Aprovechamiento,edificabilidad y asignación de redes en la ley 9/2001conclusión de experiencia práctica de su aplicación
| Autor | Carlos Sánchez-Casas |
| Cargo | Arquitecto urbanista |
Ante la próxima modificación de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del suelo de la Comunidad de Madrid (en adelante, Ley 9/2001), intento comunicar las conclusiones derivadas de la experiencia práctica de su aplicación que pueden resultar de utilidad en relación con el aprovechamiento, la edificabilidad y la asignación de redes.
A lo largo de los últimos veinticinco años, en los sucesivos textos legales -con excepción de la Ley 6/1998 y el Real Decreto 4/2000- se había ido sedimentando un cuerpo conceptual complejo con el que, al menos los que nos dedicamos al urbanismo, nos habíamos familiarizado lo suficiente para ser capaces de manejarlo con relativa soltura y resolver, con interpretaciones ocasionalmente no tan ortodoxas como operativas, las disfunciones entre la teoría y la práctica.
La Ley 9/2001, en continuidad con los anteriores textos, ha valorado poco la integración en esta «tradición cultural» sin que de su contenido se desprendan razones suficientes para esa marginación. Los problemas han quedado sin resolver o se han agravado, han aumentado las dificultades de comprensión del discurso ya bastante críptico del urbanismo y se ha fomentado la confusión por la utilización de términos acuñados por textos legales anteriores con un significado diferente. Esto ha sucedido con especial intensidad en todo lo relacionado con el aprovechamiento urbanístico y la edificabilidad.
1. EDIFICABILIDAD
En lo que pudiéramos llamar «cultura urbanística sedimentada» el contenido del concepto edificabilidad es bastante sencillo: intensidad edificatoria, superficie edificada o edificable de cualquier uso.
El coeficiente de edificabilidad es un parámetro que se utiliza para fijar la edificabilidad y que indica los metros cuadrados edificados o edificables por cada metro cuadrado de suelo (antes de la Ley del suelo de 1976 se utilizaba también el metro cúbico edificado pero, a partir de la publicación de dicho texto legal, dejó de utilizarse por la complejidad de la comprobación del cumplimiento de las determinaciones sobre edificabilidad y por las consecuencias indeseables a que daba lugar: disminución de la altura libre de las viviendas.
El coeficiente de edificabilidad no es, sin embargo, el único método para fijar la edificabilidad, que también puede fijarse por otros medios como, por ejemplo, mediante determinaciones de fondo edificable y número de plantas (en tipologías de manzana cerrada) o indicando explícitamente la superficie total edificable. Tampoco tiene por qué emplearse un solo coeficiente de edificabilidad para una parcela sino que pueden utilizarse distintos coeficientes para diferentes partes de la misma, incluso en suelo urbano consolidado -fondo edificable y resto, por ejemplo- en tanto recogen diferencias históricas de ordenación (esta posibilidad estaba contemplada en el artículo 43 de la Ley 9/1995 conforme le permitía el artículo 96.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992.)
2. APROVECHAMIENTO
En lo que respecta al concepto de aprovechamiento, la complejidad es mucho mayor, y considero necesaria una pequeña incursión en la citada «cultura urbanística sedimentada» para explicitar su significado.
En el ámbito civil, el contenido del término aprovechamiento se equipara con el de goce de forma que, como dice Jiménez Linares, puede entenderse como la obtención de utilidad que un bien es susceptible de reportar1. Así, tanto en el Código Civil (artículos 359, 526, 527 y 604) como en las Leyes de Aguas, Minas, Caza y Arrendamientos Rústicos, se utiliza la palabra aprovechamiento para expresar, como decía, el goce de un bien, su utilización y explotación con arreglo al destino que le es propio y la consiguiente obtención de sus frutos.
El contenido conceptual del aprovechamiento urbanístico no coincide exactamente con el anteriormente expuesto sino que designa el contenido urbano del derecho de propiedad que la Ley crea y atribuye al suelo por mediación del planeamiento, y que es susceptible de ser apropiado por el particular en determinadas condiciones y luego de cumplir determinados deberes.
El aprovechamiento así creado esta circunscrito a un periodo tiempo -delimitado por los plazos en que debe materializarse- de forma que, transcurrido el mismo, una revisión del planeamiento e, incluso, me atrevería a decir, una modificación puede, en base a las nuevas circunstancias que concurran en este nuevo momento, aumentarlo, disminuirlo y, en general, modificarlo sin generar derechos de indemnización que sólo aparecen cuando la alteración se produce antes de transcurridos dichos plazos. De ahí la figura de «fuera de ordenación», que viene a garantizar al propietario que ha patrimonializado un aprovechamiento, es decir, que lo ha incluido en su patrimonio, el disfrute durante todo su periodo de vida útil del producto en que lo ha materializado
El planeamiento para crear el aprovechamiento urbanístico utiliza o ha utilizado hasta ahora, en primer lugar, la clasificación del suelo y, luego de incluir el suelo en algunas de las clases previstas para las que la Ley prevé un régimen urbanístico específico, en segundo lugar, la calificación, que consiste en la fijación de: 1.º) la intensidad edificatoria (cuánto se puede edificar) -bien, como ya se ha dicho, mediante un coeficiente (coeficiente de edificabilidad) que expresa los metros cuadrados edificables por metro cuadrado de suelo, bien estableciendo esa edificabilidad mediante unas condiciones de forma y ubicación de la edificación en la parcela (altura máxima, ocupación, retranqueos... etc.) bien por cualquier otro procedimiento-, 2.º) unas normas para la materialización de la edificación (cómo se puede edificar) y 3.º) el uso o usos a que puede destinarse la edificación en que se materialice esa edifica-bilidad (qué se puede edificar).
A estas determinaciones se añade el plazo, delimitación temporal del contenido del derecho otorgado (cuándo tiene que edificar o entre qué fechas esta vigente el contenido urbano del derecho).
De acuerdo con lo anterior, una misma edificabilidad puede traducirse en distintos aprovechamientos, aún suponiendo iguales el resto de las condiciones, según los usos admisibles o usos a que puede destinarse la edificación.
Pero ¿qué se entiende por uso?
Uso es el destino de la edificación, es decir, el conjunto de actividades «institucionalizadas» que pueden realizarse en ella.
Pueden distinguirse los siguientes tipos:
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En función del nivel de concreción:
- Uso global.-Síntesis del conjunto de usos admisibles.
- Uso pormenorizado.-Cada uno de los usos concretos contemplados como posibles dentro de un uso global.
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En función de su admisibilidad:
- Uso permitido.-destino del suelo autorizado en el ámbito de que se trate, con tres subtipos:
b.1. Uso predominante.-Aquel que por consumir más edificabilidad define el carácter del ámbito. En ocasiones recibe el nombre de uso característico. En mi opinión sería mas coherente llamar uso característico a aquel respecto al que se homo-geniza la edificabilidad para expresar el aprovechamiento que puede coincidir o no con el predo-minante, pero la legislación urbanística se ha decantado por entender ambos términos como sinónimos.
b.2. Uso complementario.-El que complementa funcio-nalmente a otro uso sea predominante o compa-tible.
b.3. Uso compatible.-El que puede coexistir con el predominante siempre que no consuma un porcentaje de la edificabilidad que desvirtúe el uso global del ámbito.
- Uso prohibido.-Aquel uso que no es admisible o no se autoriza en un determinado ámbito por ser incompatible con el carácter o función que el plan le asigna.
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En función de la coexistencia con otros usos:
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Uso exclusivo.-El que ocupa un edificio o parcela en su totalidad sin que existan otros que no estén funcional-mente ligados al mismo.
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Uso compartido.-Es aquel que coexiste con usos diferentes en un mismo edificio o parcela.
De todos estos tipos en los sucesivos textos legales se han utilizado: Uso global, uso característico utilizado como sinónimo de uso predominante, uso pormenorizado, uso permitido y uso prohibido.
El concepto de aprovechamiento urbanístico aparece por primera vez, como coeficiente de aprovechamiento (edificabilidad homo-geneizada por metro cuadrado de suelo), en la Ley 2/1975, en el Texto Refundido de 9 de abril de 1976 (artículo 12) y en el Reglamento de Planeamiento (artículos 30 a 33) que establecen el Aprovechamiento Medio del Suelo Urbanizable Programado con el objetivo de distribuir equitativamente los beneficios y cargas entre los diferentes sectores de cada cuatrienio de programación. En teoría, el aprovechamiento medio pretendía igualar la rentabilidad económica en todo el suelo urbanizable incluido en cada cuatrienio, razón por la cual su cálculo exigía no sólo la homogeneización de los diferentes usos (coeficiente de zona) sino la consideración de las diferencias de rentabilidad de la situación del suelo en relación al uso predominante, sus características y cualquier otra circunstancia que se considerase de particular relevancia para esa rentabilidad económica porque influyera diferencialmente en los costes de urbanización (coeficiente de sector).
El concepto de patrimonialización, es decir, inclusión de un bien en el patrimonio del propietario del suelo, si bien no forma parte del concepto estricto de aprovechamiento urbanístico, es muy importante para facilitar su comprensión porque comple-ta las características del contenido urbanístico del derecho de propiedad.
Hasta la Ley de 25 de julio de 1990 y el Texto Refundido de 1992 el aprovechamiento asignado al suelo a través del planea-miento, en tanto que beneficio, era patrimonializado automá-ticamente por el propietario, con independencia de que el incumplimiento de deberes le pudiera acarrear sanciones y, obviamente, en caso de que esos deberes incumplidos implicaran gastos, le supusieran una reducción del valor monetario de ese aprovechamiento.
A partir de estos textos legales, si bien al...
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