STS, 4 de Febrero de 2003
| Ponente | Antonio Martí García |
| ECLI | ES:TS:2003:664 |
| Número de Recurso | 8294/1998 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION?? |
| Fecha de Resolución | 4 de Febrero de 2003 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. MARIANO BAENA DEL ALCAZARD. ANTONIO MARTI GARCIAD. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVOD. RODOLFO SOTO VAZQUEZ
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a cuatro de Febrero de dos mil tres.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, compuesta por los Excmos. Sres. anotados al margen, el recurso de casación nº 8294/98, interpuesto por el Ayuntamiento de Mijas, el Ayuntamiento de Ojen, el Ayuntamiento de Manilva, D. Héctor y D. Juan María , que actúan representados por la Procuradora Dª Rosina Montes Agusti, contra la sentencia de 10 de julio de 1.998 de la Sala de lo Contencioso Administrativo de Málaga, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, recaída en el recurso contencioso administrativo nº 4654/95, en el que se impugnaban los acuerdos adoptados por la Comisión Gestora de la Mancomunidad de Municipios de la Costa del Occidental, de 13 de septiembre de 1.995, sobre elección del Presidente y Vicepresidente de la Comisión Gestora, por mayoría simple.
Siendo parte recurrida la Mancomunidad de Municipios de la Costa del Sol Occidental, representada por el Procurador D. Celso de la Cruz Ortega.
D. Héctor y otros, por escrito de 31 de octubre de 1.995, interpuso recurso contencioso administrativo contra los acuerdos adoptados por la Comisión Gestora de la Mancomunidad de Municipios de la Costa del Occidental, de 13 de septiembre de 1.995, sobre elección del Presidente y del Vicepresidente de la Comisión Gestora por mayoría simple y tras los tramites pertinentes, el citado recurso contencioso administrativo terminó por sentencia de 10 de julio de 1.998, que es del siguiente tenor: "Desestimar el presente recurso contencioso administrativo. Sin declaración de costas".
Una vez notificada la sentencia, los recurrentes por escrito de 29 de julio de 1.998, manifiestan su intención de preparar recurso de casación contra la citada sentencia, y por providencia de 2 de septiembre de 1.998, se tiene por preparado el recurso de casación, siendo las partes emplazadas ante esta Sala del Tribunal Supremo.
En su escrito de formalización del recurso de casación, la parte recurrente, interesa dicte sentencia por la que case y anule la misma y, estimando nuestra demanda, declare nulos los acuerdos objeto del presente recurso relativos a elección del Presidente y Vicepresidente. En base al siguiente motivo de casación: Al amparo del numero 4 del art. 95.1 LJ: la cuestión esencial planteada en el proceso es si el acuerdo de la Comisión Gestora de la Mancomunidad de Municipios de la Costa del Occidental, en lo relativo a la elección del Presidente y del Vicepresidente por mayoría simple, en contra de lo fijado en sus Estatutos, que exigen mayoría absoluta, implica una modificación de los mismos y, por tanto, el acuerdo es radicalmente nulo, pues los Estatutos quieren de forma exclusiva un Presidente elegido por mayoría absoluta. No hay vacio o falta de previsión estatutaria, ni estamos, como dice la sentencia "ante un claro supuesto de vinculación negativa, pues lo que no esta prohibido debe reputarse permitido". Es erróneo afirmar que existe vacio estatutario.
La Mancomunidad de Municipios de la Costa del Sol Occidental, en su escrito de oposición al recurso de casación, interesa dicte sentencia por la que se confirme la dictada por la Sala de Málaga del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía en el Recurso Contencioso Administrativo Nº 4.654/95, con expresa imposición de costas a los recurrentes en las dos instancias, o, en su defecto, en esta segunda instancia.
Por providencia de 21 de Octubre de 2.002, se señaló para votación y fallo el pasado día veintiocho de enero del año dos mil tres fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.
La sentencia que es objeto del presente recurso de casación desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Héctor y otros, contra los acuerdos adoptados por la Comisión Gestora de la Mancomunidad de Municipios de la Costa del Occidental, de 13 de septiembre de 1.995, sobre elección del Presidente y del Vicepresidente de la Comisión Gestora por mayoría simple, en base a los siguientes fundamentos: "La cuestión esencial planteada en el proceso es si el acuerdo de la Comisión Gestora de la Mancomunidad en lo relativo a la procedencia de la elección de Presidente y de Vicepresidente por mayoría simple, en contra de lo fijado en los Estatutos de la misma cuando indican que se elegirán por mayoría absoluta, implica una modificación de estos Estatutos, como mantienen los recurrentes, y por tanto es un acuerdo nulo radicalmente al no respetarse el procedimiento de modificación de dichos Estatutos. Por el contrario la Mancomunidad sostiene que solo se ha procedido a suplir una laguna estatutaria con la legislación electoral general en lo relativo a la elección de Alcaldes y Presidentes de Diputaciones, donde se permite la elección por mayoría simple en segunda votación.
Los Estatutos de la Mancomunidad prevén, en su art. 4, solo la elección de Presidente y de Vicepresidente por mayoría absoluta. No contemplan el caso de una segunda votación, ni que esta pueda resolverse por mayoría simple. Y los Estatutos son la primera fuente normativa aplicable según el art. 21 de los mismos, en relación con el art. 44.2 de la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases del Régimen Local y el art. 25 de la Ley 7/1993, de Demarcación Municipal de Andalucía.
En el caso de autos, consta en el acta de la sesión de la Comisión Gestora que antes de la votación de la elección como Presidente de la Comunidad, se estableció un debate sobre el hecho de no conseguir previsiblemente la mayoría absoluta el único candidato presentado. Y fue uno de los recurrentes quien, después de proponer que se realizase la votación, sugirió que en caso de no obtener mayoría absoluta se votase, en segunda convocatoria y cuarenta y ocho horas después, pudiendo ser elegido el Presidente por mayoría simple. Realizada la votación el candidato no consiguió la mayoría absoluta y, de acuerdo con el acta de la sesión "a continuación, se somete a votación, en aplicación del art. 21 de los Estatutos de la Mancomunidad y 207.2 de la L.O.R.E.G. relativo a las Diputaciones, por semejanza, el que pueda elegirse al Presidente por mayoría simple en segunda votación. Hecho el recuento se aprueba por dieciocho votos a favor y cuatro en contra, que el Presidente de la Corporación sea elegido por mayoría simple". Acto seguido se eligió, por mayoría simple, al ya tan mencionado Presidente, y después al Vicepresidente.
La propuesta de elección por mayoría simple es interpretada por los recurrentes como una modificación del art. 4 de los Estatutos hecha sin el procedimiento exigido para ello, estos es, con infracción del art. 44.4 de la Ley 7/1985 que exige para la modificación de Estatutos el mismo procedimiento de la aprobación, con remisión a los Plenos de todos los Ayuntamientos integrados en la Mancomunidad.
Sin embargo esta no es la opinión de la Sala. Una modificación de Estatutos tiene que ser, en primer lugar expresa, es decir, que se manifieste la voluntad modificativa de forma indubitada. Y en segundo lugar, tiene que originar una nueva redacción del precepto sustituido. En el caso enjuiciado nada de esto ha sucedido,..., Estamos ante un caso de interpretación de una norma intentando cubrir sus lagunas.
(...) La Mancomunidad de Municipios es un tipo mas de las Entidades Locales recogidas tanto en la Ley 7/1985 como en La ley autonómica 7/1993. Para las Entidades Locales mas usuales esto es Municipio, Cabildo y Diputación Provincial, el sistema de elección de sus respectivos Presidentes se encuentra en la Ley Orgánica Electoral General, LO 5/1985, que en sus arts. 196.c, 201.5 y 207.2, respectivamente, contemplan la posibilidad de ser elegidos por mayoría simple si no se ha obtenido la absoluta en primera votación. Como primera conclusión puede afirmarse que siendo la Mancomunidad una entidad local, la posibilidad de elección de su Presidente por mayoría simple en segunda votación no repugna al sistema legal de elección de los otros Presidentes de las Entidades Locales.
Podría argumentarse que no cabe una interpretación supletoria de LOREG pues los Estatutos de la Mancomunidad de los Municipios de la Costa del Sol, en su art. 21, no remiten como derecho supletorio a dicha norma, sino a las disposiciones sobre Entidades Municipales. Sin embargo esta afirmación no cambia la anterior conclusión. En efecto si solo contemplamos la estricta legislación local e identificamos por ella solo a la Ley 7/1985, (...), encontramos normas sobre mayorías exigibles, (...). En efecto en el art. 47 de dicho cuerpo legal se dice " los acuerdos de las Corporaciones Locales se adoptaran por mayoría simple de los miembros presentes". Luego como regla general se admite la mayoría simple. Mas adelante el mismo precepto tipifica los casos en los que se exige mayoría absoluta, y ninguno de los supuestos contemplados hace referencia a elección de Presidente de la Mancomunidad. Estamos ante un claro supuesto de vinculación negativa, pues lo que no esta prohibido debe reputarse permitido. Por ello la segunda conclusión que debemos sacar es que no esta prohibida la elección del Presidente de la Mancomunidad por mayoría simple, ya que el art. 47 de la Ley 7/1985 adopta como criterio general la mayoría simple.
Uniendo las dos conclusiones anteriores resulta que la elección por mayoría simple en segunda votación del Presidente de la Mancomunidad, ante el silencio estatutario, es acorde con el régimen de elección de Presidentes de Entidades Locales contemplado en la LOREG(...). ".
La Ley de la Jurisdicción, modificada por la Ley de Medidas Urgentes de Reforma Procesal de 1992, limita el recurso de casación en los términos que resultan del artículo 93.4, con arreglo al cual «las sentencias dictadas en única instancia por las Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia no comprendidas en el apartado 2 de este artículo, respecto a actos o disposiciones de las Comunidades Autónomas, sólo serán susceptibles de recurso de casación cuando el recurso se funde en infracción de normas no emanadas de los órganos de aquellas que sea relevante y determinante del fallo de la sentencia».
Este precepto ha sido interpretado por jurisprudencia mayoritaria de esta Sala como comprensivo de las sentencias dictadas por los Tribunales Superiores de Justicia en las mismas circunstancias, en las que se resuelvan recursos contra actos de entes locales. V. gr., la sentencia de 31 de marzo de 2001, recurso de casación núm. 1899/1996, declara que «no cabe examinar un motivo de casación fundado en Derecho autonómico, según lo dispuesto en el artículo 93.4 Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa, aplicable según una repetida jurisprudencia de esta Sala tanto cuando el acto originariamente impugnado procede de una Comunidad Autónoma como de una Corporación Local».
A su vez, el artículo 96.2 de la misma Ley establece como requisito de admisibilidad del recurso el consistente en que «En el supuesto previsto en el artículo 93.4 de la presente Ley, habrá de justificarse [en el escrito de preparación del recurso] que la infracción de una norma no emanada de los órganos de la Comunidad Autónoma ha sido relevante y determinante del fallo de la sentencia».
En el caso examinado se advierte que, siendo el acto recurrido un acto de la Administración local, y fundándose la sentencia impugnada en normas estatales, Ley 7/1.985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, y L.O. 5/1.985, de Régimen Electoral General, en normas autonómicas como la Ley 7/1993 de Demarcación Municipal de Andalucía y en normas locales como los Estatutos de la Mancomunidad, incumple la obligación de justificar en el escrito de preparación del recurso de casación la relevancia para el fallo de preceptos estatales, pues en lo que aquí puede importar se limita a señalar: " 4.- El Recurso de Casación se interpondrá fundado en el motivo 4º del art. 95.1 de la LJ, por infracción del ordenamiento jurídico y la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre las cuestiones objeto de debate", por lo que procede la desestimación del recurso de casación, de acuerdo con reiterada doctrina de esta Sala, sentencias de 20 de noviembre de 2.000, 8 de octubre de 2.001, 7 de mayo y 18 de junio y 26 de julio de 2.002.
Además de lo anterior y aunque ya no resulte necesario, no está demás significar, que también hubiera procedido la inadmisión del presente recurso de casación, pues al formalizar el recurso de casación ante esta Sala, se articula un solo motivo al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción, y aunque no concreta de una manera clara que norma del ordenamiento jurídico debe considerarse infringida por la sentencia recurrida, de su lectura se deduce que debió ser aplicado el artículo 4 de los Estatutos de la Mancomunidad, por tanto, este motivo seria inadmisible, ya que como ha quedado expuesto, solo la infracción por parte de la sentencia recurrida de preceptos de índole estatal, puede otorgar el acceso a la casación ante este Tribunal.
Por último se ha de significar, que si se hubiera entrado en el fondo del asunto, esta Sala tendría que haber aceptado la tesis de la sentencia recurrida, pues resuelve la cuestión planteada, en plena conformidad con el Ordenamiento, partiendo, como es exigido, de que el Ordenamiento es un todo, que ha de posibilitar la solución de las cuestiones no expresamente previstas en un precepto o norma concreta, y aplicando a la elección de los Organos de la Mancomunidad de Municipios, además de las normas que expresamente las regulan, las previstas en las Leyes 5/85, 7/85 y en la Ley Autonómica 7/93, para las Entidades Locales.
Las valoraciones anteriores obligan, conforme a lo dispuesto en el artículo 102 de la Ley de la Jurisdicción, a declarar no haber lugar al recurso, con expresa condena en costas a la parte recurrente.
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Mijas, el Ayuntamiento de Ojen, el Ayuntamiento de Manilva, D. Héctor y D. Juan María , que actúan representados por la Procuradora Dª Rosina Montes Agusti, contra la sentencia de 10 de julio de 1.998, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Málaga, recaída en el recurso contencioso administrativo nº 4654/95, que queda firme. Con expresa condena en costas a la parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Antonio Martí García, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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ATS, 18 de Julio de 2013
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