La eficacia del listado de incumplidores relevantes a la Hacienda Pública
| Autor | Bernardo David Olivares Olivares |
| Cargo | Universidad Complutense de Madrid |
| Páginas | 85-97 |
www.uoc.edu/idp
Universitat Oberta de Catalunya
IDP N.º 28 (Febrero, 2019) I ISSN 1699-8154 Revista de los Estudios de Derecho y Ciencia Política
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Bernardo David Olivares Olivares
Fecha de presentación: enero de 2018
Fecha de aceptación: mayo de 2018
Fecha de publicación: febrero de 2019
ARTÍCULO
La eficacia del listado
de incumplidores relevantes
a la Hacienda Pública*
Bernardo David Olivares Olivares
Universidad Complutense de Madrid
Resumen
En la actualidad desconocemos la efectividad de las estrategias preventivas y educativas puestas en
marcha por los estados para incrementar los recursos públicos, combatir la impunidad de los incum-
plidores relevantes y coadyuvar al cumplimento voluntario de los deberes tributarios. Con este fin,
presentamos los datos de una investigación que analiza la eficacia y la adecuación constitucional en
España de los listados de deudores publicados en 2015, 2016 y 2017 respecto del derecho a la protec-
ción de datos de carácter personal. Los resultados muestran que la medida es escasamente efectiva
para alcanzar los fines propuestos por el legislador. Se discuten sus repercusiones respecto del juicio
de proporcionalidad y se señalan los principales aspectos susceptibles de mejora.
Palabras clave
protección de datos personales, obligados tributarios, listado de deudores, adecuación, eficacia, España
Tema
Derecho Financiero y Tributario, derecho a la protección de los datos de carácter personal
* Este trabajo ha sido realizado en el marco del proyecto de investigación: «La protección de los derechos fundamentales
y humanos en el Derecho Financiero y Tributario» DER2015-65832-P (MINECO-FEDER). Financiado por el Ministerio
de Economía y Competitividad. Duración: 2016-2019. Investigadores principales: José Manuel Almudí Cid y Miguel
Ángel Martínez Lago.
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Bernardo David Olivares Olivares
The effectiveness of the list of relevant non-compliers
to the Public Treasury
Abstract
We aren’t yet aware of the effectiveness of the preventive and educational strategies put in place by
states to increase public resources, combat the impunity of the relevant non-compliers and contribute to
the voluntary fulfilment of tax duties. To this end, we present the data of a research study that analyses
the effectiveness and constitutional adequacy in Spain of the debtor lists published in 2015, 2016 and
2017 regarding the personal data protection law. The results show this measure to be minimally effective
in achieving the goals proposed by the legislator. The repercussions regarding its proportionality are
discussed, with the main aspects that could be improved also being indicated.
Keywords
protection of personal data, taxpayers, list of debtors, adequacy, effectiveness, Spain
Topic
Financial and Tax Law, right to the protection of personal data
1. Introducción y marco jurídico
Han pasado más de tres años desde que la Ley 34/2015,
de 21 de septiembre, introdujo el artículo 95 bis de la LGT,
1
que permite la difusión de un listado de incumplidores
relevantes a la Hacienda Pública española.
Para recaudar los 15 400 millones que los publicitados
deben, equivalente a lo que el Estado español gastó en
justicia, defensa y seguridad ciudadana en 2017,
2
el legis-
lador ha optado por la utilización de un instrumento de
carácter represivo, preventivo y educativo
3
que emplea el
reproche público, a través de la divulgación del montante
total de deudas y sanciones de personas físicas y jurídicas
superiores a 1 000 000 €.
2. Extraído de la nota de prensa de 24 de junio de 2017 titulada «Estos son los 4.549 contribuyentes de la lista de morosos con Hacienda»,
del periódico Cinco Días [Fecha de consulta: 18/05/2018] odias.elpais.com/cincodias/2017/06/23/midinero/1498216140_928388.
html>.
4. Valero Torrijos (2013, págs. 1-3); Martín Queralt (2013, págs. 4-6); Far Jiménez (2013, págs. 1-2); Olivares Olivares (2015, págs. 1-23); Calvo
Vérgez (2015, págs. 1-23); Escribano López (2015, págs. 39-43); Delgado García y Oliver Cuello (2016, págs. 125-144); Doncel Núñez (2016,
págs. 97-110); Malvárez Pascual (2016); Olivares Olivares (2016, págs. 187-197); Zapatero Gasco (2016, págs. 259-273); Serrat Romaní (2017,
págs. 795-807); Aberasturi Gorriño (2017a, págs. 77-91; 2017b, págs. 383-421).
5. Sobre la fundamentación del juicio de proporcionalidad, véase Olivares Olivares (2015, págs. 17-20) y Aberasturi Gorriño (2017b, págs.
411-420).
6. Según el legislador, es el fomento del deber general de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos del artículo 31 de la CE.
La doctrina jurídica española ha puesto de relieve las caren-
cias del listado y la injerencia que puede suponer en bienes
constitucionalmente protegidos como los derechos a la
intimidad, el honor y la protección de los datos de carácter
personal.
4
Ello conlleva que el juicio de proporcionalidad
(en sus vertientes de adecuación, necesidad y proporcio-
nalidad en sentido estricto) adquiera un especial interés
y su superación sea necesaria para la validez del listado.
5
A este respecto, hay que recordar que la medida debe ser
adecuada para alcanzar la protección del bien jurídico que
persigue,
6
pues de lo contrario su adopción no estaría
justificada.
El listado persigue: (i) reprimir las conductas contrarias al
deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos,
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para que el incumplidor pague; (ii) ilustrar para promover
una «conciencia cívica tributaria», dirigida a fomentar el
cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias
por los ciudadanos, a través de la transparencia de las
conductas de los deudores que han incurrido en mora.
7
En línea con estos objetivos, Murphy (2008) recuerda que
la divulgación pública de información fiscal de los ciudada-
nos será efectiva solo cuando sea parte de una estrategia
que busca el cumplimiento de las obligaciones tributarias.
Sostiene asimismo que, en última instancia, para aumentar
el potencial cumplimiento del contribuyente, es necesaria
la combinación de los instrumentos normativos dirigidos
al castigo y la disuasión.
8
Profundizando en esta posición, Van Erp (2011) señala que
las medidas que emplean la publicidad de los deudores
como castigo son un instrumento que funciona a través de
emociones tales como el deseo de ser respetado y el te-
mor a ser humillado, lo que haría más probable el logro del
segundo objetivo que persiguen los listados porque, según
el autor, exponer al incumplidor aumenta la expectativa de
un mensaje moral sobre lo inapropiado de cierto compor-
tamiento.
9
Es decir, como afirma Alm (2012), los obligados
tributarios no están simplemente motivados por sus pro-
pios intereses, sino también por las normas del contexto so-
cial y por las nociones individuales de culpa o vergüenza.
10
Por lo tanto, el reproche que se persigue con la publicación
del listado podría llegar a ser adecuado para «incentivar»
el cumplimiento de las obligaciones tributarias, pero es un
supuesto que es preciso probar, incluso para sustentar su
encaje en el juicio de adecuación constitucional.
11
Además,
la cuantificación de la efectividad del listado permitirá al le-
gislador corroborar la pertinencia o la inadecuación de sus
estrategias para regular las conductas que trata de evitar.
12
7. Como ya se puso de manifiesto en Olivares Olivares (2015, pág. 18).
8. Murphy (2008, págs. 129-130).
9. Van Erp (2011, pág. 304).
10. Alm (2012, págs. 62-63).
11. Olivares Olivares (2015, págs. 20-23).
12. Datt (2016, pág. 504). En el ámbito comparado véase el interesante trabajo de S. Alburquenque Lillo (2006, págs. 109-199).
13. Véase el artículo 95 bis.1 de la LGT. Además, el artículo 95 bis.3 de la LGT condiciona la deuda y la sanción a que provengan de tributos
de titularidad exclusivamente estatal, incluyendo la deuda aduanera. Para un análisis en profundidad de las cuestiones que tratamos en
este apartado, véase Olivares Olivares (2017, págs. 31-33).
15. Incluso los deudores que aparecen en el listado puede que no hayan cometido ninguna infracción. En este mismo sentido, véase Doncel
Núñez (2016, pág. 103).
En España, la Administración tributaria divulga la identi-
dad del ciudadano cuando tiene obligaciones o sanciones
pendientes de pago con la Hacienda Pública por un importe
igual o mayor a 1 000 000 €, una vez transcurrido el plazo
voluntario de pago.
13
En consecuencia, la configuración del
presupuesto de inclusión se construye a partir del impago,
tal como se constata en la configuración de las excepcio-
nes a la publicación, puesto que estas deudas no se publi-
citan previamente si han sido aplazadas o suspendidas.
14
La norma busca castigar al sujeto cuando no paga, sin
distinguir entre quien no quiere y quien no puede. Así, el
artículo 95 bis de la LGT no ampara supuestos de excep-
ción para los obligados en situación concursal, ni tampoco
cuando hubieran interpuesto un recurso. Por lo tanto,
puede darse el caso de que la deuda tributaria o sanción
no sean firmes cuando se publiquen.
15
Por otra parte, el iter procedimental de la publicación está
integrado por dos actos administrativos: la propuesta de
inclusión y el acuerdo de publicación. El primero conlleva
analizar la situación de los distintos deudores e infracto-
res y confeccionar un listado provisional, compuesto por
quienes cumplen con los requisitos de inclusión, a fecha 31
de diciembre de cada año. Posteriormente, se notifica de
modo individual su incorporación, otorgándole un plazo de
diez días para alegar errores de hecho, materiales o arit-
méticos. Si se diera el caso, la estimación de la alegación
permitiría eliminar la información errónea y que el sujeto
desapareciese de la lista propuesta.
Una vez cumplido el plazo para rectificar los errores, se-
gún dispone el artículo 95 bis.4, el Director General de la
Administración tributaria, en el primer semestre de cada
año, dicta un acuerdo de publicación que se tiene por
notificado cuando es divulgado por medios electrónicos,
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junto con la publicación del listado de incumplidores. La
fecha de difusión, junto con los ficheros y registros de los
listados, se establece mediante orden ministerial.
16
Es importante destacar el mandato expreso de la norma
al responsable de la difusión del listado para que tome
medidas que impidan su indexación, ya que únicamente
se prevé su publicación a través de medios electróni-
cos. Esta previsión normativa está en consonancia con
las exigencias del TJUE,
17
puesto que trata de impedir
que pueda localizarse a cualquier deudor del listado a
través de la introducción de su nombre en el buscador,
restringiendo así el acceso a este tipo de información.
18
Además, se establece un criterio de restricción temporal
a través del artículo 95 bis.4 que prevé que los listados
dejen de ser accesibles por terceros a los tres meses de
su publicación.
Repárese en que se trata de dos límites distintos: uno re-
lativo al modo en el que se realiza la publicación y otro al
periodo de exposición. Ambos están encaminados a dotar
a la medida de elementos que avalen su proporcionalidad
y a prevenir que terceros reutilicen la información,
19
pero
al mismo tiempo pueden conllevar una merma poten-
cial muy importante sobre los efectos que se pretende
(reprimir y ejemplarizar), dado que la medida restringe
drásticamente tanto la extensión como la duración de
la difusión del listado y, en consecuencia, el impacto del
castigo social y del carácter ejemplarizante que persigue
la norma.
Hasta la fecha, carecemos de trabajos que examinen la
efectividad de los listados con datos extraídos de estos.
20
En respuesta a esta necesidad realizamos la presente
investigación, que analiza a partir de datos empíricos la
adecuación de las listas de incumplidores relevantes a la
Hacienda Pública.
16. La competencia para ejecutar este tipo de actos es del director general de la Agencia Estatal de Administración Tributaria según el artículo
95 bis.4 y 5 de la LGT.
17. Véanse las SSTJUE de 9 de noviembre de 2010, sobre los asuntos acumulados C-92/09 y C-93/09 y de 13 de mayo de 2014, C-131/12.
18. Sobre la efectividad de esta medida, véase Aberasturi Gorriño (2017, págs. 86-87).
19. Fernández Salmerón y Valero Torrijos (2005, pág. 102).
20. Devos y Zackrisson afirman que es sorprendente lo poco que se sabe sobre los efectos en el cumplimiento del comportamiento debido al
modo en que se publica información tributaria de los ciudadanos. Estos autores urgen al desarrollo de más estudios empíricos, considerando
qué tipo de contribuyentes reaccionan a las medidas de divulgación pública y qué clase de información deben publicar las administraciones
tributarias para aumentar el grado de cumplimiento. Véase Devos y Zackrisson (2015, pág. 126).
21. Págs. 7-11.
22. Véase el considerando 14 de dicha norma.
2. Método
El método empleado es hipotético-deductivo. Partimos de
elementos de carácter cuantitativo y cualitativo para con-
trastar varias suposiciones, por medio del razonamiento
lógico aplicado a los resultados obtenidos en nuestro es-
tudio, a fin de valorar en qué medida confirman la eficacia
esperada del listado de incumplidores relevantes respecto
de las conductas morosas y el efecto ejemplarizante para
el cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias
por los ciudadanos.
2.1. Muestra
Los sujetos que integran la muestra son las personas fí-
sicas que aparecen en los 14 121 registros que contienen
listados de los años 2015, 2016 y 2017, así como las comu-
nidades de bienes y herencias yacentes, a través de las
que se identifica a las personas físicas, puesto que como
expone Olivares Olivares (2015),
21
estas entidades quedan
amparadas por el derecho a la protección de los datos de
carácter personal. Los criterios de exclusión exigen que
queden fuera de la muestra las personas jurídicas a tra-
vés de las que pueden identificarse a personas físicas, ya
que el nuevo Reglamento General de Protección de Datos
2016/679 las exime de amparo.
22
2.2. Hipótesis
En línea con lo sostenido por Alm (2012), Murphy (2008)
y Van Erp (2011) planteamos el contraste de las siguientes
hipótesis específicas:
a) Si los sujetos tienen miedo a la reprobación social generada
por estar incluidos en el listado cumplirán las condiciones
necesarias para no aparecer en las siguientes ediciones.
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b) La divulgación de la identidad de los deudores debe
producir prontitud en el cumplimiento de sus obliga-
ciones materiales, por lo que el número de deudores
que aparecen por primera vez en un listado ha de verse
drásticamente reducido en su siguiente publicación,
alcanzándose diferencias significativas entre ambas
publicaciones respecto de esta submuestra.
c) Si el castigo social lo es realmente entonces quienes
no eliminen la deuda la reducirán produciéndose dife-
rencias significativas entre la cantidad total adeuda por
los integrantes de esta submuestra entre los listados
publicados consecutivamente.
d) Si el listado ayuda a conformar una conciencia cívico-
tributaria entonces en cada una de las publicaciones
subsiguientes deberán incorporarse un número menor
de obligados tributarios.
Asimismo, hipotetizamos que si el montante de la deuda
es una variable relevante que influye en su pronto pago,
entonces:
e) La probabilidad de pagar la deuda será inversamente
proporcional a la cantidad adeudada.
2.3. Diseño
Utilizamos un diseño ex post facto, sobre las siguientes
variables: (i) las personas físicas identificadas que in-
tegran los listados de 2015, 2016 y 2017; (ii) la cuantía
económica de la deuda o sanción; (iii) y la tendencia de
pago (aumento, reducción, liquidación o mantenimiento
de la deuda).
3. Resultados
A continuación, presentamos los resultados que hemos
obtenido en nuestro estudio ayudándonos de tablas y de
figuras para su representación gráfica.
En la tabla 1 mostramos el número de deudores que figu-
ran en cada uno de los listados, especificando en su caso
el número de los que dejan de integrarlos («salen»), conti-
núan o entran por primera vez.
Tabla 1. Evolución de los listados de deudores en España entre
2015 y 2017.
Respecto del listado previo
Año
N Entran % Salen % Continúan %
2015 345
2016 338 21 6,2 28 8,1 317 91,9
2017 340 51 15 49 14,5 289 85,5
N = Número de deudores % = Tanto por ciento
El listado de deudores lo han integrado en sus tres edicio-
nes un total de 418 personas físicas distintas, de las que
345 aparecieron por primera vez en 2015, 338 en 2016 y
340 en 2017 (véase tabla 1).
Han dejado de cumplir los requisitos del presupuesto de
inclusión 77 ciudadanos (18,42 % sobre el total de los
deudores incluidos), de los que 28 pertenecían al listado
de 2015 (8,11% sobre el número de esa edición) y 49 al de
2016 (14,49% del total de ese año).
Los datos también muestran que el 91,9% y el 85,5% de
los ciudadanos que aparecen en los listados de los años
2015 y 2016 continuaron debiendo a la Administración
tributaria importes mayores a 1 000 000 € por deudas tri-
butarias o sanciones. Por lo tanto, la efectividad media del
listado en ambos periodos es del 11,3% (8,1% [2015-2016]
y 14,5% [2016-2017]).
En la figura 1 representamos la proporción de los deudores
que entran por primera vez a formar parte de los listados y los
que permanecen en los periodos temporales que se indican.
Del total de la muestra (418), el 7,41% (31) no cumplieron
los requisitos para continuar en el siguiente listado, mien-
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tras que el 11% (46) tardaron dos ejercicios en cumplir con
sus deberes. En la figura 2 presentamos la evolución del
número de los ciudadanos que han dejado de aparecer en
el listado y los periodos que han tardado en desaparecer,
junto al conjunto de deudores y el periodo de tiempo que
permanecen en el listado.
En cuanto al estudio de la evolución de los comportamien-
tos de los deudores y las cantidades pendientes de pago,
en la tabla 2 mostramos los resultados de la tendencia
clasificada en los grupos que aumentan, reducen, mantie-
nen o liquidan las cantidades debidas hasta abandonar el
listado. Esta tabla no recoge los individuos que aparecen
en un único listado.
23
Tabla 2. Evolución del mantenimiento, incremento, reducción y
liquidación de la deuda.
N %
GRUPOS
=93 25,70
+Δ 58 16,02
-Δ 134 37,01
Liquidación 77 21,27
N: Número %: Tanto por ciento =: Se mantiene +∆: Se incrementa
-∆: Disminuye
A continuación, presentamos los datos del comportamien-
to de cada uno de los grupos:
23. Es preciso destacar que hay dos sujetos que reinciden, aunque dicha submuestra no es representativa y puede deberse a un error en el
listado.
• Los ciudadanos que mantienen el mismo importe de
deuda:
— El 82,8% (77) debe en 2017 el mismo importe desde
su incorporación en el año 2015.
— Un 10,75 % (10) ha tratado de pagar en 2015-2016,
pero en el último ejercicio ha mantenido la cantidad
debida.
— El 6,45% (6) ha logrado mantener el mismo importe
debido en 2017, tras aumentar en los ejercicios pre-
vios 2015-2016.
• Los que aumentaron las cantidades debidas:
— El 46% (27) mantiene una tendencia al alza desde
que entró en el listado en 2015.
— Un 22,4% (13) mantuvo la cantidad debida en 2015-
2016, pero acrecentó en 2017.
— El 15,5% (9) disminuyó la cuantía adeudada en 2015-
2016, pero finalmente sus deudas aumentaron en
2017.
— El 15,5% (9) se incorporó por primera vez en 2016 y
aumentó la cantidad debida en 2017.
• El grupo que ha logrado reducir el importe debido:
— Un 60,4% (81) redujo la cantidad debida durante los
periodos 2015, 2016 y 2017.
— El 27,61% (37) mantuvo la misma cantidad adeudada
durante los años 2015-2016, aunque la disminuyó en
2017.
— Un 9,7% (13) redujo la deuda en el último año, pero la
aumentó en los dos anteriores.
— El 2,2% (3) se incorporó al listado en 2016 y su deuda
disminuyó en 2017.
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• Sobre el grupo de sujetos que acaba dejando de apa-
recer en el listado:
— Un 40,25% (31) solo apareció en un listado antes de
pagar.
— El 28,57% (22) ha mantenido el mismo importe de-
bido durante los años 2015-2016 y, finalmente, en el
año 2017 ha pagado la cantidad adeudada hasta salir.
— Un 25,97% (20) disminuyó la deuda de manera con-
secutiva hasta desaparecer en 2017.
— El 5,19% (4) aumentó la cantidad adeudada previa-
mente al abandono de la lista en 2017.
Ahora bien, es preciso indicar que la mayoría de los su-
jetos que reducen las cantidades debidas lo hacen en
pequeñas magnitudes respecto de la cuantía adeudada.
De hecho, el 72,29% de los ciudadanos que en 2015-2016
redujeron su deuda, lo hicieron en el rango que oscila en-
tre el 0,01%-2%. En 2016-2017 dicha tendencia continúa,
puesto que el 58,69% de los deudores disminuyó la deuda
también en el rango indicado.
Respecto de la relación entre impago y tamaño de la
deuda, en la tabla 3 presentamos el número de deudores
por rango de deuda y el número de los que abandonan el
listado tras aparecer en él una sola vez (2015/2016) o dos
veces (2015 y 2016).
Tabla 3. Total de deudores por rango de deuda y evolución del abandono del listado.
Frecuencia de aparición en los listados
antes de abandonarlos
Rango de la deuda Total
N (%)1
Una vez
N (%)1
Dos veces
N (%)1
[1 000 000,1 500 000] 215 (51,68%) 20 (64,52%) 31 (67,39%)
[1 500 000,2 000 000] 84 (20,19%) 5 (16,13%) 6 (13,04%)
[2 000 000,2 500 000] 48 (11,54%) 4 (12,90%) 6 (13,04%)
[2 500 000,3 000 000] 14 (3,37%) 0 (0,00%) 0 (0,00%)
[3 000 000,4 000 000] 21 (5,05%) 0 (0,00%) 2 (4,35%)
[4 000 000,5 000 000] 15 (3,61%) 1 (3,23%) 0 (0,00%)
Más de 5 000 000 19 (4,57%) 1 (3,23%) 1 (2,17%)
T: total de los deudores por rango N: Número de deudores 1(%): Tanto por ciento sobre el total del rango
La distribución de los datos pone de relieve que la mayoría
de los incumplidores poseen deudas por importe inferior a
1 500 000 €, produciéndose un decremento proporcional
a la magnitud del rango de recursos públicos debidos.
La figura 3 ilustra la relación hallada entre las cantidades
adeudadas agrupadas por diferentes tramos (entre 1 mi-
llón y 5 millones) y la probabilidad de pago calculada sobre
los sujetos que han abandonado el listado en función del
tramo al que pertenecían. Como puede observarse, de los
77 sujetos que han dejado de aparecer en el listado desde
2015, 51 tenían deudas inferiores a 1 500 000 €, mientras
que 26 poseían obligaciones por importe superior a dicha
cantidad. Ello implica que hay un 66,23% de probabilidad
de que quienes aparecen en el listado, con deudas y san-
ciones pendientes de pago por un importe inferior, acaben
pagando antes y en mayor proporción.
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4. Discusión
Nuestros hallazgos ponen de relieve la escasa eficacia
del listado de deudores tributarios, puesto que el 81,58%
de los incumplidores relevantes continúa cumpliendo los
requisitos para ser incluidos en la publicación (artículo 95
bis de la LGT). Por lo tanto, la hipótesis a) no se cumple. La
reprobación social se muestra poco efectiva para que los
deudores dejen de reunir las condiciones necesarias para
aparecer en el listado.
Además, el reproche no produce un efecto inmediato
porque la mayoría de quienes logran dejar de cumplir los
requisitos para la divulgación de su identidad lo consiguen
tras aparecer dos veces en el listado. Asimismo, también
parece tener un techo porque la tercera aparición se aso-
cia con un apalancamiento muy elevado de los deudores.
Por ello, entendemos que la eficacia de la emoción negati-
va que produce el castigo parece reducirse muy significa-
tivamente respecto de la conducta castigada: el 80,47%
de los deudores del listado de 2017 permanecen en este
desde el 2015.
Esta situación refleja la necesidad de utilizar nuevas es-
trategias contra aquellos sujetos cuyo apalancamiento es
igual o superior a tres ejercicios y prueba que la hipótesis
b) tampoco se cumple.
También es preciso destacar que, desde la primera publi-
cación de las listas de incumplidores relevantes, se han
incorporado un total de 72 nuevos sujetos, de los que 21
pertenecen al listado de 2016 y 51 al listado de 2017. Datos
que ponen de manifiesto que no se cumple la hipótesis c)
porque cada año se incorporan más ciudadanos al listado
de incumplidores relevantes.
Por otra parte, hemos hallado que se produce un cambio
en la tendencia, de parte de los sujetos, que reducen
progresivamente la cantidad adeudada. Sin embargo, las
reducciones son mayoritariamente marginales respecto
del total de la cantidad debida. Además, la cuantía debida
24. En un sentido similar, sobre la necesidad de distinguir los comportamientos, véase Far Jiménez (2013, pág. 2), Doncel Núñez (2016, pág.
108).
25. Kornhauser (2005, pág. 22).
26. Sheldon, Banoff y Richard (2014, págs. 45-48).
27. Kirsch (2004, págs. 908-913).
influye decisivamente en la probabilidad de pago. Estos re-
sultados coinciden con las conjeturas d) y e). Sin embargo,
ninguna de las hipótesis formuladas en relación con las
finalidades que persigue el listado (a, b y c) se corroboran
con los datos disponibles. Ello puede deberse a diversos
problemas que a continuación planteamos y discutimos.
Problema 1. Actualmente, el listado no ofrece información
suficiente que nos permita conocer con exactitud por qué
el deudor debe la cuantía adeudada. Ello puede modular
muy significativamente el efecto que se pretende obtener
con el reproche social, dado que no permite que el ciu-
dadano que examina el listado pueda establecer un juicio
certero, sin estar mediado por la incertidumbre.
Además, como indicábamos cuando examinábamos el
marco jurídico, dado que el listado persigue la mora,
24
es
muy probable que los ciudadanos atribuyan el beneficio
de la duda al comportamiento incumplidor (puede pagar,
pagará) y ello relaje su juicio sobre este, produciendo una
reducción significativa, en el mejor de los casos, en el efec-
to esperable del castigo social sobre el comportamiento
del incumplidor. En este supuesto el castigo (reproche
social) será menos intenso y por lo tanto menos efectivo,
así como sus efectos preventivo y educativo.
La evidencia expuesta por Kornhauser (2005) demuestra
que la publicación de determinadas conductas puede
modificar las actitudes y el comportamiento.
25
Ahora bien,
para que el reproche social exista de verdad y sea efectivo,
la información debe ser precisa, para que la sociedad no
albergue dudas sobre la actuación del deudor.
26
Por otra parte, como afirma Kirsch (2004), estas medidas
solo son efectivas cuando la información es suficiente
para que pueda asociarse el incumplimiento a las perso-
nas cuya identidad es difundida, teniendo en cuenta que
su efectividad dependerá de los valores del grupo social
y especialmente los relativos a las obligaciones tributa-
rias.
27
En este mismo orden, Wenzel (2004) indica que
solo cuando las normas sociales valoran intensamente la
honestidad fiscal, la severidad de las sanciones permite
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reducir las conductas perseguidas. Por lo tanto, cuando
el estímulo sancionador es externo, las normas aumentan
los efectos de disuasión, dando un significado social a las
sanciones formales.
28
En consecuencia, los resultados obtenidos pueden estar
también condicionados por el conjunto de variables indi-
cadas, las cuales entendemos que, si se quieren alcanzar
los fines propuestos, es preciso tenerlas en cuenta para
mejorar el diseño de la estrategia actual.
Asimismo, también es necesario recordar que el reducido
efecto de la norma puede estar mediado entre otras varia-
bles de confundido porque los ciudadanos:
• No puedan pagar. Ello se pone de relieve con los 134
sujetos de la muestra que disminuyen la cantidad adeu-
dada pero que continúan en el listado. En este caso,
el reproche debería producir el efecto de exponer las
conductas no deseadas mediante la transparencia de
estos comportamientos, para tratar que otros no incu-
rran en ellos, puesto que es uno de los objetivos que el
legislador persigue con la transparencia. Los resultados
manifiestan que la tendencia esperada no tiene lugar.
Como hemos visto, se ha producido un importante in-
cremento de los deudores que se incorporan en el año
2017 respecto al periodo anterior.
• La intensidad del miedo que les genera la divulgación
de las cantidades debidas quizás sea insuficiente para
cambiar su conducta. En esta situación se hallarían, por
ejemplo, quienes no consideran problemático aparecer
en el listado porque carecen de valores solidarios o por-
que, en el contexto de la búsqueda de soluciones tem-
porales para sus tensiones financieras, la divulgación
de su información les supone un impacto irrelevante en
la sociedad como consecuencia de su posición deudora
con el Estado. Por ello, el miedo a ser expuestos no
les afectaría en la medida que cabría esperar. En este
sentido, los datos ponen de relieve que un 41,72%, de
la muestra de tendencias analizada, ha aumentado o se
ha mantenido la cantidad adeudada desde que fueron
28. Wenzel (2004, págs. 561-564).
29. Para Alm y Gómez, en España, la moral tributaria de un individuo está asociada con su percepción de los beneficios derivados de la entrega
pública de bienes y servicios a la sociedad. El fraude fiscal y la mora tributaria percibida también influyen directamente en la motivación
intrínseca de pagar tributos. Véase Alm y Gómez (2008, págs. 85-86).
30. En un sentido similar en los EE. UU., véase Kirsch (2004, págs. 908-913).
incluidos en el listado. Asimismo, deberían considerarse
otras formas de difusión de la información para hacer
más efectivo el reproche a las personas incluidas en
esta situación.
• Podrían encontrarse recurriendo el acto administra-
tivo sobre el que versa la cuantía que presuntamente
deben y por ello, continúan en el listado. Al no gozar
de mayor información, no podemos conocer los sujetos
que se encuentran en esta situación.
En todos estos casos, la utilización del listado puede
ser escasamente eficaz para alcanzar los fines espera-
dos. Por ello, quienes estén en situación de concurso
de acreedores o recurriendo el acto tributario del que
deriva la deuda o la sanción, no deberían incluirse en
dicha lista o, al menos, deberían señalarse estos he-
chos.
La consideración de estas circunstancias serviría para
incrementar correcta y justamente la intensidad del
miedo. El ciudadano que accediese al listado estaría
seguro de que los sujetos cuya identidad aparece divul-
gada es porque deben pagar y no porque se encuen-
tran en situaciones que pueden impedirles el pago.
En principio, este mecanismo debería incrementar la
presión sobre estos deudores.
29
Problema 2. La divulgación de la información. Existen
importantes limitaciones prácticas para que la sociedad
pueda estar al tanto de las informaciones contenidas en
los listados y se produzca el efecto deseado a través del
castigo por modelado o mediante la mera transmisión
de información. Parece factible asumir que la mayoría
de los españoles no revisan los más de 4 500 registros
de deudores tributarios que publica la Agencia Estatal de
Administración Tributaria cada año. Incluso aunque hubie-
ra personas que desearan escudriñar el listado en busca
de aquellos incumplidores, en la mayoría de los casos,
el ciudadano no sabría concretamente a quién dirigir el
reproche, puesto que los sujetos que aparecen le serán
generalmente desconocidos.
30
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En consecuencia, en el caso de los deudores que son per-
sonas físicas y, sin tener en cuenta la intervención de otras
formas de publicidad, el deudor relevante únicamente
podría temer que supieran de su situación aquellos que
le conocen o que le pudieran conocer. Por ello, para las
personas con relevancia social que aparecen en el listado
este reproche puede ser significativo, puesto que el nú-
mero de sujetos que les pueden reconocer es mayor. Los
medios de comunicación juegan un papel esencial en la
difusión del listado. Sin su papel, los listados perderían efi-
cacia en estos casos.
31
Por el contrario, la reutilización de
la información por los medios plantea algunos problemas
de legitimidad y proporcionalidad respecto del derecho a
la protección de datos de carácter personal.
32
Problema 3. Efecto contraproducente. Al ser divulgadas
cuantías de gran importe, existe una mayor ratio de apa-
lancamiento y, por lo tanto, nos encontramos con un 80%
de los deudores que fueron incluidos en el 2015 que toda-
vía no han podido pagar sus deudas.
En este sentido, los resultados aportados por Coricelli y
Rusconi Villeval (2014) advierten que, cuando el com-
portamiento del deudor se hace público y no existen
mecanismos que permitan su reintegración, el total de
deuda debida aumenta respecto de aquellos sujetos que
se reintegran tras la publicación de su comportamiento.
Esto indica, a juicio de dichos autores, que cuando al ciu-
dadano no se le da una oportunidad creíble para reponer
su reputación, el efecto que puede producirse es el contra-
rio.
33
Dichos hallazgos ponen de manifiesto que el listado
de incumplidores relevantes podría ser contraproducente
desde la perspectiva de garantizar el pago de determina-
dos ciudadanos que materialmente no pueden abonar las
cantidades que se les exigen.
En consecuencia, es importante determinar hasta donde
resulte posible el rango del efecto del castigo, es decir,
hasta dónde es productivo y desde qué cuantías y en
qué circunstancias deja de serlo. En este sentido, para
Pérez-Truglia y Troiano (2016), el castigo a través de la
publicación de las deudas pendientes de pago aumenta la
31. Datt (2016, pág. 504).
32. Aberasturi Gorriño (2017, pág. 87).
33. Coricelli, Rusconi y Villeval (2014, pág. 56).
34. Pérez-Truglia y Troiano (2016, págs. 21-22). En la muestra que analizan estos autores las cantidades pequeñas son aquellas inferiores a
5.500 $.
velocidad de su ingreso, pero solo cuando son de menor
importe.
34
Por el contrario, corroboran que esta tendencia
disminuye significativamente a mayores cantidades debi-
das.
Dicha afirmación también puede trasladarse al presente
supuesto, ya que los ciudadanos que aparecen en el lis-
tado con deudas y sanciones pendientes de pago por un
importe inferior a 1 500 000 € acaban pagando antes y
con mayor probabilidad que el grupo que tiene deudas su-
periores a dichos importes como los resultados pusieron
de manifiesto en los datos de la tabla 3 representados en
la figura 3.
5. Limitaciones del estudio
Los resultados de la investigación están limitados por una
serie de factores que es preciso poner de relieve.
En primer lugar, la escasez de los datos de la muestra; úni-
camente hemos examinado la información personal que
queda amparada por el derecho a la protección de los da-
tos de carácter personal. Por lo tanto, nuestros resultados
solo pueden extrapolarse a la adecuación constitucional
de la medida respecto de dicho derecho.
En segundo lugar, el estudio únicamente abarca tres perio-
dos de publicación: 2015, 2016 y 2017.
En tercer lugar, no es posible conocer las razones por la
que los sujetos dejan de cumplir con los requisitos para
estar incluidos en el listado o por las que disminuyen las
cantidades adeudadas. Tampoco se ha examinado en el
apartado del análisis de las tendencias la cuantía con-
creta del aumento o la disminución de las deudas de los
ciudadanos. Estas limitaciones pueden influir a la hora de
interpretar la efectividad de la medida.
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6. Conclusiones
Primera. Este instrumento normativo ha demostrado ser
poco eficaz y existe una baja probabilidad de que los su-
jetos cuya identidad es divulgada cumplan con sus obliga-
ciones hasta el punto de no volver a aparecer en el listado.
Segunda. El miedo no produce un efecto inmediato salvo
en una pequeña cantidad de personas de la muestra de
deudores, siendo más relevante su efecto cuando apare-
cen por segunda vez en el listado y produciéndose un gran
apalancamiento de los que aparecen por tercera vez. Asi-
mismo, existe una mayor probabilidad de pago (66,23%)
cuando la deuda es inferior a 1 500 000 €.
Tercera. Aunque el listado no es eficaz para que los sujetos
dejen de cumplir con el presupuesto de inclusión, sí parece
que resulta eficaz para el 37% que logra reducir su deuda,
aunque en la mayor parte de los casos la reducción es
inferior al 2% de la cantidad adeudada.
Cuarta. Las listas tienen un efecto directo limitado en el
cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias y
el pago de las sanciones, puesto que se produce un incre-
mento exponencial del número de incumplidores relevan-
tes que se incorporan y cuya identidad es revelada (21 en
2016 y 51 en 2017).
Quinta. Los datos obtenidos ponen de relieve la escasa
efectividad del listado respecto a los fines enunciados por
el legislador. Sin embargo, también es cierto que la medida
modifica la conducta de una buena parte de los deudores
(37%), aunque dicho efecto es insuficiente para que no
continúen apareciendo en el listado. Por ello, esta medida
resulta poco adecuada desde la perspectiva del juicio de
proporcionalidad constitucional respecto del derecho a la
protección de los datos de carácter personal para alcanzar
las finalidades enunciadas por el legislador.
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Cita recomendada
OLIVARES OLIVARES, Bernardo David (2019). «La eficacia del listado de incumplidores relevantes a la
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de consulta: dd/mm/aa]
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Sobre el autor
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