afectada constituye, -como reconoce la Sentencia de instancia al afirmar que: [...] lo que se pretende evitar es la exclusión de un pronunciamiento sobre una petición, sin dar oportunidad al interesado para que en un breve plazo pueda subsanar los vicios de que adolezca su petición-, un desconocimiento de los derechos básicos de todo proceso electoral, como ha reconocido el Tribunal Constitucional en interpretación del art. 47.2 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General.

La posibilidad de subsanar o no las irregularidades apreciadas y la valoración del alcance que éstas pueden tener sobre la proclamación de la candidatura (Sentencias del Tribunal Constitucional 73/1986, 59/1987 y 24/1989) ha de apreciarse en cada caso y en función de las alegaciones que hayan podido efectuar los representantes de las mismas.

Dicha Doctrina se desprende, también, de la Sentencia del Tribunal Constitucional de 16 de septiembre de 1991, citada por los propios recurrentes.

Por todo ello, procede desestimar ambos Recursos de Casación previa la declaración de la conformidad de la Sentencia recurrida con el Ordenamiento Jurídico.

Por imperativos del art. 102.3 de la Ley de la Jurisdicción procede imponer las costas a los recurrentes.