El acto administrativo dictado sobre bases tecnológicas o informáticas y las pautas de su revisión jurisdiccional.
| Autor | Alberto Palomar |
| Cargo | Magistrado. Profesor de Derecho Administrativo. |
La evolución de las formas de actuación administrativa y la incorporación de la Administración Pública de nuestros días a los procedimientos y formas del resto de la sociedad implica, inevitablemente, un proceso de acercamiento e incorporación de las Administraciones Públicas a las nuevas tecnologías1.
No parece necesario recordar que la tecnología es, hoy, algo consustancial a la sociedad que ha articulado sobre la misma sus pautas relacionales, informativas, comerciales e, incluso, las del ocio y el propio trabajo.2 Al tema, desde una perspectiva general pero que resulta plenamente aplicable al supuesto que ahora analizamos, se refirió tempranamente Nieto cuando señaló que «... La doctrina moderna concede, con razón, una gran importancia al examen de las relaciones entre la Administración y la Sociedad. Refiriéndose concretamente a la estructura administrativa, ha podido señalar SULTÁN (5) dos tipos característicos: el británico y el prusiano-alemán. La Administración británica ha sido construida de abajo a arriba: «1 ciudadano domina la Administración, bien sea a través de sus agrupaciones naturales en los municipios, bien sea a través de sus agrupaciones políticas en el Parlamento. La Administración está al servicio del pueblo, y el pueblo se encarga de controlarla en defensa de sus intereses. El tipo prusiano-alemán es radicalmente distinto: la Administración está estructurada de arriba a abajo. La Administración es un servicio del rey, a través de la cual se ejercita su autoridad sobre el pueblo, formado por súbditos, más bien que por ciudadanos (6). A la burocracia de tipo prusiano no la interesan los afanes de sus administrados. Durante muchos años estuvo completamente desligada de ellos, hasta el punto de estar prohibido que los funcionarios actuasen en localidades de su misma nacionalidad (7)...»3
El acercamiento indicado se concibe, por tanto una exigencia de la obligación constitucional de funcionamiento eficaz que corresponde a la propia Administración4. La cuestión central no va a estar ni en la utilidad ni en la necesidad de dicha incorporación sino en la forma de articularla asegurando la transformación de los procesos anteriores en los nuevos. Esta transformación es denominada por Guillén como mutación de algunos de sus aspectos....por lo que la garantía de la actividad formal no se ve cuestionada sino tan solo transmutada... .5
Se trata de un proceso que no puede considerarse, obviamente, como novedoso6 sino que resulta recurrente en las distintas épocas sociales en las que el desafase entre las pautas de actuación social y las de la Administración es apreciable. Un antecedente histórico, probablemente, con una visión claramente abierta y progresitas, podemos indicar que ya la propia Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 aludía expresamente a la necesidad de utilizar aquellos sistemas mecánicos que permitieran la simplificación del trabajo. Es cierto que de la simplificación de tareas, en lo que se ha venido progresando de forma imparable desde entonces, hasta la situación actual en la que es posible la construcción de programas que específicamente tienen como función sustituir la inteligencia humana en la toma de decisiones han pasado muchos años y se han introducido notables incorporaciones científicas que, desde luego, eran impensables en otros momentos históricos.7
Esta introducción no ha ido, a nuestro juicio, acompasada con una reflexión teórica acorde con la cuestión planteada. Es más, durante mucho tiempo, el Derecho se ha limitado a poner puertas al campo y a retrasar la introducción de dichas técnicas o, al menos, a negarle valor jurídico pleno. A esta resistencia se refería, en general, Nieto cuando indicaba que «... La evolución permanente del Derecho administrativo es una consecuencia necesaria de su naturaleza de fenómeno social. Cada sociedad se expresa en un determinado Derecho y las transformaciones sociales arrastran inevitablemente una alteración de la superestructura jurídica; aunque, como puede suponerse, el proceso de arrastre o influencia no es mecánico, sino muy sutil. Dicho con otras palabras: ¿cuáles son los avatares de ese largo proceso circular de creación y aplicación del Derecho, que arranca de la sociedad y que hasta que vuelve a terminar en ellaen los ciudadanosse ha ido articulando en los eslabones del Estado, la Administración, la Burocracia y los Tribunales?....»8
En el momento actual el debate de seguridad9 como sinónimo de los procedimientos convencionales y tecnología como antinomia de la seguridad no es posible mantenerla, en términos científicos, entre otras cosas porque la tecnología se ha demostrado esencialmente más segura que el resto de procedimientos si se utiliza adecuadamente. A partir de ahí la labor es otra: conseguir la adaptación de la pautas informáticas a los procedimientos y pautas de actuación de la Administración asegurando el respeto en los principios procedimentales esenciales como son la competencia del órgano, los trámites esenciales, la legitimación en la actuación, etc...Se trata de esas mutaciones a las que anteriormente nos referíamos que tienen en común mantener los elementos esenciales del acto administrativo con independencia de las formas utilizadas para la formación de la voluntad del órgano administrativo. Es, precisamente, en este último punto donde se produce la incidencia de las nuevas formas de actuación administrativa.
Pero superado el debate de la demora de la introducción, de las garantías formales de su utilización y de los requerimientos técnicos para la misma surgen otros nuevos debates más apasionantes y ,probablemente, menos abordados hasta el momento. En el presente trabajo se trata de introducir alguno de estos nuevos debates: la eventual merma de las facultades del juez en la revisión o el control de la actuación de la Administración cuando ésta utiliza procedimientos electrónicos y telemáticos para la actuación administrativa, en general, y para dictar actos administrativos, en particular.
Se trata, como decíamos, de una cuestión novedosa porque, durante mucho tiempo, la función de la tecnología en el seno de las Administraciones Públicas se ha centrado en lo que pronosticaba la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, esto es, la facilitación de la labor administrativa, la mejora de los sistemas de reproducción o acumulación de datos. En esta faceta (la facilitación de las formas de actuación administrativa) tiene una importancia menor ya que su relevancia es puramente interna y no tiene una trascendencia real en el proceso de formación de la voluntad del órgano administrativo y, posteriormente, de su manifestación externa. 10
En el momento presente se aprecia sin embargo una modificación notable de esta perspectiva no porque aquella función se haya abdicado lo que, obviamente, no podrá ser posible al formar parte de las técnicas habituales de trabajo a las que no puede sustraerse la Administración en cuanto agente social- sino porque algunas de las previsiones que estaban como dormidas desde 1996 (fecha en la que se concretó la forma de utilización de la tecnología en el ámbito de la Administración General del Estado, como más adelante se analiza de una forma detallada11) se desperezan rápidamente, fundamentalmente al hilo de la utilización de páginas web12 por las Entidades Administrativas, y comienzan a incorporar procedimientos decisionales (en la propia terminología de la normativa de 1996) que ,posteriormente, acaban en sede judicial siendo analizados por órganos jurisdiccionales que, muy a menudo, se muestran incapaces de conocer (y, por ende, de revisar ) el procedimiento por el que se ha formado la voluntad administrativa y, en algunos casos, incluso, de sustituirla por necesitar de un apoyo informativo del que carecen. Podríamos indicar que la introducción y la aceptación del internet como vehículo de relación ha supuesto un transmutación de los elementos de relación social al que las Administraciones Públicas tratan de no ser ajenas como más adelante se indicará al enunciar las iniciativas que en este sentido se han adoptado y que deben añadirse a las que se encuentran incluidas, como queda dicho, en la oferta de servicios que los Ministerios y demás entidades Públicas realizan en sus web respectivas.13
A partir de aquí la situación, también en términos jurídicos, cambia porque todas estas formas de actuación administrativa dejan de operar en el ámbito interno para concentrarse en la prestación externa de servicios al ciudadano que pueden llegar a obtener auténticos actos administrativos utilizando estos procedimientos que dejan, por tanto, de ser instrumentos relacionales para convertirse, eventualmente, en formas complementarias de relación que admiten la producción de actos administrativos.
Es este momento es el que justifica que analicemos la posición del Juez revisor de la actuación administrativa en esta situación, sus posibilidades de actuación, su capacidad de otorgar una auténtica tutela efectiva y de...
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