STS, 6 de Febrero de 2001

D. Carlos , que se encontraba preso en el Centro Penitenciario de Castellón y actualmente en libertad, denunció diversas irregularidades ante el Consejo General del Poder Judicial en escrito de 5 de junio de 1997, cometidas, a su juicio, por el Juez de Vigilancia Penitenciaria nº 1 de Valencia, aludiendo a que el 13 de febrero de 1997 recurrió el permiso de dicho mes, que fue condenado a dos penas de dos años, cuatro meses y un día, que el 23 de septiembre de 1996 se le revisó el grado y que mantiene el segundo grado y alude a diversas solicitudes en demandas de artículos del economato, incorporando la solicitud de autorización para entrada de paquetes el 19 de mayo de 1997; igual solicitud el 14 de mayo de 1997; la solicitud de hojas de calco el 7 de mayo de 1997; nueva solicitud el 16 de mayo de 1997 e incorpora, igualmente, una Resolución del Secretario General de Asuntos Penitenciarios de 17 de abril de 1997, por el que se pone de manifiesto que estudiado su caso por la Junta de Tratamiento y en Resolución de 23 de abril de 1997, se ha informado desfavorablemente su petición al no concurrir los requisitos del artículo 155 del Reglamento Penitenciario.

Por Acuerdo de la Comisión Disciplinaria del Consejo General del Poder Judicial en su reunión de 17 de junio de 1997, se acordó el archivo de lo actuado.

En nuevo escrito dirigido al Consejo el 28 de abril de 1998, acusa de prevaricación a la Sección Primera de la Audiencia Provincial de Valencia, en relación con el Auto nº 58/98 de 10 de febrero, dimanante del Juzgado de Vigilancia Penitenciaria de Valencia, solicitando de la Comisión Disciplinaria una exhaustiva inspección.

Constan incorporados en el expediente administrativo:

1. Las Resoluciones dictadas por la Junta de Tratamiento del Centro Penitenciario de Castellón de 10 de abril de 1997, que mantiene la clasificación del segundo grado y la ratificación de dicha resolución por la Junta de Tratamiento del Establecimiento Penitenciario de Valencia, en sesión de 8 de octubre de 1997.

2. El Auto de 10 de septiembre de 1996, dictado por el Magistrado-Juez de Vigilancia Penitenciaria de Valencia, que desestima las quejas que contenía en la petición de 8 de marzo de 1996 de destino como Auxiliar de Biblioteca Central, que fue denegada por los informes desfavorables y la petición de 2 de mayo de 1996 sobre asignación de puesto remunerado, que fue denegada por falta de garantías en la conducta del penado.

3. El Auto de 30 de abril de 1997 por el que el Magistrado-Juez de Vigilancia Penitenciaria de Valencia desestima las quejas formuladas, constando la petición efectuada por el recurrente a la Junta de Tratamiento de 21 de marzo de 1995, que fue informada desfavorablemente y el posterior informe de 30 de enero de 1997. En dicho Auto consta que el Fiscal ha efectuado petición de más de quince años de condena respecto del recurrente y que la clasificación en el segundo grado fue objeto de una última revisión realizada por la Central de Observación, que ratificó el grado.

4. También consta que el Juzgado de Vigilancia Penitenciaria, por Auto de 13 de febrero de 1997 desestimó nuevas quejas formuladas por el recurrente.

5. Finalmente, se incorpora el Auto dictado por la Sección Primera de la Audiencia Provincial de Valencia de 10 de febrero de 1998, que contiene la resolución del recurso de apelación y que desestima dicho recurso contra el Auto de inadmisión de diversas quejas formuladas por el interno, haciendo constar en el fundamento jurídico único de dicha resolución que se han formulado diversas quejas frente a una pretendida situación de animadversión hacia el interno, que está cumpliendo condenas que superan diez años, que no ha realizado petición para destino laboral y no existen méritos para una redención extraordinaria y para alterar la clasificación de segundo grado.

Por su parte, el recurrente ha aportado a las actuaciones Auto de sobreseimiento provisional dictado el 9 de enero de 1998 por el Juzgado de Instrucción nº 11 de Valencia, sobre una de las causas seguidas al recurrente.

El Abogado del Estado plantea la carencia de legitimación de la parte actora y subsidiariamente, la desestimación del recurso.

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 30 de enero del 2001.

El objeto del recurso se concreta en determinar la conformidad al ordenamiento jurídico del Acuerdo adoptado por la Comisión Disciplinaria del Consejo General del Poder Judicial, que en la reunión de 19 de mayo de 1998 y al amparo de los artículos 12.3, 176.2 y 423.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, modificada esta última por la Ley Orgánica 16/94 de 8 de noviembre, en relación con los artículos 70 y 119 del Reglamento del Consejo de 22 de abril de 1986, acordó el archivo de las actuaciones por no derivarse de su contenido motivos ni circunstancias que pudieran dar lugar a responsabilidades exigibles por vía disciplinaria, al ser la cuestión planteada de índole jurisdiccional y por lo tanto, de la exclusiva competencia de los Juzgados y Tribunales cuyas resoluciones sólo pueden ser impugnadas mediante la interposición de los correspondientes recursos procesales, en su caso.

Con carácter previo al análisis de dicho motivo procede examinar la excepción de falta de legitimación promovida por el Abogado del Estado como causa de inadmisibilidad, al amparo del artículo 82 de la LJCA.

Esta Sala, en reiterada jurisprudencia de la que son exponente, entre otras, las sentencias de 19 de mayo, 2 de junio, 23 de junio y 30 de junio de 1997, así como posteriores sentencias, entre las que destacan las de 9 y 22 de diciembre de 1997, 14 de julio de 1998 y 2 de marzo de 1999, ha analizado el tema relativo a la falta de legitimación activa de la parte recurrente.

Así, se ha señalado, en principio, que el denunciante sí está legitimado con arreglo al art. 28, 1, a) de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, en relación con el art. 24 de la Constitución, para obtener una respuesta de este Tribunal, mas esta misma Sala, al abordar nuevamente la cuestión, se siente comprometida a reexaminarla porque considera que existen aspectos de la misma que pueden haber pasado desapercibidos en la citada jurisprudencia y que justifican una solución diferente, que ya ha sido recogida en sentencias de esta Sala y Sección como las de 19 de Mayo, 2, 6 (dos), 23 (dos), y 30 de Junio de 1.997 y 9 y 22 de Diciembre de 1.997 y de otras posteriores como las de 14 de Julio de 1.998, alguna de las cuales ha sido invocada por la Abogacía del Estado.

En dichas sentencias se expresa que partiendo de que la respuesta al problema de la legitimación debe ser casuística, de modo que no es aconsejable ni una afirmación ni una negación indiferenciadas para todos los casos, la Sala entiende que la existencia de la legitimación viene ligada a la de un interés legítimo de la parte, a cuya satisfacción sirva el proceso, lo que de partida sitúa el análisis en la búsqueda de ese interés, cuya alegación y prueba, cuando es cuestionado, es carga que incumbe a la parte que se lo arroga, estimándose que el referente de ese interés no puede ser un determinado acto de un determinado procedimiento administrativo, que solo tiene, en su caso, una relación instrumental con la satisfacción de dicho interés, sino que éste debe tener una entidad sustantiva, y no meramente formal, y que, en principio, debe ser el mismo que esté en la base del procedimiento administrativo y del proceso contencioso-administrativo de impugnación de las resoluciones dictadas en aquél, siendo la consecuencia inmediata de este planteamiento que, si se niega la condición de parte en el procedimiento administrativo, por falta de interés en él, falta ya una base (en términos sustancialistas) para poder sustentar esa misma condición en un ulterior proceso impugnatorio de actos de aquél, pues el mero dato formal de la existencia de un acto dictado en el procedimiento administrativo no tiene entidad para alumbrar un interés nuevo, diferenciable del inexistente antes.

En esta nueva línea de reflexión la Sala comparte las razones de la jurisprudencia al principio aludida, que confirmó las declaraciones de inadmisibilidad de recursos de alzada ante el Pleno del Consejo General del Poder Judicial por falta de legitimación de los denunciantes-recurrentes contra resoluciones de archivo de denuncias o de diligencias disciplinarias de la correspondiente Comisión del mismo, si bien da el paso nuevo de entender que las mismas razones deben extenderse al proceso, puesto que la clave para la determinación de si existe o no un interés legítimo en el proceso de impugnación de una resolución del Consejo General del Poder Judicial, dictada en expediente abierto a virtud de denuncia de un particular por una hipotética responsabilidad de un Juez, debe situarse en el dato de si la imposición de una sanción al Juez puede producir un efecto positivo en la esfera jurídica del denunciante o puede eliminar una carga o gravamen en esa esfera, y será así, en cada caso, y en función de lo pretendido, como pueda darse la contestación adecuada.

En precedentes sentencias de esta Sala se ha hecho referencia a la posibilidad de que pueda servir de base del interés legitimador el que la imposición de la responsabilidad disciplinaria a un Juez, a consecuencia de una denuncia de parte, pueda constituir el ulterior fundamento de pretensiones de responsabilidad del Estado, prevista en el art. 121 C.E, pero la Sala debe volver sobre este argumento, planteándose como cuestión lo que en él se proclama como dato, en cuanto que el art. 121 C.E. tiene su desarrollo legal en el Título V del Libro III de la L.O.P.J. ("De la responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento anormal de la Administración de Justicia"), y en concreto en el art. 293.2, y no hay base en ese concreto precepto, ni en la Ley en general, para sostener que la proclamación de la anormalidad del funcionamiento de la Administración de Justicia haya de derivar de una previa corrección disciplinaria impuesta al titular del órgano jurisdiccional al que se imputa aquélla. Tal planteamiento, para el que no se encuentra base discernible en la L.O.P.J., podría generar una distorsión institucional, ya que para la reclamación de indemnización por anormal funcionamiento de la Administración de Justicia se concede una acción sometida a un plazo limitado de un año, y debe formularse ante el Ministerio de Justicia, sistema que se altera si a la reclamación referida se le antepone una a modo de acción disciplinaria ante el Consejo General del Poder Judicial, con eventual derivación contencioso-administrativa, lo que operaría en deterioro del reducido plazo de ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial, que, sin duda, debe establecerse en relación con el hecho en que consiste el funcionamiento anormal, y no con la eventual sanción de quien lo hubiera ocasionado.

Reconsiderada así la relación entre la eventual responsabilidad patrimonial ex art. 121 C.E. y la responsabilidad disciplinaria del causante del funcionamiento anormal, la Sala estima que en nada se potencia la primera por la segunda, ni los procedimientos conducentes a su establecimiento respectivo, por lo que no encuentra en la referencia al art. 121 C.E. base de anclaje de un interés legitimador del denunciante en vía disciplinaria, sobre la que poder sustentar, en su caso, una hipotética condición de parte en el procedimiento administrativo a que pueda dar lugar la denuncia, o una derivada condición de parte procesal en un ulterior recurso contencioso-administrativo de impugnación de resoluciones dictadas en aquel procedimiento administrativo, porque la amplitud con la que la jurisprudencia viene interpretando el art. 28.1.a) de nuestra Ley Jurisdiccional, por exigencias del art. 24.1 C.E., y la sustitución del concepto de interés directo por el de interés legítimo, no llega hasta el extremo de que no se condicione, en todo caso, la legitimación a la existencia de un interés real, y por decirlo con palabras del Tribunal Constitucional (S.T.C. 143/1987, F.D. 3º) el interés legítimo, al que se refiere el art. 24.1 (en el que debe disolverse el concepto más restrictivo del art. 28.1.a L.J.C.A.), "equivale a titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión y que se materializaría de prosperar ésta" (SS.T.C. 60/1982, 62/1983, 257/1988 y 97/1991, entre otras)".

Así, si según antes se ha razonado, ese hipotético interés se da en el caso concreto, y la situación jurídica del denunciante- recurrente no violenta en lo más mínimo el principio general de flexibilidad con la apreciación del requisito procesal de la legitimación.

En este punto, la modificación de los arts. 423 y 425 de la L.O.P.J. por la L.O. 16/1994, supone que se ha atribuido expresamente a los denunciantes legitimación para la interposición del recurso contencioso-administrativo, confiriéndoles de modo especial la que no se deriva de la genérica aplicación del art. 28.1.a) de la L.J.C.A, y esta Sala ha tomado en cuenta las siguientes expresiones contenidas en los preceptos de la L.O.P.J.:

1. Al ocuparse de la sanción de advertencia, el art. 422.1 párrafo segundo dispone que "contra la resolución que recaiga sobre dicha clase de sanción podrá interponer el sancionado con carácter potestativo, antes de acudir a la vía contencioso- administrativa, recurso administrativo, y el denunciante, en su caso, acudir a la vía contencioso-administrativa de acuerdo con las normas de legitimación establecidas en la Ley reguladora de la expresada Jurisdicción".

2. El art. 423.2 párrafos segundo y tercero "in fine" no permiten al denunciante recurrir las decisiones sobre la iniciación y decisión del expediente disciplinario en vía administrativa, "sin perjuicio de la legitimación que ostente como interesado en la vía jurisdiccional".

3. El art. 425.8 párrafo primero "in fine" manda notificar al denunciante la resolución del expediente sancionador, "quien únicamente podrá recurrir, en su caso, en vía contencioso-administrativa".

El análisis precedente permite constatar que el artículo 422.1 párrafo segundo se remite para determinar la legitimación del denunciante a las normas establecidas en la Ley de la Jurisdicción, no habiendo razón para seguir distinto criterio en los demás supuestos previstos por la L.O.P.J. y, por otra parte, el modo potencial del verbo "ostente" (art. 423.2 párrafos segundo y tercero) y los términos "en su caso" (art. 425.8 párrafo primero) son de por sí suficientemente expresivos de que no se está haciendo una regulación directa de la legitimación procesal de los denunciantes para impugnar los acuerdos de la Comisión Disciplinaria, sino que se trata de una remisión a la regulación contenida fuera de esos preceptos, por lo que la normativa contenida en la L.O.P.J. no tiene virtualidad para modificar el régimen procesal precedente en cuanto a la legitimación de los denunciantes, sino que lo único que hace es salvar la legitimación que pudiera derivar del artículo 28.1.a) de la Ley Jurisdiccional, cuyo alcance en su proyección al supuesto examinado ha quedado ya razonado.

En consecuencia, lo que hacen los preceptos en los que se insertan las expresiones antes indicadas es negar expresamente a los denunciantes la posibilidad de interponer recursos administrativos, consagrando, en definitiva, la doctrina consolidada del Pleno del Consejo General del Poder Judicial, que había declarado la inadmisibilidad de los recursos de alzada de los denunciantes contra resoluciones de la Comisión Disciplinaria, por lo que hemos de concluir que en la cuestión examinada procede reconocer legitimación a la parte actora en el proceso contencioso-administrativo, al evidenciarse, de modo flexible, y en coherencia con el contenido constitucional del artículo 24 de la C.E., el interés legítimo de la parte recurrente que es el soporte de su legitimación procesal, lo que permite examinar el fondo de la cuestión suscitada.

Aunque admitiéramos, en cuanto al fondo del asunto, el análisis de la cuestión planteada por entender suficiente la legitimación de la parte recurrente, no cabe considerar que sea procedente la reapertura de las actuaciones y el desarchivo del asunto o que se remitan las actuaciones a otro órgano que tenga competencia para ello, puesto que el Acuerdo adoptado por el Consejo General del Poder Judicial en la reunión de la Comisión Disciplinaria de 19 de mayo de 1998 es suficientemente explícito y adecuado al ordenamiento jurídico en la medida en que dicho Consejo no puede conocer de actuaciones judiciales, conforme a lo que prevé el artículo 117 de la Constitución y desarrollan especialmente los artículos 12 , 13 y 176.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, como reconoce el Acuerdo impugnado.

Esta Sala del orden jurisdiccional contencioso-administrativo tiene delimitada su ámbito de conocimiento a la previsión contenida en el artículo 9.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 12.1.b) en la nueva redacción por Ley 29/98 de 13 de julio, teniendo como precedente las referencias contenidas en los artículos 58.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y los artículos 1, 37 y 40 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 26 de diciembre de 1956, disposición que se encontraba vigente en el momento en que se produjeron los hechos.

Los razonamientos anteriores conducen a considerar inadecuada la pretensión del recurrente, por estimar que el Consejo General del Poder Judicial no puede conocer sobre una cuestión que ha sido analizada directamente por la Sección Primera de la Audiencia Provincial de Valencia, que en Auto de 10 de febrero de 1998 confirmó el Auto dictado el 30 de abril de 1997 por el Magistrado-Juez de Vigilancia Penitenciaria, que había declarado la inadmisión de diversas quejas formuladas por el interno D. Carlos , por los siguientes criterios:

1. No consta acreditada la infracción de los artículos 9.3, 24 y 25.2 de la Constitución y 107 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, a los que de manera genérica y sin concreción se refiere el actor al formalizar el recurso contencioso-administrativo, máxime teniendo en cuenta que en la cuestión examinada, el artículo 76.2.g) de la Ley Orgánica 1/79 otorga al Juez de Vigilancia la adopción de las medidas procedentes sobre todo tipo de peticiones o quejas que los internos formulen en relación con el régimen y tratamiento penitenciario o cuando afecte a derechos fundamentales o a derechos y beneficios penitenciarios de aquéllos, sin que se advierta que en la cuestión examinada se hayan producido dilaciones indebidas en las resoluciones de los sucesivos recursos planteados por el actor frente a las resoluciones del Juez de Vigilancia Penitenciaria, que tuvieron la correspondiente valoración en los Autos de 10 de septiembre de 1996, de 30 de abril de 1997 y en el posterior Auto dictado por la Sección Primera de la Audiencia Provincial de Valencia de 10 de febrero de 1998.

2. Los problemas sanitarios de odontología, a los que alude el actor en la demanda, no fueron objeto de desconsideración por el Centro Penitenciario, constando incorporadas a las actuaciones del expediente administrativo el informe emitido por el médico estomatólogo el 17 de abril de 1997, arbitrándose diversas medidas para la solución de las lesiones producidas en cuatro piezas dentarias por alteración de un puente dental, que han sido objeto de cimentación en reiteradas ocasiones, como expresamente consta en el informe emitido por dicho facultativo, que admite que las sucesivas intervenciones sanitarias, como primera posibilidad, han de hacerse en el Centro Penitenciario, aunque el paciente lo rechace.

3. No cabe afirmar, como sostiene la parte actora en la demanda, la falta de concreción y la utilización de medios inadecuados para suscitar la anulación del acuerdo de archivo decretado por la Comisión Disciplinaria del Consejo del Poder Judicial cuando las sucesivas resoluciones judiciales dictadas en relación con el recurrente se encuentran fundadas jurídicamente, reconociéndose en el Auto dictado por la Sección Primera de la Audiencia Provincial de Valencia el 10 de febrero de 1998, que a la luz de los informes remitidos por los diversos Centros Penitenciarios, nos encontramos ante una persona que por su número de condenas superan en total más de diez años, no existiendo méritos para que pueda concedérsele una redención extraordinaria, añadiéndose además que el motivo de la no concesión de los permisos se ciñe a la pena que tiene pendiente de cumplir y a su propia personalidad, lo que justifica que no se estimen las quejas formuladas por el interno ni exista motivo alguno para alterar la calificación que tiene concedida en el segundo grado penitenciario, según resoluciones dictadas por la Junta de Tratamiento del Centro Penitenciario de Castellón el 10 de abril de 1997 y la Junta de Tratamiento del Establecimiento de Valencia, en sesión de 8 de octubre de 1997.

Finalmente, en la cuestión examinada, subyace un problema derivado del reconocimiento de la concesión de diversas autorizaciones por parte de la autoridad penitenciaria y es reiterada la jurisprudencia de los Tribunales ordinarios y del Tribunal Constitucional sobre esta materia (por todas, las sentencias del Tribunal Constitucional 193/97, 58/98, 69/98, 75/98, 79/98), que reconocen que la finalidad de los permisos y las autorizaciones y su concesión no es automática, sino que se produce una vez constatada la concurrencia de los requisitos y objetivos previstos en la Ley.

En las cuestiones examinadas, resulta de lo actuado que las circunstancias concurrentes aconsejaron su denegación a la vista de la perturbación que pudiera ocasionarse en los fines de la reeducación o reinserción, teniendo en cuenta a este respecto, la previsión que contiene el Auto dictado por el Tribunal Constitucional 311/97, al resolver el recurso de amparo 3050/96, en el sentido de que tales permisos o autorizaciones no constituyen un verdadero derecho subjetivo, aunque sí un interés legítimo derivado de la libertad como valor superior del ordenamiento jurídico y que tales permisos y autorizaciones constituyen, por una parte, un elemento de tratamiento como preparación para la vida en libertad, en aplicación de los artículos 47.2 de la Ley Orgánica General Penitenciaria y 154 de su Reglamento, y además, son concreción del mandato constitucional que señala como fin de las penas privativas de libertad la reinserción social de los penados, lo que implica la valoración de circunstancias concurrentes a efectos de la concesión o denegación de dichos permisos o autorizaciones y su respuesta por los órganos judiciales que, en la cuestión examinada, ha sido debidamente realizada.

En consecuencia, no se infiere que las resoluciones judiciales incorporadas al expediente administrativo, vulneren los artículos 9.3, 24 y 25.2 de la Constitución, que de manera genérica y sin concreción, son citados por la parte recurrente en el escrito de demanda, advirtiéndose que ni se han vulnerado tales derechos fundamentales, ni se han conculcado en la tramitación del expediente administrativo derechos fundamentales del recurrente, habiéndose planteado ante el Consejo General del Poder Judicial una cuestión de estricta naturaleza jurisdiccional, como expresamente reconoce el Acuerdo impugnado, cuyos criterios proceden confirmar, sin hacer expresa imposición de costas.