STS, 10 de Marzo de 2003
| Ponente | Segundo Menéndez Pérez |
| ECLI | ES:TS:2003:1630 |
| Número de Recurso | 10157/1997 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION?? |
| Fecha de Resolución | 10 de Marzo de 2003 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. SEGUNDO MENENDEZ PEREZD. MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONAD. FRANCISCO TRUJILLO MAMELYD. FERNANDO CID FONTAN
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diez de Marzo de dos mil tres.
VISTO por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto por la mercantil PROMOLUBIANO, S.L., representada por el Procurador Sr. De Antonio Viscor, contra sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, de fecha 18 de julio de 1997, sobre denegación de autorización para instalación de área de servicio en ambas márgenes de la Autovía N-1.
Se han personado en este recurso, como partes recurridas, D. David , representado por la Procuradora Sra. Guinea y Ruenes, y la DIPUTACIÓN FORAL DE ALAVA, representada por la Procuradora Sra. Guinea y Ruenes.
En el recurso contencioso-administrativo número 2436/94 la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior del País Vasco, con fecha 18 de julio de 1997, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLO: QUE DESESTIMAMOS EL PRESENTE RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO NÚM. 2.436 DE 1.994, INTERPUESTO POR EL PROCURADOR DE LOS TRIBUNALES D. ALBERTO ARENAZA ARTABE EN NOMBRE Y REPRESENTAIÓN DE D. Jesús Luis EN CALIDAD DE ADMINISTRADOR ÚNICO DE LA MERCANTIL PROMOLUBIANO, S.L., CONTRA LAS ORDENES FORALES 820/93, DE 23 DE DICIEMBRE Y 411/94, DE 9 DE MAYO, Y DECRETO FORAL 158/93, DE 30 DE JULIO, DECLARANDO LA CONFORMIDAD A DERECHO DE LOS ACTOS IMPUGNADOS QUE, CONSECUENTEMENTE CONFIRMAMOS. SIN COSTAS".
Contra dicha sentencia ha interpuesto recurso de casación la representación procesal de la mercantil PROMOLUBIANO, S.L., formalizándolo en base a cinco motivos y mediante escrito en el que termina suplicando a la Sala que "...dicte sentencia a tenor de la cual, estimando el recurso, case y revoque la resolución impugnada y dicte una nueva por la que estimando la demanda presentada en su día se declaren como no ajustados a derecho los actos administrativos impugnados, Decreto Foral Nº 158/93 de 30 de julio en cuanto suprimió el emplazamiento de un Área de Servicio en una de las márgenes de la N-1 en Lubiano y la Orden Foral nº 441 de 9 de mayo de 1994 (desestimatoria del recurso ordinario interpuesto contra la resolución de 23 de diciembre de 1993 denegatoria de la autorización para la Implantación de un Área de Servicio en la N-1 en ambas márgenes de Lubiano) y se reconozca el derecho de PROMOLUBIANO S.L. a la obtención de la autorización solicitada para la implantación de un Área de Servicio en la N-1 en ambas márgenes de Lubiano, todo ello con condena en costas a la Diputación Foral de Álava".
Este recurso fue preparado a través del escrito, de fecha 27 de octubre de 1997, que, en lo que aquí interesa, dice textualmente:
"Primero.- La sentencia puede ser objeto de recurso de casación por reputarse el pleito de cuantía indeterminada tal y como expresamente consta en el antecedente de hecho primero de la misma, no estando, en consecuencia, excluida del mismo, de conformidad con lo establecido en el artículo 93 de la Ley de la Jurisdicción Constencioso-Administrativa.
De conformidad con el artículo 96 de la citada Ley, el presente recurso se prepara ante el mismo Tribunal y Sala que dictó la sentencia y dentro del plazo de diez días desde su notificación habilitado para ello.
Esta parte está legitimada para la interposición del recurso de casación por cuanto ha participado, como demandante, en la sustanciación del pleito en su primera instancia.
El recurso se fundamenta en el contenido del apartado 4º del artículo 95 LJCA, por cuanto se estima que al dictado de la resolución se han infringido las normas del ordenamiento jurídico y jurisprudencia aplicables para la resolución de las cuestiones objeto de debate. En especial las siguientes:
.- Los apartados 2 y 3 del artículo 83 de la Ley de la Jurisdicción Constencioso- Administrativa de 27 de Diciembre de 1956, que establece que la sentencia estimará el recurso contencioso administrativo "cuando el acto o la disposición incurriere en cualquier forma de infracción del Ordenamiento Jurídico, incluso la desviación de poder" entendiendo por tal "el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por Ordenamiento Jurídico", con las notas o caracteres jurisprudenciales señaladas, entre otras, en la Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de Julio de 1985 Aranzadi 4148-.".
La representación procesal de D. David se opuso al recurso de casación interpuesto y suplica en su escrito a la Sala que dicte "...sentencia declarativa de no haber lugar al recurso de casación interpuesto por "PROMOLUBIANO S.L.", con imposición de las costas del recurso a la parte recurrente y con los demás pronunciamientos legales pertinentes".
La representación procesal de la DIPUTACIÓN FORAL DE ALAVA se opuso igualmente al recurso de casación interpuesto y suplica a la Sala que dicte "...Sentencia declarando la inadmisión de la casación y subsidiariamente no haber lugar a la misma, con expresa imposición de costas a la recurrente".
Mediante Providencia de fecha 17 de diciembre de 2002 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 26 de febrero de 2003, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.
Al decidir sobre el recurso de inconstitucionalidad que el Presidente del Gobierno promovió contra determinados preceptos de la Ley del Parlamento Vasco 2/1989, de 30 de mayo, reguladora del Plan General de Carreteras del País Vasco, el Tribunal Constitucional, en su sentencia número 132/1998, de 18 de junio, analizó el reparto constitucional de competencias en materia de carreteras entre el Estado y las Comunidades Autónomas, en especial la del País Vasco. De su doctrina, es relevante para este recurso de casación lo que a continuación transcribimos:
"[...] La Constitución y los Estatutos de Autonomía proceden al reparto competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de carreteras desde dos perspectivas distintas. En efecto, a tenor de los dispuesto en el art. 148.1.5 CE, las Comunidades Autónomas pueden asumir competencia respecto de las "carreteras cuyo itinerario se desarrolle íntegramente" dentro de sus respectivos territorios. La competencia sobre este concreto ámbito material ha sido asumida por los diversos Estatutos de Autonomía de forma exclusiva, como hemos analizado en la STC 65/1998, fundamento jurídico 6º. De ahí que, normalmente sea la legislación específica dictada por cada una de las Comunidades Autónomas la que configure el régimen jurídico de sus carreteras. De ahí también, y consecuentemente con ello, la propia Ley estatal 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras regula principalmente las carreteras estatales, si bien incluye en sus Disposiciones adicionales, como tendremos ocasión de tratar más adelante, normas sobre la intervención del Estado en relación con las carreteras autonómicas. En resumen: en el reparto competencial configurado por la Constitución y los distintos Estatutos de Autonomía en materia de carreteras opera, en primer término, un criterio material que separa por un lado las carreteras estatales y, por otro lado, las carreteras autonómicas, atribuyendo al Estado y a las Comunidades Autónomas exclusividad de competencias en relación con las carreteras de su respectiva titularidad [...]".
"[...] el Estatuto de Autonomía del País Vasco ha introducido, al asumir el contenido del art. 148.1.5 CE, determinados matices que se separan de los restantes Estatutos, como advertimos en la STC 65/1998, fundamento jurídico 6º.
En efecto, el art. 10.34 del Estatuto de Autonomía del País Vasco dispone que, en materia de carreteras y caminos "además de las competencias contenidas en el apartado 5, número 1 del artículo 148 de la Constitución, las Diputaciones Forales de los Territorios Históricos conservarán íntegramente el régimen jurídico y competencias que ostentan o que, en su caso, hayan de recobrar a tenor del art. 3 de este Estatuto". A esta peculiaridad se hace también referencia en la Disposición adicional tercera de la Ley estatal 25/1988, de Carreteras, en la que se establece: "1. La planificación, proyecto, construcción, conservación, modificación, financiación, uso y explotación de las carreteras que sean competencia de los territorios forales con derechos históricos se efectuará conforme al régimen jurídico en vigor. 2. La construcción en estos territorios de nuevas carreteras que puedan afectar a las facultades que correspondan al Estado, conforme al art. 141.1.21ª y 1.24ª de la Constitución, requerirá la coordinación y acuerdo con éste".
Este conjunto normativo muestra que la competencia sobre carreteras corresponde a los Territorios Históricos, no a las Instituciones comunes de la Comunidad Autónoma. Congruentemente, la Ley del Parlamento Vasco 27/1983, de 25 de noviembre, sobre relaciones entre las instituciones comunes de la Comunidad Autónoma del País Vasco y los Organos forales de sus Territorios Históricos, declara la competencia exclusiva de estos últimos sobre la "planificación, proyecto, construcción, conservación, modificación, financiación, uso y explotación de carreteras y caminos"; competencia que es ejercitada "de acuerdo con el régimen jurídico privativo de cada uno de ellos" [art. 7.a) 8].
"[...] La competencia en materia de carreteras de las Instituciones comunes de la Comunidad Autónoma es, pues, distinta de la que corresponde a otras Comunidades Autónomas, precisamente a causa de los derechos históricos de las Diputaciones forales. Derechos que, en materia de carreteras, han sido actualizados por el núm. 34 del art. 10 del EAPV, en relación con su art. 37.1 f), en atención a que el régimen foral se encuentra garantizado por la Constitución (SSTC 11/1984, fundamentos jurídicos 4º y 5º, y 76/1988). Estas previsiones estatutarias, a su vez, han sido desarrolladas por el art. 7. a). 8 de la Ley del Parlamento Vasco 27/1983, sobre relaciones entre las Instituciones comunes y los Territorios históricos, en los términos expuestos antes [...].
"[...] Las partes se han referido insistentemente al Real Decreto 2.769/1980, de 26 de septiembre, que traspasó los servicios de carreteras y caminos del Estado a la Comunidad Autónoma Vasca. Su anexo declara que se transfieren todas "las funciones y potestades hasta ahora ejercitadas por el Gobierno y la Administración del Estado sobre la totalidad de carreteras, caminos y autopistas no sujetas a régimen de concesión, que hasta la actualidad han sido de titularidad estatal, en aquellos tramos que discurren dentro del territorio de la Comunidad Autónoma Vasca, incluidos los correspondientes itinerarios de las redes nacionales básicas, complementaria y regional" [Anexo B a)].
"[...] El mismo Real Decreto prevé, paralelamente al traspaso en bloque del Estado a la Comunidad Autónoma de la totalidad de carreteras, caminos y autopistas en aquellos tramos que discurren dentro del territorio de la Comunidad Autónoma Vasca, una excepción -autopistas sujetas a régimen de concesión-, y una regulación distinta a la general para determinadas carreteras -carreteras nacionales N-1 y N-240 y autopistas actuales no sujetas a régimen de concesión-. En relación con este último grupo de carreteras, el Real Decreto de traspaso condiciona la actuación de la Comunidad Autónoma del siguiente modo: "En ejecución de dichas facultades, la Comunidad Autónoma aplicará para los tramos de las carreteras N-1 y N- 240 y autopistas actuales no sujetas a régimen de concesión estatal que discurren por su territorio, como mínimo, las normas técnicas y de señalización previstas en la legislación vigente del Estado y adoptará para los repetidos tramos, cuando menos, las previsiones, objetivos y mejoras que el Estado efectúe en los tramos de su competencia de dichas carreteras, a fin de asegurar la conveniente coordinación entre los tramos de las mismas comprendidos dentro del actual territorio de la Comunidad Autónoma Vasca" [Anexo B b)].
Todas esas carreteras, a su vez, fueron traspasadas a los Territorios Históricos, "al amparo de lo previsto en el apartado 8, letra a) del art. 7 de la Ley 27/1983, de 25 de noviembre, de "Relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Organos Forales de sus Territorios Históricos", en relación con el art. 10, apartado 34 del Estatuto de Autonomía del País Vasco". Así lo declaran expresamente los Decretos del Gobierno Vasco 45/1985, de 5 de marzo, 55/1985, de igual fecha, y 188/1986, de 9 de septiembre, que transfirieron las carreteras a los Territorios Históricos de Guipúzcoa, Vizcaya y Alava, respectivamente. Significativamente, el Preámbulo de este último Decreto indica que, en un primer momento, no se traspasó ninguna carretera al Territorio Histórico de Alava "por estimar innecesaria cualquier resolución en tal sentido teniendo en cuenta lo dispuesto en los arts. 10.34 y 37.2 del Estatuto de Autonomía y de la Diputación Foral de Alava, en su territorio, venía ostentado respecto de su red iguales competencias que el Estado en territorio de régimen común"; y que solamente más tarde, tras comprobarse que existían "determinados tramos de carreteras comprendidos en el ámbito territorial de Alava sobre los que el Estado tradicionalmente ejercía las facultades inherentes al ramo y que se reputan traspasados a la Comunidad Autónoma en virtud del Real Decreto 2.769/1980, de 26 de septiembre", había resultado preciso transferir dichos tramos a los órganos forales de Alava "en cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 27/1983, de 25 de Noviembre" (Decreto Vasco 188/1986, de 9 de septiembre).
Por tanto, todas las carreteras del País Vasco son planificadas, financiadas, proyectadas, construidas, conservadas, modificadas y explotadas por las Diputaciones forales, en aquellos tramos que discurren dentro de su respectivo Territorio Histórico. En su actuación, los órganos de los Territorios están sometidas a diversas reglas de coordinación, previstas en los Decretos vascos de traspaso y, ahora, en la Ley sobre el Plan General de Carreteras del País Vasco que se ha visto impugnada en el presente recurso de inconstitucionalidad [...]".
Esta larga transcripción de la doctrina constitucional sobre el reparto de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma del País Vasco en materia de carreteras, nos permite afirmar que las resoluciones impugnadas en el recurso contencioso- administrativo ahora en grado de casación (Orden Foral 411/94, de 9 de mayo, que desestima el recurso de reposición formulado frente a la Orden Foral 820/93, de 23 de diciembre, del Diputado Foral del Departamento de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente de la Diputación Foral de Álava, por la que se deniega autorización a la sociedad recurrente para la instalación de Áreas de Servicio en ambas márgenes de la carretera N-1 en Lubiano; y Decreto Foral 158/93, de 30 de julio, del Consejo de Diputados de la Diputación Foral de Álava, por el que se aprueba definitivamente el Plan Modificado de Delimitación de Emplazamiento de Áreas de Servicio en la N-1, en concreto el apartado primero de la parte dispositiva referido a la supresión del Área de Servicio de Lubiano en la dirección Pamplona-Vitoria), son actos o disposiciones emanados de las Instituciones, no comunes pero sí propias, de la Comunidad Autónoma del País Vasco, cuales son los Órganos Forales de sus Territorios Históricos. Tan es así, que el artículo 10.34 del Estatuto de Autonomía para el País Vasco, aprobado por Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre, dispone que en materia de carreteras y caminos, además de las competencias contenidas en el apartado 5, número 1, del artículo 148 de la Constitución, las Diputaciones Forales de los Territorios Históricos conservarán íntegramente el régimen jurídico y competencias que ostentan o que, en su caso, hayan de recobrar a tenor del artículo 3º del mismo Estatuto, es decir, por la vía de restablecer y actualizar su organización e instituciones privativas de autogobierno. Y tan es así, que el artículo 7, a), 8 de la Ley del Parlamento Vasco 27/1983, de 25 de noviembre, esto es, de la Ley que delimita las competencias entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales de sus Territorios Históricos, atribuye a éstos competencia exclusiva en materia de planificación, proyecto, construcción, conservación, modificación, financiación, uso y explotación de carreteras y caminos.
Siendo ello así, a este recurso de casación le eran de aplicación los preceptos contenidos en los artículos 93.4 y 96.2 de la anterior Ley de la Jurisdicción; esto es, la exigencia de que el escrito de preparación del recurso justificase que la infracción de una norma no emanada de los órganos de la Comunidad Autónoma ha sido relevante y determinante del fallo de la sentencia.
Justificación que, sin embargo, se omitió total y absolutamente en el escrito de preparación presentado por la representación procesal de la mercantil "Promolubiano, S.L." con fecha 27 de octubre de 1997, tal y como resulta de lo transcrito en los antecedentes de hecho de esta sentencia.
Procede pues, en aplicación de dichos preceptos y de una reiterada jurisprudencia de esta Sala contenida, entre otras, en las sentencias más recientes de 20 de noviembre de 2001 (Casación 1568/95), 23 de septiembre de 2002 (Casación 7245/96), 18 de diciembre de 2002 (Casación 978/97) y 3 de marzo de 2003 (Casación 6474/1997), la desestimación de este recurso de casación.
La desestimación del recurso conlleva la imposición de las costas al recurrente por imperativo del art. 102.3 de la L.J.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
NO HA LUGAR al recurso de casación que la representación procesal de la mercantil PROMOLUBIANO, S.L. interpone contra Sentencia que, con fecha 18 de julio de 1997, dictó la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en el recurso número 2436 de 1994. Con imposición a la parte recurrente de las costas de este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertase por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Fernando Ledesma Bartret.- Segundo Menéndez Pérez.- Manuel Campos Sánchez Bordona.- Francisco Trujillo Mamely.- Fernando Cid Fontán. Firmado. Rubricado. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez, todo lo cual yo, el Secretario, certifico.
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