La elección de los consejos comarcales en las propuestas sobre organización territorial de Cataluña

1. No hay duda de que el tema de la organización territorial de Cataluña ha estado permanentemente en primera línea de polémica desde el inicio de la nueva etapa democrática y autonómica, pero nunca se ha acabado de encontrar el consenso -tanto político como técnico- para crear unas nuevas estructuras territoriales. Nuevas estructuras que, entre otros elementos, implican una nueva red institucional, es decir, unas nuevas instancias de poder político.

   Y lógicamente, cualquier reforma que pueda suponer una alteración de la actual distribución del poder político en Cataluña resultará problemática. Hay que tener en cuenta que son precisamente las fuerzas políticas las que han de llevar a cabo esta alteración y ninguna de ellas querrá perder parcelas actuales -o bien en perspectiva- de poder político, de poder de decisión. Esta constatación situaría un primer elemento del problema.

2. Un segundo elemento condicionante es el desequilibrio territorial y demográfico en Cataluña. Si tomamos como base de división comarcal la adoptada por la Generalidad en 1936 -marco en el que se mueven todas las propuestas-, vemos que un reducido número de comarcas reúne el 80 % de la población de Cataluña.

   Pero más importante todavía para lo que aquí nos interesa es que, en el interior de cada comarca, existe una gran desigualdad en la magnitud demográfica de los municipios, nivel básico de la organización local. En la mayoría de las comarcas, la capital o núcleo principal concentra más del 40 % de la población comarcal, mientras que en gran número de municipios habita menos del 5 % de la población (y muchos no llegan al 1 %).

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   Cuadro 1

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   Cuadro 2

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   Hay que tener en cuenta, además, que, como más adelante veremos, la orientación política de la capital comarcal y del resto de los municipios más pequeños es a menudo contradictoria. El mencionado desequilibrio constituye, pues, un importante problema por resolver a la hora de diseñar un sistema de elección en los órganos de gobierno de las comarcas que, por su capacidad de combinar la representatividad territorial y la proporcionalidad demográfica y política, pueda configurar unas instituciones realmente representativas y no meramente instrumentales.

3. Por otra parte, aunque nuestro trabajo se centre específicamente en el tema electoral, no podemos dejar de plantear que el sistema de elección de los órganos comarcales está muy relacionado con otros aspectos centrales del planteamiento general de la nueva ordenación territorial.

   En primer lugar, el sistema de elección dependerá, en buena parte, de la funcionalidad que se asigne a la nueva división. Funcionalidad que debería determinar la configuración de las nuevas instancias comarcales. Es decir, su ámbito territorial, su ámbito competencial y la estructura de sus órganosPage 125 de gobierno. Y es en el marco de dicha configuración donde será más o menos acertado plantearse uno u otro sistema de elección de los órganos comarcales.

   Así, no es lo mismo plantearse un sistema de elección pata instituciones de gobierno de pocas y grandes áreas territoriales que de muchas y pequeñas áreas.

   Tampoco es lo mismo plantearse unos criterios de elección para órganos de gobierno de Entes con competencias propias y con proyección de configurar un nivel básico de la administración local, que hacerlo cuando dichos Entes sólo poseen, básicamente; el ejercicio de competencias de titularidad municipal, o bien si, fundamentalmente, son instancias de desconcentración de la Generalidad.

   Por último, la configuración dual o simple, numerosa o reducida, de los órganos de gobierno comarcales, incide asimismo a la hora de elegir uno u otro sistema para la formación de dichos órganos.

   Es en el marco de dicho conjunto de elementos donde debe situarse, asimismo, la selección de un sistema de elección de los órganos comarcales.

4. Finalmente, existe un cuarto nivel condicionante de los criterios para la elección de los nuevos entes comarcales: el marco legal.

   En este caso, el marco de referencia debe estar constituido por el Estatuto, la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL) y la Ley Orgánica sobre el Régimen Electoral General.³

   El Régimen Local es asumido como competencia exclusiva de la Generalidad por el Estatuto (art. 9.8), en el marco del diseño constitucional de la organización territorial del Estado -tal como lo ha precisado la jurisprudencia constitucional- y sin perjuicio de las competencias que el artículo 149.1.18 reserva al Estado central.⁴

   Precisamente en ejercicio de dichas competencias la LRBRL (art. 42.3) establece como criterio general básico que los órganos de gobierno de los entes comarcales deberán ser «representativos de los Ayuntamientos», sin que en la normativa electoral general exista ninguna otra referencia sobre el particular.

   ¿Cómo debe interpretarse dicho criterio básico?

   Al introducir el concepto de Ayuntamiento y no el de Municipio, se hace referencia explícita a los órganos de gobierno. Establece así una clara limitación: excluye la posibilidad de elección directa de los órganos comarcales, es decir, mediante listas «ad hoc» votadas por sufragio universal. Al requerir una representatividad a partir de los Ayuntamientos, los órganos comarcales deberán ser elegidos por un sistema indirecto.

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   Existe, además, una segunda dimensión en la definición del carácter de «representativos de los Ayuntamientos» que deben tener los órganos comarcales: la necesaria o no necesaria pertenencia de los representantes comarcales a las corporaciones municipales.

   Ciertamente, una interpretación concordante con el carácter «derivado» de la comarca, y también con la funcionalidad del nuevo ente comarcal tal como se plantea en las diferentes propuestas, llevaría a limitar a los miembros de los Ayuntamientos la condición de elegibilidad para los órganos comarcales. Ahora bien, también es cierto, a nuestro entender, que de la norma básica no se puede deducir taxativamente dicha restricción.⁵

   Por otra parte, y en un tercer nivel, la LRBRL no dice tampoco que los órganos comarcales deban ser representativos de cada Ayuntamiento sino, genéricamente, de los Ayuntamientos. Es decir, no fuerza la presencia directa de todos los Ayuntamientos, contrariamente a lo establecido por la misma norma básica en relación a los Municipios cuando habla de las Entidades Metropolitanas (art. 43.3).

   Entendemos, pues, que sobre el tema en cuestión la norma básica tiene un sentido preciso a la vez que genérico: establecer un criterio indirecto para la formación y composición de los órganos de gobierno comarcales, como una expresión más del carácter básico del nivel municipal y del carácter derivado del nivel comarcal.

   De este modo, al margen de la elección directa por un lado, y de la pura designación por la corporación municipal por otro, existe toda una gama de sistemas posibles para la elección de los órganos comarcales. Posibilidades diversas a partir de un criterio, como corresponde al carácter de Ley de Bases de la norma que lo establece.

   Volveremos sobre este tema al hablar de las diferentes propuestas.

AI iniciar este trabajo indicábamos que uno de los elementos que configuraban el marco en el que debía plantearse una nueva organización territorial en Cataluña era el impacto sobre la actual distribución del poder político en nuestro país.

Así, antes de entrar en el análisis de los efectos de cada propuesta, nos ha parecido conveniente situar los elementos centrales de la actual distribución del poder político en Cataluña y los ejes más importantes del comportamiento electoral sobre el que se fundamenta dicha distribución.

De 1977 a 1986, se han celebrado en nuestro país cuatro elecciones legislativas generales (1977, 1979, 1982, 1986), dos elecciones municipales (1979, 1983) y dos elecciones al Parlamento de Cataluña (1980, 1984). El comportamiento del electorado ha sido distinto según el tipo de elección.

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Cuadro 3

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Cuadro 4

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1. Legislativas generales. - Las cuatro elecciones legislativas se han caracterizado por un predominio de la izquierda sobre las fuerzas de centro y derecha. Este predominio de los partidos de izquierda era compartido por PSC y PSUC en las dos primeras elecciones, con predominio socialista. A partir de 1982 el PSC ha pasado a hegemonizar totalmente el espacio de izquierda mientras el PSUC pasaba a una posición marginal.

   En el campo del centro y la derecha, se producía un fenómeno semejante. En las dos primeras elecciones UCD y CiU mantenían una relación de equilibrio. A partir de 1982, sin embargo, CiU se convierte en la fuerza hegemónica en dicho espacio superando muy claramente a Coalición Popular, que en gran parte sustituye a la desaparecida UCD.

   Por lo que respecta a la implantación territorial, la izquierda predomina en la franja litoral, en las comarcas más industrializadas y donde se concentra la mayor parte de la población de Cataluña. En cambio, las opciones de centro y derecha hallan el mejor terreno de implantación en las comarcas más rurales del interior. Por último, en las comarcas en que se combinan los modelos económicos de base rural e industrial se reparte la influencia; así, en comarcas como el Alt Penedés o el Anoia existe un predominio socialista, mientras en otras como Osona o el Baix Empordá el predominio es de CiU (ver Mapas).

   En relación a la magnitud demográfica de los municipios, la izquierda halla mejor implantación en los municipios de más de 10.000 habs., mientras el centro y la derecha dominan los de menos de 1.000 habs. Los municipios de 1.000 a 10.000 habs. representan la franja de equilibrio.

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2. Elecciones autonómicas. - A diferencia de las elecciones generales, las legislativas autonómicas han sido ganadas siempre por CiU, de forma ajustada en el año 1980 y claramente en 1984.

   En comparación con el anterior tipo de elección, dichas variaciones son debidas al fuerte aumento que experimenta CiU en el interior de Cataluña -tanto en las comarcas rurales como en las «mixtas»- así como a la mejora de sus posiciones en la franja litoral. Incremento que se basa, en gran medida, en el trasvase de electorado de los partidos de centro y derecha de ámbito estatal -de UCD en el 80 y de CP en el 84- así como, en mucho menor grado, por el trasvase de electorado de los partidos de izquierda.

   Este descalabro de la izquierda en las autonómicas parece producirse sobre dos vías principales: en primer lugar, porque no consigue movilizar a una parte importante de su electorado de las zonas más industrializadas, que se decanta por la abstención; y en segundo lugar, porque -tanto en las comarcas interiores como en los barrios de composición mixta de las grandes ciudades- también una parte de su electorado en las generales se decanta hacia CiU.

3. Elecciones municipales. - El comportamiento electoral observado en los dos comicios municipales celebrados hasta ahora es más semejante, globalmente, al de las elecciones generales que al de las autonómicas.

   En conjunto, los partidos de izquierda ganan en número de votos porque son los mayoritarios en las grandes ciudades así como, también, en gran parte de los municipios entre 10.000 y 50.000 habitantes. Por su parte, CiU y el conjunto de opciones de centro y derecha obtienen un número superior de concejales y alcaldes como consecuencia de su predominio en los pequeños municipios, principalmente, así como en parte de los de tipo medio.

   Cuadro 5

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   Una novedad importante en este tipo de elecciones la constituye la presencia de candidaturas independientes. Estas agrupaciones de electores se presentan casi exclusivamente en municipios de menos de 10.000 habs. comoPage 131 reflejo, en la mayor parte de casos, de la debilidad organizativa de los partidos. Por el hecho de ser un fenómeno limitado prácticamente a los pequeños municipios, dichas agrupaciones independientes acumulan pocos votos pero en cambio obtienen un número considerable de concejales.

   Cabe señalar, no obstante, que en las elecciones de 1983 se ha observado una notable disminución de dichas candidaturas con el consiguiente incremento de las de los partidos mayoritarios. Así, por ejemplo, CiU presentó ya candidatura propia en el 70 % de los municipios.

   Cuadro 6

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A continuación veremos cuáles son las diferentes propuestas para la formación de los órganos de gobierno comarcal, y sus efectos.

1. Aspectos Metodológicos

   Como marco previo a la exposición de las diferentes propuestas y sus efectos, queremos hacer unas precisiones sobre algunos aspectos de la metodología de análisis y de la estructura de la exposición:

   1) Las propuestas que hemos analizado son aquellas que, por haber sido presentadas en el Parlamento de Cataluña o bien por haberse hecho públicas, denotan un cierto grado de solidez sobre los criterios del proponente. En este sentido, analizaremos las propuestas de CiU -la más acabada- del PSC y del PSUC, así como los criterios planteados por CP y la Federación de Municipios de Cataluña.

   2) En segundo lugar, y en relación con el tema de las candidaturas in-Page 132dependientes, desde un punto de vista metodológico nos hemos decidido por integrarlas en nuestro análisis agrupadas, según unos criterios determinados, en: Progresistas, Conservadoras e Indeterminadas.

   Dicha agrupación responde a una doble motivación: por una parte, hacer más precisa la exposición sobre los resultados de este inmenso magma de las CI en las elecciones municipales, huyendo de un único grupo globalizador -los Independientes- y sin caer en una casuística detallada que haría extremadamente complejos el análisis y la exposición. Por otra parte, determinadas propuestas incorporan en el procedimiento la agrupación de concejales o votos a nivel comarcal como criterio para la distribución política de los escaños de consejero comarcal. Ello forzaría acuerdos entre las diferentes Candidaturas Independientes (CI) al objeto de poder acceder a la representación, objetivo que difícilmente podrían alcanzar en el caso de no agruparse.

   Ciertamente, nuestra forma de agrupación no se hubiera producido del mismo modo en la realidad, pero nos ha parecido la solución más adecuada a fin de poder realúar un test sobre los efectos de las diferentes propuestas. No agruparlas hubiera significado, en el mencionado tipo de propuestas, distribuir los escaños casi exclusivamente entre las candidaturas de partido. Este hecho supondría una distorsión mucho más grave de la realidad que la derivada de nuestra agrupación.

   Los criterios seguidos para realizar la agrupación han sido: 1) la información facilitada por los militantes comarcales de los diferentes partidos sobre la orientación política de las CI; 2) la repetición de candidaturas o de personas con trayectorias identificadas desde las anteriores elecciones; 3) las alianzas para elegir Alcalde; 4) los resultados producidos en el municipio en las diferentes elecciones.

   Criterios que, en conjunto, dan una sólida base a nuestra agrupación.

   3) Por último, y como criterio de la exposición, seguiremos un esquema idéntico para cada propuesta: 1) Descripción de la propuesta. 2) Composición de los órganos comarcales que originaría sobre la base de los resultados de las elecciones municipales de 1983. 3) Análisis de sus efectos.

2. La propuesta de CíU

   La propuesta de CiU toma como base las 38 comarcas «tradicionales» de Cataluña. Las áreas así configuradas serían gobernadas por la siguiente estructura institucional:

   La institución básica son los Consejos Comarcales, formados por concejales de los ayuntamientos de la comarca.

   El diseño institucional continúa con la figura del Presidente -de carácter fundamentalmente representativo- elegido por el Consejo entre sus miembros no alcaldes.

   Finalmente, el Director-Gerente, con funciones ejecutivas, elegido por el Consejo sin ninguna otra condición.

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   Con funciones consultivas se prevé igualmente la existencia de una Junta de Alcaldes.

   El sistema para la elección del Consejo se estructura de la forma siguiente:

   - Se establece el número de Consejeros que corresponden a cada comarca mediante un baremo entre 11 y 27 según el número de habitantes de la comarca.⁶

   - El número de Consejeros que corresponde a la comarca se distribuye proporcionalmente al número de concejales obtenido en las elecciones municipales por los partidos, coaliciones o agrupaciones en la comarca. La fórmula utilizada es la de Hondt.

   - En función del número de plazas de consejero que les haya correspondido, los representantes de los partidos, coaliciones o agrupaciones, designan los concejales del grupo correspondiente que ocuparán las plazas de consejero.

   Esta propuesta se adecúa al criterio de la norma báásica. Los concejales de los Ayuntamientos forman el primer nivel del colegio electoral y son los únicos elegibles. Por otra parte la norma básica no fuerza la reunión formal de los Ayuntamientos para designar los respectivos representantes comarcales. Es decir, pues, que no prefigura un sistema de elección basado en la previa distribución de escaños de consejero entre los Municipios para que, en una segunda fase, los Ayuntamientos de los Municipios correspondientes designen los representantes respectivos. Se adecúa perfectamente al criterio básico el hecho de que la representación de los Ayuntamientos sea conjunta, y así, pues, que el colegio electoral para la elección de los consejeros lo formen todos los concejales de la comarca, es decir, que el criterio para la distribución de los escaños sea el número de concejales de cada opción.

   En cambio, en el segundo momento del procedimiento, una vez determinado el número de escaños que corresponde a cada opción, la intervención de los representantes orgánicos en la designación de los concejales que deberán ocupar los escaños de consejero obtenidos por la respectiva opción, podría plantear problemas de dudosa adecuación a la filosofía del criterio de representación establecido por la norma básica.⁷

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   Por otra parte, el documento deja sin resolver la posibilidad o no de agrupación de las candidaturas independientes, tema sobre el que el único punto de referencia con que contamos es el criterio restrictivo adoptado en la normativa electoral general para la elección de las Diputaciones provinciales.

   Si finalmente resultara éste el criterio adoptado, las candidaturas independientes tendrían muy difícil el acceso a la representación comarcal. Hecho que, además de constituir un factor de distorsión de la representatividad del Consejo, crearía asimismo una discriminación en relación con los municipios medios o pequeños, donde son más frecuentes este tipo de candidaturas.

   ¿Cuáles serían los efectos de la propuesta de CiU?

   Tal como se puede observar en el cuadro 7 la aplicación del sistema propuesto por CiU produce una importante alteración de la correlación de fuerzas a la hora de configurar los nuevos órganos de gobierno comarcal. Así podemos ver como el PSC, que es el partido más votado en 15 comarcas, únicamente sería el de mayor número de consejeros en 6 comarcas. En cambio, CiU, que es el partido más votado en 20 comarcas, pasaría a ser el mejor representado en 26 Consejos.

   Cuadro 7

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   Alteración de la correlación de fuerzas que es producto de una gran distorsión de la proporcionalidad, tal como puede observarse globalmente en el cuadro 8, y de forma detallada por comarcas en el Anexo 1.

   Cuadro 8

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   Distorsión de la proporcionalidad que en algunas comarcas presenta niveles espectaculares, tanto por lo que respecta a la exageración de las diferencias existentes en la real correlación de fuerzas, como inviniendo de forma notable dicha correlación. Sirvan como ejemplo los casos de la Cerdanya (cuadro 9) y del Girones (cuadro 10), respectivamente.

   Cuadro 9

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   Cuadro 10

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   Esta distorsión es originada por la adopción del número de concejales a nivel comarcal como base para la distribución de los escaños.

   Como es lógico, el número de concejales que corresponde a cada municipio no guarda -ni puede guardar- relación de estricta proporcionalidad con el número de habitantes de los municipios.⁸

   Este hecho no reviste mayor importancia cuando se trata de las elecciones municipales, pues cada municipio es un compartimento estanco y los órganos de gobierno elegidos son de ámbito exclusivamente municipal.

   Pero adoptar el número de concejales como base para la distribución de los escaños de consejero a nivel comarcal, quiere decir adoptar la utilización de un baremo no proporcional para una finalidad distinta de aquella para la que fue establecido. De este modo, la adopción de una fórmula pro-Page 136porcional para distribuir la desproporcionalidad es una operación carente de sentido y da unos resultados enormemente distorsionados.

   Es preciso reconocer asimismo, que con este sistema no se prima a los Pequeños Municipios Rurales, como a primera vista podría pensarse, sino a las opciones políticas con mayor implantación en dichos municipios. Y ello por una razón: no existe garantía alguna sobre la redistribución territorial de los escaños atribuidos a cada opción, ni a nivel de la fórmula misma (no establece unos criterios -p. e.: baremos, grupos de municipios, máximos y mínimos, etc....- que fuercen dicha redistribución), ni tampoco a nivel de la instancia decisoria de la asignación concreta de personas a los escaños alcanzados: los representantes de los partidos.

   Así, por ejemplo, sería perfectamente posible que una mayoría al Consejo ganada sobre el elevado número de concejales obtenidos por una opción en los pequeños municipios, por razones políticas de partido se configurase básicamente con concejales pertenecientes a municipios medios y grandes.⁹

   En conclusión, pues, la propuesta de CÍU ni garantiza una mínima proporcionalidad política, ni demográfica, ni tampoco una distribución municipal mínimamente equilibrada, de la representación comarcal.

   Pero por encima de este efecto distorsionador de la representación, la propuesta de CiU -y todas las demás propuestas que organicen un «pool» de concejales o de votos a nivel comarcal para la distribución de escaños- producirá asimismo un impacto sobre el propio sistema de fuerzas políticas, por dos posibles vías: 1) Fomentar la interrelación de Candidaturas Municipales independientes, que puede originar la aparición estable de Agrupaciones Comarcales independientes, constituyendo una primera superación del estrecho marco localista; y 2) Fomentar la «partidificación» de las candidaturas.

   Ambas vías de impacto pueden ser perfectamente complementarias. Si existe la necesaria sensibilidad -que no instrumentación- de los partidos políticos en relación a las candidaturas independientes (en primer lugar dejando vías abiertas a distintas posibilidades de agrupación, pre y pos-electoral, de cara a la suma de concejales o votos) y con respecto a situaciones locales muy específicas, dichos sistemas de elección pueden contribuir muy positivamente a una verdadera vertebración política de las zonas rurales.

3. La propuesta del PSUC

   La configuración institucional en la propuesta del PSUC se basa en la conversión de Cataluña en provincia única. A partir de aquí, recupera la división comarcal de 1936, introduciendo la división supracomarcal en veguerías como entes de desconcentración de la Generalidad.

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   Por lo que respecta a las Comarcas, diseña un Consejo Comarcal como órgano básico, en cuyo marco se elige a su Presidente.

   En relación con la elección de los Consejos Comarcales, debemos decir que la propuesta del PSUC que aquí exponemos no es la inidalmente presentada en la Mesa del Parlamento el 17 de diciembre de 1985 (BOPC, 23-12-85), sino otra presentada con posterioridad a la Ponencia y que con permiso de dicho partido exponemos.

   En dicha propuesta, los consejeros son elegidos según dos procedimientos distintos dependiendo de la magnitud del municipio: 1) Directamente, por los Ayuntamientos en el caso de los municipios que representen más de 2,5 % de la población comarcal. 2) Indirectamente, en una reunión de todos los concejales o alcaldes, en los municipios que representen menos del 2,5 %.

   1. En los municipios en que la elección se lleva a cabo por cada Ayuntamiento, el número de consejeros a elegir en cada uno de ellos se establece en un baremo de 1 a 10 que es función de la magnitud demográfica del municipio, pero con la que no guarda, lógicamente, estricta proporcionalidad.¹⁰

   2. En los municipios en que la elección se lleva a cabo por el conjunto de concejales o alcaldes de todos ellos, el número de consejeros que les corresponde en conjunto es igual al cociente entero que resulta de dividir el volumen total de población de dichos municipios por la cifra equivalente al 2,5 % de la población comarcal. Su módulo de representación es, pues, mejor que para los municipios más grandes.

   Una vez obtenido el número de consejeros que corresponda, la elección concreta se atribuye a la reunión de los concejales -o alcaldes- de esos municipios, sin establecer tampoco criterio de proporcionalidad o de mínima representación de las minorías.

   Diseño de propuesta, pues, que también encaja perfectamente dentro del criterio de elección indirecta establecido por la Ley Básica.

   Por otra parte, los resultados que produciría son muy hipotéticos, pues es una propuesta claramente incompleta y que el partido mismo nos ha definido como abierta. No obstante, algunos ejemplos nos permiten plantear sus ventajas y defectos estructurales así como otros efectos posibles.

   Desde nuestro punto de vista la ventaja que presenta en relación con el proyecto anterior es que permite, y asegura, una mejor representación de los pequeños municipios en el órgano comarcal. En cambio, puede producir distorsiones todavía más graves que la propuesta anterior.

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   En primer lugar, y en el mejor de los casos, si la distribución se basara en el número de concejales, al realizar a nivel de cada municipio y distribuirse, pues, un número de escaños muy reducido, la proporcionalidad se vería más distorsionada todavía.

   Y en el caso de que se siguiera el criterio de atribuir los escaños a la mayoría municipal, las distorsiones por aplicación del principio mayoritario puro podrían ser enormes. Sirva como ejemplo perfectamente generaüzable el caso del Alt Empordá:

   Cuadro 11

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4. La propuesta de Coalición Popular

   La configuración institucional en la propuesta de CP es prácticamente idéntica a la de CiU, con la única diferencia de no introducir la incompatibilidad de las funciones de Alcalde y de Presidente del Consejo Comarcal.

   En realidad dicha coalición no presenta una auténtica propuesta para la elección de los Consejos Comarcales y apenas avanza unos elementos genéricos.

   Así, no determina el número de componentes de los Consejos, que, aunque indicando que deberá ser proporcional al número de residentes en los municipios de la comarca, deja a una posterior decisión del Parlamento de Cataluña.

   Tampoco determina la fórmula de elección de los Consejos: únicamente plantea que sean elegidos por los concejales y alcaldes de los municipios entre ellos.

   Líneas generales, pues, que se enmarcan asimismo dentro del criterio de representación indirecta establecido por la norma básica, aunque dejando abiertas distintas formas de concreción.

   Planteamiento genérico, sin embargo, que nos impide realizar un análisis concreto de sus efectos.

5. Los criterios de la Federación de Municipios de Cataluña 10bis

   La FMC no plantea una propuesta articulada sino que en las resolucionesPage 139 de su última Asamblea, celebrada en la Seu d'Urgell, plantea unos criterios sobre el tema que nos ocupa.

   A partir de la división comarcal «tradicional», configura un diseño institucional comarcal basado en el Consejo Comarcal como órgano básico, del que proceden el Presidente y un Consejo de Gobierno.

   El Consejo estaría formado por todos los Alcaldes de la comarca, con voto ponderado según la magnitud demográfica de cada municipio. No se incluye, sin embargo, una propuesta de baremo de ponderación.

   Fórmula que se enmarca en una interpretación literal de la norma básica y que presenta algunas ventajas y graves inconvenientes, que plantearemos sólo genéricamente al no disponer de un criterio de ponderación que nos permita un análisis más detallado.

   Entre las ventajas incluiremos: la simplicidad de la fórmula; el hecho de permitir la presencia -al menos formal- de todos los municipios en el Consejo, así como el situar en el órgano comarcal las personas con máxima capacidad de decisión a nivel municipal.

   En cambio, siguiendo este criterio de composición, podríamos hallarnos frente a Consejos «monstruo» (p. e.: el del Baix Empordá o el de Osona, con 68 y 47 miembros respectivamente), o bien con otros «insólitos» (así, el Barcelonés, con el 42 % de la población de Cataluña tendría un Consejo de sólo 7 miembros).

   En todo caso, sin embargo, el inconveniente más grave es el derivado de concentrar la representación el Alcalde, lo que significa la aplicación del principio mayorüario puro prescindiendo de la correlación de fuerzas en el interior de cada consistorio y eliminando cualquier posibilidad de representación de las minorías.

   Los efectos de esta «concentración» resultan especialmente graves si tenemos en cuenta que en un buen número de comarcas los Alcaldes de la capital -aun sin aplicar un baremo de ponderación estrictamente proporcional a la magnitud demográfica- podrían llegar a dominar el Consejo prácticamente en solitario. Hecho que vacía totalmente de contenido la mencionada ventaja de permitir la presencia de todos los municipios en el Consejo.

   Y en cualquier caso, un sistema de este tipo podría representar un fomento de prácticas personalistas o de tipo caciquil, a la vez que podría estimular un «mercado» en la elección de Alcaldes con efectos totalmente incongruentes con las preferencias expresadas por los electores.

   Propuesta, pues, que además de los efectos gravemente distorsionadores de la proporcionalidad fomenta a la vez un sistema de concentración de poder personal.

6. Una hipótesis alternativa

   Esta propuesta del Equipo de Sociología Electoral no tiene otra pretensión -lógicamente- que ofrecer a los diferentes grupos políticos un material de trabajo elaborado. Pensamos, sin embargo, que los nuevos entes comarcales deben ser legitimados, en primer lugar, por su capacidad repre-Page 140sentativa. De otro modo constituirán una fuente y un instrumento de conflicto que imposibilitará el logro de los objetivos de la reorganización territorial, al tiempo que se convertirán en un elemento perturbador de la vida política en Cataluña.

   En este marco de reflexión, proponemos un sistema que, manteniéndose dentro del condicionamiento de una fórmula indirecta establecido por la Ley de Bases, mejora -con relación a las restantes propuestas- los efectos de proporcionalidad política y demográfica, sin representar inconvenientes adicionales desde el punto de vista de la representación territorial. Bien entendido, sin embargo, que la conjunción de los criterios de representación territorial y de proporcionalidad demográfica y política no puede tener una solución perfecta.

   Nuestra propuesta estructura un procedimiento en tres fases:

   1) En la primera se distribuyen los escaños correspondientes a la comarca entre las diferentes opciones según el número total de votos obtenidos por cada una en la comarca en las elecciones municipales.¹¹ El sistema utilizado sería el de Hondt, que, aplicado sobre un número de escaños suficientemente elevado, garantiza la proporcionalidad política¹² (ver Anexo 2).

   2) En una segunda fase, los escaños que hayan correspondido a cada opción se distribuyen por grupos de municipios -según el sistema del cociente y el resto más elevado- en función de los votos obtenidos por la opción en cada grupo. A tal objeto, y teniendo en cuenta la particular distribución territorial de la población en nuestras comarcas, hemos considerado como más idóneos los intervalos definidos de la forma siguiente:

   1. Municipios con más del 25 % de la población comarcal.

   2. Municipios entre el 10-25 % de la población comarcal.

   3. Municipios con menos del 10 % de la población comarcal.

   De este modo se garantizaría una proporcionalidad demográfica a la vez que se aseguraría la representación de los diferentes tipos de municipios (ver Anexo 3).

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   Es preciso reconocer, además, que este sistema de redistribución puede permitir la incorporación de correctivos que favorezcan la representación de los pequeños municipios por encima de la que les correspondería en función de su volumen de población. En nuestro ejemplo, sin embargo, no hemos hecho uso de ellos.

   3) Por último, en una tercera fase, los concejales de cada opción que hubiera obtenido escaños elegirían de entre ellos, y dentro de cada grupo de municipios, a los que debieran ocupar las plazas correspondientes de consejero.¹³

   Esta propuesta se adecúa asimismo al criterio de representación indirecta establecido por la Ley Básica. Utilizar el número de votos en las elecciones municipales como criterio para la distribución política de los escaños de consejero comarcal no convierte la elección en directa. Por otra parte, el carácter de «representativos de los Ayuntamientos» se garantiza realmente cuando se adopta como criterio de representadvidad para la elección de los Consejos Comarcales la base electoral de dichos Ayuntamientos. De esta forma se evita la equívoca utilización del número de concejales como base para la distribución de escaños, y que al incorporar un baremo no proporcional que únicamente tiene sentido para las elecciones municipales, produce grandes desigualdades entre los electores de la comarca a la hora de configurar los Consejos.

   Para ejemplificar el funcionamiento de nuestra propuesta puede servirnos el caso de PUrgelI.

   1) Distribución de los escaños -17- entre las fuerzas políticas mediante la utilización de la fórmula de Hondt:

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   2) Distribución territorial de los escaños de cada opción, por grupos de municipios según el sistema del resto más elevado:

   Page 142

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   3) En la tercera fase, los regidores de cada opción en el grupo respectivo de municipios elegirían de entre ellos a los consejeros comarcales correspondientes.

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   Anexo 1

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   Anexo 2

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   Anexo 3

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Iniciado en el proceso de edición de este trabajo, el Partido de los Socialistas de Catalunya (PSC) ha presentado su propuesta sobre la Ordenación Territorial de Catalunya, en la que -en cuanto al tema de los Consejos Comarcales- asume los criterios expuestos por la Federación de Municipios de Catalunya, concretando la ponderación correspondiente para la representación de los municipios en los Consejos Comarcales.

Esta ponderación es la siguiente:

1) Todos los municipios, de entrada, tienen un voto.

2) Los de más de mil habitantes, tienen un voto más por cada mil habitantes o fracción.

Los resultados correspondientes a la aplicación de este sistema de representación -según los resultados electorales registrados en las municipales de 1983 son los recogidos a continuación, comarca a comarca.

La introducción de estas ponderaciones no altera las previsiones que hacíamos sobre los efectos de la aplicación de los criterios de elección expuestos por la Federación de Municipios de Catalunya. Por esta razón, mantienen plena validez tanto las consideraciones como las reservas expresadas en el texto.

Diciembre de 1986.

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Anexo 4

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[1] Fuente: Elaboración propia sobre datos de M. A. ViLA: Los Municipios de Cataluña. Ediciones del Departamento de Presidencia de la Generalidad de Cataluña. Barcelona, 1981.

[2] Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del Anuario Estadístico de Catáluña 1984. Ediciones del Consorcio de Información y Documentación de Cataluña (los datos corresponden a 1981).

[3] LRBRL: Ley 7/1985 de 2 de abril (BOE del 3 de abril de 1985). Consultar igualmente el Decreto Legislativo 781/1986 de 18 de abril que aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local. (BOE del 22 de abril de 1986.) Ver, igualmente, la Ley Orgánica del Régimen Electoral General (LAREL).

[4] Bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios.

[5] En este sentido, la Ley de Alta Montana catalana -aunque anterior a la aprobación de la LRBRL (ver DOGC núm. 312, de 16-3-83)- permite que personas sin la condición de concejales puedan formar parte de los Consejos Comarcales de Montaña (art. 15.1).

[6] El baremo es el siguiente (Boletín Oficial del Parlamento de Cataluña, núm. 110, de 30 de enero de 1986, p, 5174, art. 81): Hasta 50.000 residentes 11 consejeros De 50.001 a 100.000 17 De 100.001 a 500.000 23 De 500.001 en adelante 27

[7] Intervención de los representantes que muestra una desconfianza de los «estados mayores» de los partidos hacia los cargos electos, a la vez que la voluntad de contar con unos mecanismos de control por parte de los partidos. Por otro lado, se podrá argumentar que en los demás tipos de elecciones son también los partidos los que deciden las listas de candidatos. Pero cabe señalar que, así como en las elecciones directas los electores votan y conocen la lista de candidatos propuesta, no sucede exactamente así en el caso presente. Aun no siendo formalmente contraria a la norma, la intervención de los representantes de los partidos deja sin capacidad decisoria a los miembros de los Ayuntamientos, constituyendo una figura «extraña» en el procedimiento.

[8] Por la regla de la proporcionalidad estricta, si a un municipio de 500 habitantes, por ejemplo, les correspondieran 3 concejales, a un municipio de 50.000 le corresponderían 300. En cambio, en la normativa electoral actual, un municipio de 500 habs. tiene 1 concejal por cada 71 habs., mientras que un municipio de 100.000 posee 1 por cada 4.000 habs.

[9] Fenómeno que difícilmente se produciría si fueran los mismos concejales los que debieran decidir la asignación, pues tabría mayoría de concejales de los pequeños municipios. De todos modos, una representación territorial equilibrada debe garantizarse, sobre todo, en la fórmula misma de distribución.

[10] En porcentajes expresados sobre la población total de la comarca, el baremo propuesto por el PSUC es el siguiente: entre el 2'5- 6%: 1 consejero " el 6'1-1596: 2 concejales " el 15'1-30%: 4 " el 30'1-45%- 6 " el 451-60%: 8 más del 60'1%: 10

[10bis] Ver el análisis de la propuesta del PSC en el Apéndice que se incluye al final de este trabajo.

[11] Introduciendo un criterio flexible que permitiese a las candidaturas independientes agruparse libremente y sumar sus votos, incluso con la posibilidad de agregarse a candidaturas de partido.

[12] El número de miembros de cada Consejo Comarcal no es un elemento importante siempre que supere un mínimo que permita el juego de las fórmulas proporcionales. Al ser cada comarca un «compartimento estanco», el número de consejeros podría ser incluso el mismo para todas las comarcas. De todos modos, parece más adecuado establecer un cierto baremo por grupos de comarcas según su volumen de población. En nuestro estudio hemos utilizado un baremo que, siguiendo los intervalos de población de la propuesta de CiU, introduce algunas modificaciones en el número de consejeros asignado a cada intervalo. Ha sido el siguiente: Hasta 50.000 habitantes: 17 consejeros Entre 50.000-100.000: 21 " 100.001-500.000: 25 Más de 500.001 habitantes: 29 "

[13] Fase en la que se podrían prever criterios objetivos de asignación de escaños (% de votos al municipio, etc..) al objeto de resolver hipotéticos conflictos.

[14] En Tárrega no se presentaba candidatura de CiU por desavenencias entre los partidos de la Coalición. En cambio, habría una candidatura independiente afín a CDC -que obtuvo la mayoría absoluta- y otra candidatura independiente afín a UDC.