La elasticidad de la «razón de Estado»
| Autor | Luis Carlos Amezúa Amezúa |
| Cargo | Universidad de Valladolid |
| Páginas | 185-198 |
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Al socaire de la expansión económica y la simultánea mejora tecnológica basada en el avance de las ciencias naturales, que facilitan el cobro de impuestos regulares y el mantenimiento de ejércitos permanentes, se desvela en los tiempos modernos una instancia superior de poder, concentrada en torno a la persona del monarca como titular de un poderío real absoluto e independiente de la Iglesia y del emperador. Este foco de poder soberano actúa a través de un cuerpo de oficiales, dotados de unidad de dirección y decisión, que tiende a burocratizarse, y bajo la influencia de un cuerpo de letrados formados en el Derecho Romano pretende conseguir la homogeneidad nacional supliendo las carencias de la legislación local por un derecho racional previsible por adelantado.
Estos fenómenos tendentes a controlar el monopolio de los medios de coerción eran, desde luego, conocidos en el pasado, pero es la conjunción de los mismos lo que hace novedosa la situación. Aunque ninguno de ellos se presenta con la pureza que la iuspublicística decimonónica y la historiografía liberal han pretendido al descartar los vestigios medievales, la autonomía de regiones o concejos y marginar las posibles ideas no absolutistas de escolásticos o monarcómacos. Para nombrar esta peculiar forma de convivencia podemos mantener el vocablo Estado, entre cuyos rasgos destacarían el poder soberano, la racionalidad de la Administración, la hacienda pública, el ejército permanente o la neutralización religiosa.
El uso más próximo al actual de la palabra Estado lo hace a veces Maquiavelo, sobre todo en El Príncipe, destacando la diferencia entre el sujeto y el objeto del mandato, y significa poder político, preeminencia, autoridad que se ejercita sobre una determinada agrupación dePage 186 hombres 1. En breve se llamará soberanía a esa capacidad de unir todos los recursos en una organización racionalizada de poder, que ordena y pacifica, suprema en el interior e independiente frente al exterior. Pero aún no designa el sujeto pleno de Derecho, el soberano bodiniano capaz de donner et casser la loi, cuya autosuficiencia jurídica se manifiesta históricamente en la potestas inris condendi en cuanto centro de imputación de normas 2.
Para los hombres del siglo XVI el Estado es ante todo una nueva y arrolladura experiencia que se presenta en su radicalidad primero en Italia con el hundimiento de las formas tradicionales de convivencia. Precisamente la filosofía política florece en los momentos de crisis y muy agudamente sirve para detectar un cambio de paradigma cuando la política es puesta en entredicho al haberse desprendido de los marcos de referencia que le proporcionaban su comprensión y sentido normativo. Por eso es en este concreto momento histórico de configuración del Estado, en un mundo en el que chocan los fines, cuando se descubre un logos propio de la política 3, ajeno a la tutela de la Iglesia o del Derecho.
Primero, de la Iglesia, pues ante la fractura religiosa que causa la Reforma protestante, todos los príncipes, incluso los que se mantienen bajo la égida católica y aceptan la autoridad del Papado, deben decidir sobre cuál es la verdadera confesión; así que es el propio poder estatal el que, si quiere, se autolimita en materia eclesiástica y al hacerlo disuelve la legitimidad de cualquier otra pertenencia comunitaria distinta de la estatal, comenzando por la comunidad de la fe, que sigue existiendo pero en el Estado.
Desligado también del Derecho, y hasta opuesto a él, si es cierta la afirmación de Kelsen de que la recepción del ius publicum romano, como Derecho político de la monarquía absoluta introduce no sólo el concepto de un Derecho privado esencialmente distinto a aquél, sino el concepto de Estado como cosa distinta del Derecho 4.
Desde esta perspectiva, el sistema normativo comprendido bajo el nombre de Estado quiere conquistar para el imperante un amplio mar-Page 187gen de arbitrio en el dominio de la administración interior y especialmente de la política exterior. Éste es el principio maquiavélico: que el príncipe debe determinar sus acciones guiándose exclusivamente por el interés estatal; no mirando al Derecho, que era de origen popular.
Esto es la célebre razón de Estado, cuyo nombre encubriría la imposición de todo el complejo de postulados políticos favorables al príncipe y sus secuaces, frente al orden jurídico y moral vigentes.
La tesis más difundida atribuye su aparición en el ámbito de la filosofía política a Maquiavelo, cuya obra consistiría en una constante reflexión acerca de la razón de Estado, aun cuando él no sintiera la necesidad de comprimir en un tópico sus ideas sobre ella. No está el nombre pero sí el concepto. Esta interpretación procede de Croce, para quien Maquiavelo habría sido el primero en descubrir la necesidad y autonomía de la política, desligándola de la moral. En un sentido similar, Meinecke admira el genio del florentino, cuyo talante antimetafísico rompe con el universalismo abstracto de las doctrinas iusnaturalistas definiendo una política pragmática, atenta a los intereses concretos de los Estados 5.
Esta tesis ha sido rebatida fundamentalmente desde dos puntos de vista. El primero de ellos, vinculado a los trabajos de Kantorowicz, ha sido explícitamente desarrollado por Gaines Post con la intención de anticipar al siglo XII la existencia del Estado. Ya desde los glosadores el reino era objeto de la acción gubernamental, cuya «razón derecha» incluía todos los medios para mantener el bien común. Filósofos, canonistas y romanistas concebían la razón de gobierno o la razón del bien público de la república como principios de derecho público muy evidentes que consisten en privilegiar el interés general ante el particular, tomar medidas extraordinarias en caso de urgencia, tolerar un mal menor para evitar otro más grande o justificar los medios por el fin 6.
Pero estos intentos de anticipar vestigios precoces relativizan la innovación maquiaveliana tanto como consiguen, a su pesar, disolver el concepto de razón de Estado en una generalización intemporal, escamoteándonos qué tipo específico de racionalidad representa, sus procedimientos de legitimación o las máximas de acción que induce, precisamente lo que constituye la realidad de un discurso argumentativo, irreductible a una temática universal. Es el caso de la doctrina medieval de la ratio status, tal como fue por vez primera expuesta por Juan de Salisbury, en donde obrar conforme a ella es obrar según justicia, implica sumisión a un orden ético y presupone el respeto a la ley. Mientras que la doctrina moderna de la razón de Estado pretende liberar al poder de toda limitación moral o jurídica, responde al interés obsesivoPage 188 por el orden y la superación del caos, cuyo fin es la estabilidad e incremento de la potencia, no la justicia.
Otros autores, como el norteamericano Cari J. Friedrich, afirman que sólo después de Maquiavelo se pudo inventar la razón de Estado, cuando se presenta la oposición entre las exigencias de una ética individual normativa y las necesidades de una organización en que la seguridad y la supervivencia están en juego. Ya que Maquiavelo no tuvo necesidad de justificar los medios requeridos para conservar el Estado, al tener éste un valor superior a cualquier otro, esa oposición era imposible porque en este contexto las necesidades políticas se autojustificaban adquiriendo un valor absoluto 7.
Era necesario, pues, que la política no fuera investida de un valor absoluto por el restablecimiento de una instancia trascendente que legitime a los poderes seculares en lucha para que pudiera plantearse auténticamente el problema de la responsabilidad ética de la lucha política 8. Por eso no es casual que las doctrinas de la razón de Estado se desarrollen a finales del siglo XVI, en unas condiciones desconocidas en la centuria anterior.
Ahora el debate sobre las relaciones entre ética y política se hace acuciante porque el enfrentamiento entre los grandes Estados emergentes hace destacar la política como escenario de la voluntad de poder. Acciones moralmente reprobables, como la matanza de hugonotes o alianzas con el turco infiel, pretenden ser justificadas en nombre del mismo Dios y además, el fin salvífico de la Iglesia no le impide preconizar su intervención indirecta en asuntos temporales, precisamente cuando el Estado pretende usar la religión como instrumento de cohesión al servicio de sus fines exclusivamente terrenales y apropiarse de atributos sacrales para afirmar su supremacía.
El recurso constante a conceptos teológicos para definir el Estado y la soberanía política conduce a que los conflictos políticos se formulen en la Europa del siglo XVII como oposiciones de teología a teología 9. El enfrentamiento entre Estados así como las mismas guerras civiles se presentan con la máscara de guerras de religión, en cuyos términos se formulan los problemas políticos de este tiempo.
El intento teórico de explicar esta situación tiene necesariamente que remitirse a Maquiavelo, quien en sus Discursos había afirmado que no es oportuno rehusar cualquier medio de salvar a la patria:Page 189
- «pues en las deliberaciones en que está en juego la salvación de la patria, no se debe guardar ninguna consideración a lo justo e injusto, lo piadoso o lo cruel, lo laudable o lo vergonzoso, sino que, dejando de lado cualquier otro respeto, se ha de seguir aquel camino que salve la vida de la patria y mantenga su libertad» 10.
Y en El Príncipe, comienza el capítulo XVIII con estas palabras fatales:
- «Cuan loable es en un príncipe mantener la palabra dada y comportarse con integridad y no con astucia, todo el mundo lo sabe. Sin embargo, la experiencia muestra en nuestro tiempo que quienes han hecho grandes cosas han sido los príncipes que han tenido pocos miramientos hacia sus propias promesas y que han sabido burlar con astucia el ingenio de los hombres. Al final han superado a quienes se han fundado en la lealtad» 11.
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