STS, 22 de Octubre de 2001

Con fecha 21 de junio de 1994, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: " FALLAMOS: Que debemos formular los siguientes pronunciamientos, en relación con el recurso contencioso-administrativo promovido por la Procuradora Sra. Espiga Pérez, en nombre y representación de COMUNIDAD DE PROPIETARIOS DE LA COLONIA TURISTICA " DIRECCION000 ", contra: a) la resolución de la Demarcación de costas de Cantabria, de 9 de julio de 1992, por la que se impone a la Comunidad actora una sanción de multa de 416.666 pesetas, como responsable de una infracción tipificada en la Ley de Costas de 1988; b) la resolución del Director General de Costas, de 18 de mayo de 1993, de denegación del recurso de alzada interpuesto contra la anterior; c) la resolución de aquella Demarcación, de 28 de mayo de 1991, denegatoria de la autorización para la realización de obras acometidas en determinados elementos comunes de la Comunidad recurrente, así como su confirmación, por silencio, en alzada ( en realidad, mediante resolución de 15 de junio de 1993, no se sabe si notificada o no ) ; y d) contra la resolución de la Demarcación de Costas de 6 de mayo de 1993, ratificada el 17 de junio siguiente, por la que se acuerda la cancelación de los títulos de propiedad otorgados en favor de la Comunidad actora ( en realidad, la cancelación de las inscripciones registrales correspondientes ) : .-1.- En cuanto a la resolución de 6 de mayo de 1993, señalada con la letra d) se declara la inadmisibilidad del recurso respecto, estrictamente, de la misma, por falta de jurisdicción de esta Sala, al corresponder su enjuiciamiento a los órganos de la jurisdicción civil, sin que proceda formular remisión alguna de los autos ni emplazamiento de las partes, por existir ya pleito pendiente.- 2.- En cuanto a la resolución de 28 de mayo de 1991 y la que la confirma en alzada, de 15 de junio de 1993, letra c), debemos declarar y declaramos su nulidad, por ser contrarias al ordenamiento jurídico, así como declaramos la procedencia de la autorización para obras de reparación, en los términos en su día pedidos, sin perjuicio de las facultades de vigilancia que incumben a la Administración.- 3.- En cuanto a los actos administrativos señalados con las letras a) y b), desestimamos los recursos interpuestos, por considerar ajustadas a Derecho las indicadas resoluciones .- 4.- No ha lugar a imponer las costas procesales causadas, al no haber méritos para su imposición ".-

Contra dicha sentencia, interpuso recurso de casación la COMUNIDAD DE PROPIETARIOS DE LA COLONIA DIRECCION000 , a través de su Procurador Sr. RODRIGUEZ MUÑOZ , quien en su escrito de formalización del recurso, tras alegar los motivos de casación que estimó conducentes a su pretensión, terminó suplicando a la Sala que se dictase sentencia por la que, estimándolo, se casase y anulase el apartado de la sentencia recurrida en el que se declara la inadmisibilidad de la impugnación de aquellos actos administrativos y procedimiento administrativo en que se basan, así como que se decida la petición no resuelta por la sentencia de instancia de conformidad con la súplica de la demanda.-

La parte recurrida, LA ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO, a través del Sr. ABOGADO DEL ESTADO, en el escrito correspondiente, formuló su oposición a los motivos de casación, y terminó suplicando a la Sala que en su día se dictase sentencia por la que, desestimando el recurso de casación interpuesto, se confirmase íntegramente la recurrida, con expresa imposición de las costas a la recurrente.-

Señalada la deliberación y fallo del recurso para el día 13 de junio de 2001, por necesidades del servicio se acordó la suspensión de dichos actos que fueron aplazados para el día 11 de octubre siguiente, momento en el que han tenido lugar.-

Acumuladas por el recurrente en el recurso jurisdiccional seguido ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, con el número 764 de 1.993, tres pretensiones de anulación sobre tres actos diferentes, aunque todos ellos consecuencia del deslinde aprobado por Orden Ministerial de 25 de Octubre de 1.990, que aprobaba los planos de deslinde de fecha 20 de Septiembre de 1.989, documento en el que aparecían definidos los bienes de dominio público marítimo terrestre del tramo de costa situado en la Playa de Berria y zona marítima inmediata, en el término municipal de Santoña, la Sala de Instancia dictó sentencia con fecha 21 de Junio de 1.994, anulando uno de aquellos actos administrativos acumulados por disconforme a derecho, declaró conforme al ordenamiento jurídico otro de ellos y declaró, a propuesta del Sr. Abogado del Estado, la inadmisibilidad de la última de aquellas, concretamente la que había pretendido la anulación de la Resolución de la Demarcación de Costas de Cantabria, de fecha 6 de Mayo de 1.993, ratificada el 17 de Junio siguiente, que había acordado la cancelación de los títulos de propiedad otorgados a favor de la Comunidad actora, ( en realidad, dice la sentencia, la cancelación de las inscripciones registrales correspondientes ); inadmisibilidad fundada, según la sentencia, - y expresada ahora sintéticamente -, en que esos actos de la Demarcación de Costas que, en cumplimiento de lo ordenado en la Ley 22/1988, de 28 de Julio, de Costas, procede a la inmatriculación de los terrenos de dominio público declarados por un deslinde, en el Registro de la Propiedad, conforme a lo dispuesto en el artículo 13.2 de la Ley de Costas y 29 de su Reglamento, no constituyen decisiones de la Administración, sino deberes que la ley y su reglamento imponen al Registrador de la Propiedad, tratándose de una actividad rigurosamente privada, ya que lo son las cuestiones de índole civil, como las relativas al dominio, cuyas controversias han de ventilarse ante los Órganos de la Jurisdicción Civil, conforme al artículo 2.a) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, concluyendo por afirmar que no tratándose tampoco de un acto separable, en cuanto que lo que se discute es una realidad registral contradictoria, es materia sobre la que la Sala no podía entrar.-

Pues bien, es sólo sobre esa declaración de inadmisibilidad pronunciada sobre los actos y expediente administrativo de rectificación, procedimiento que dio lugar a las citadas Resoluciones del Jefe de la Demarcación de Costas de Cantabria de 6 de Mayo de 1.993, ratificada en la posterior de 17 de Junio siguiente, sobre la que se ciñe el recurso de casación, que se fundamenta en el artículo 95.1 y 4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de 1.956, en la redacción que le dio la Ley 10/1.992, de 30 de Abril, de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, por defecto en el ejercicio de la jurisdicción e infracción de las normas del ordenamiento jurídico aplicables, en cuanto se declara la inadmisibilidad del recurso por incompetencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa por incumplimiento del artículo 29 del Reglamento General para desarrollo y ejecución de la Ley 22/19888, de 28 de Julio, de Costas, aprobado por R.D. 1.471/1989, de 1º de Diciembre, que desarrolla por remisión del artículo 13 de la referida ley, la forma y condiciones del ejercicio de la potestad administrativa de rectificación de las situaciones jurídicas y registrales contradictorias con el deslinde.

Y, en efecto, el motivo debe prosperar porque no son las rectificaciones materiales de los títulos contradictorios lo que se está planteando y ni siquiera, aunque ello también a lo largo del proceso se debata, una acción declarativa del dominio, sino que lo que está en juego es el control jurisdiccional sobre el procedimiento para el ejercicio de una prerrogativa administrativa que permite a la Administración inscribir el dominio público con base en un deslinde administrativo, tan solo en los casos y bajo las condiciones preceptuadas por una norma y un procedimiento administrativo, sobre bienes anteriormente de particulares, antes de lo que " resulte del juicio correspondiente"; basta observar, incluso desde un punto de vista estrictamente formal que la Administración dicta un acto sujeto a Derecho Administrativo, pues son de tal naturaleza las potestades ejercitadas: las derivadas del deslinde, tal como resulta del artículo 29 del Reglamento de Costas, porque no puede olvidarse que el artículo 13.2 de la referida Ley, dispone que " la resolución de aprobación del deslinde será título suficiente para rectificar, en la forma y condiciones que se determinen reglamentariamente, las situaciones jurídicas contradictorias del deslinde", y, en concordancia con ello, el artículo 29.1 del Reglamento citado, prescribe que " la resolución de aprobación del deslinde será suficiente para rectificar, en la forma y condiciones que se determinen en este artículo, las situaciones registrales contradictorias con el deslinde ", añadiendo el apartado 2 del propio artículo 29, que para " la rectificación de las inscripciones registrales que resulten contradictorias con el deslinde se aplicará el siguiente procedimiento ".

En definitiva, la aprobación del deslinde faculta a la Administración para rectificar las situaciones registrales contradictorias con el deslinde, si bien en garantía de los derechos de los titulares inscritos, tal rectificación registral se somete a un cauce procedimental y parece indudable que la garantía y el control de ese procedimiento, en tanto se producen las circunstancias que permiten llevarlo a cabo para que, una vez cumplido y solo entonces, la anotación de deslinde se cancele o convierta en inscripción, es competencia de la Jurisdicción contencioso administrativa, pues son de tal naturaleza, como antes dijimos las potestades ejercitadas.

Estimado así el motivo del recurso de casación, y por ello decaída así la causa de inadmisibilidad que había aducido el Sr. Abogado del Estado, el paso siguiente será casar y anular la sentencia, entrando a conocer del recurso resolviendo la cuestión planteada en los términos propuestos, si bien siempre teniendo en cuenta el extremo concreto a que ha quedado constreñido este recurso de casación.

Antes ya nos hemos referido a que se trata del ejercicio procedimentalizado de una prerrogativa de la Administración, cuyo control no puede adjudicarse a otra jurisdicción.

Pues bien, los trámites de ese procedimiento vienen establecidos en el artículo 29.2 del Reglamento, que son:

a), anotación preventiva del dominio público sobre los bienes incluidos en aquel por el deslinde, ( si no se hubiese practicado antes, como aquí ocurrió, conforme a lo establecido en los artículos 12.4 de la Ley de Costas y 23 del propio Reglamento;

b), notificación por el Registrador de la propiedad de la práctica de dicha anotación preventiva a todos los titulares de derechos inscritos que puedan resultar afectados; y,

c), transcurso de un año desde la notificación anterior sin que tengan acceso al Registro las anotaciones preventivas de demandas derivadas de las acciones promovidas por los titulares inscritos.

Pues bien, una vez acreditado el cumplimiento de estos requisitos, de acuerdo con el citado artículo 29.2.c), del Reglamento citado, " la anotación del deslinde se cancelará o se convertirá en inscripción, a criterio del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, rectificándose las inscripciones existentes contradictorias con el dominio público conforme a lo previsto en la legislación hipotecaria. En otro caso se estará al resultado del juicio correspondiente "

Una adecuada resolución de la cuestión planteada en los términos en que nos corresponde resolverla, ha de comenzar por una exposición detallada de esas actuaciones administrativas que aparecen en el Expediente Administrativo, (Carpeta II),que aún a pesar de lo extensa que puedan parecer, se entiende que son precisas para llegar a la conclusión correcta; y así resultan los siguientes extremos:

1).Una primera comunicación, con fecha 5 de Febrero de 1.991 dirigida por el Jefe de Servicio de la Demarcación de Costas de Cantabria al Registro de la Propiedad de Santoña, con la que le acompañaba copia de la Resolución administrativa de deslinde con los planos aprobados, para que en cumplimiento de lo ordenado en el apartado II de la citada Resolución, procediera a practicar las anotaciones preventivas del dominio público sobre los bienes incluidos en el deslinde y que figuran como propiedad privada; comunicación que vuelve a reiterarse en 14 de Enero de 1.992, y cuyas anotaciones preventivas en su mayor parte se llevan a cabo entre los meses de Abril y Mayo de 1.992.

2). En 28 de Octubre de 1.992 ( folio 14 de esa carpeta II), la Demarcación de Costas de Cantabria se dirige nuevamente al Registro de la Propiedad de Santoña, comunicándole: a), haber recibido relación de las notificaciones efectuadas con expresión de las fechas de recepción, y en cuya relación se recogía la devolución de cuatro de aquellas notificaciones; b), que en cuanto a otras dos no habían sido devueltos los acuses de recibo, interesándole si se habían llevado o no a efecto las publicaciones conforme a la Ley de Procedimiento Administrativo, y, en su caso, la fecha de publicación del edicto, y, c), que faltaba por conocer las fechas en que fue practicada la notificación de la anotación de dominio público marítimo terrestre a los titulares de las fincas registrales NUM000NUM001 , actuación que había sido llevada a cabo por el Registro en 21 de Mayo de 1.992. A dicha comunicación da respuesta el Registro de la Propiedad en 23 de Noviembre de 1.992, haciendo constar que las notificaciones se habían llevado a efecto entre el 22 de mayo y el 5 de Junio de 1.992, excepto la del Sr.Armando que lo había sido el 17 de Noviembre de 1.992.

3). En 6 de Mayo de 1.993, con registro de salida el siguiente día 10, la Demarcación de Costas se dirige nuevamente al Registro de la Propiedad, participándole que transcurrido un año desde que se efectuó la notificación y no teniendo conocimiento de que se hayan iniciado acciones civiles por los titulares afectados, procedía la cancelación de las anotaciones preventivas y su conversión en inscripción definitiva, siendo modificadas aquellas que fueren contradictorias con el dominio público, conforme a lo dispuesto en el artículo 29.2.c) del Reglamento de la Ley de Costas, según relación que acompañaba, mediante fotocopia, de las fincas, titulares afectados y fechas de las anotaciones preventivas y de la notificación, de acuerdo con los datos que el Registro había facilitado, añadiendo que " teniendo en cuenta que los titulares que a continuación relacionaba fueron notificados con posterioridad, deberá procederse a la cancelación de la anotación preventiva y conversión en inscripción registral en la fecha que se realice, una vez transcurrido el plazo de un año establecido en el artículo 29.2.c) citado ", y, entre ellos, se citaba Don. Armando , notificado que había sido el 11 de Noviembre de 1.992.

4). En 20 de Mayo de 1.993, (folio 2 Expediente II Carpeta), dirige nueva comunicación la Demarcación de Costas de Cantabria al Registro de la Propiedad de Santoña, en la que le participa que en aquel oficio de 10 de mayo antes referido, se había solicitado la cancelación de la anotación preventiva del dominio público sobre bienes inscritos como de propiedad privada y que resultaban incluidos en el deslinde aprobado por Orden Ministerial de 25 de Octubre de 1.990, en la zona de Playa de Berria, convirtiendo dicha anotación en inscripción definitiva, ya que no se tenía conocimiento de que se hubiese iniciado ninguna acción por los titulares afectados en el plazo de un año, contado a partir de las notificaciones efectuadas por el Registro de la Propiedad; añadiendo que, con fecha 12 de mayo de 1993 había tenido entrada en la Demarcación de Costas escrito presentado por la Presidenta de la Comunidad de Propietarios de la Colonia Turística DIRECCION000 , EDIFICIO000 , en el que manifestaba y acreditaba lo siguiente: 1º.Que en 29 de Marzo de 1.993 había interpuesto ante el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, reclamación en queja por la falta de resolución expresa por el Ministerio del recurso de reposición deducido contra la Orden de aprobación del deslinde y acción de nulidad del indicado deslinde, y que había solicitado la suspensión de los actos administrativos derivados de aquella aprobación tendentes a la cancelación de la anotación preventiva y conversión en inscripción registral definitiva a favor del dominio público de los bienes indicados en el mismo. 2º. Que en fecha 3 de Abril de 1.993 había presentado ante el Ministerio de Obras Públicas y Transportes reclamación previa a la vía judicial, al objeto de dar cumplimiento al trámite previo a la presentación de la demanda ante los Tribunales, establecida en los artículos 122 y 123 de la Ley 30/1.992, de 26 de Noviembre. Por lo que en consecuencia y en consideración a que en la fecha en que se había solicitado la conversión en inscripciones definitivas a favor del dominio público y consiguiente cancelación de las anotaciones preventivas por el Registro de la Propiedad, se desconocía el contenido del mencionado escrito y que se hubiese solicitado con arreglo al artículo 111.4 de aquella Ley y sin que se tuviese conocimiento acerca de la resolución adoptada sobre la misma sobre los efectos del acto impugnado, acababa solicitando del Registro de la Propiedad dejase en suspenso el contenido del escrito de 10 de Mayo.

5). Asimismo, por medio de escrito de 17 de Junio de 1.993, recordando el contenido del anterior escrito de 20 de Mayo, del que se ha dejado cumplida reseña, en el que se había solicitado por la Demarcación de Costas la suspensión cautelar de las cancelaciones de las anotaciones y conversiones en inscripciones definitivas del Registro de la Propiedad por las consideraciones que había hecho, se dirigió de nuevo a este, sin que conste nada que pudiera contradecir los términos de aquella petición, instándole a que, puesto que no habían accedido al Registro las demandas presentadas por los afectados, se diese cumplimiento a lo prescrito en el artículo 29.2.c), del reglamento de Costas, convirtiendo en inscripciones definitivas las anotaciones preventivas de dominio público y modificando aquellas que resulten contradictorias con el mismo.

Al propio tiempo consta en el proceso, tanto de la documentación aportada como de la prueba practicada, de un lado, que no todos los titulares inscritos fueron oportunamente notificados, según pone de relieve la actora y se constata a los folios 18, 20, 21, 22 respecto de las fincas registrales NUM002 , NUM003 , NUM004 y NUM005 en cuanto a la práctica de las anotaciones preventivas, sino hechas a personas distintas, así como tampoco a los usufructuarios de la finca registral NUM005 , y, de otro, consta practicada anotación preventiva de demanda, ( folio 549 de los autos), en 31 de enero de 1.994, en virtud de mandamiento librado en 16 de Septiembre de 1.993, a consecuencia de la petición efectuada ante el Juzgado de Primera Instancia número Tres de los de Santander, en los autos de juicio declarativo ordinario de mayor cuantía promovidos por la Comunidad de Propietarios Colonia Turística DIRECCION000 y propietarios contra la Administración del Estado en reclamación de derechos y respecto de las fincas descritas en las copias simples del Registro y de las que son cotitulares los actores.

De todo lo anterior resulta, primero, que la obligación impuesta en el artículo 29.2.b), del Reglamento de Costas, de la notificación por el Registro de la Propiedad de la anotación preventiva de la Orden de deslinde a todos los titulares inscritos de la finca de que se trata, que pudieran resultar afectados, sin distinción entre ellos, no resulta cumplida; y segundo, que tampoco había transcurrido un año desde la última notificación que se había practicado, sin que hubieran tenido acceso al Registro las anotaciones preventivas de demandas derivadas de las acciones promovidas por los titulares inscritos, conforme al indicado precepto, plazo que habrá de computarse teniendo en cuenta la interpretación conjunta de lo establecido en los artículos 121.2 y 124, ambos de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de la Administración Pública y del Procedimiento Administrativo Común, respecto de la interrupción de los plazos para el ejercicio de las acciones civiles, mediante la presentación de la reclamación previa, - acciones civiles, que también como hemos dicho, queda debidamente constatado que son ejercitadas y anotadas preventivamente - .

Por ello, el incumplimiento de esos requisitos inhabilitaba a la Administración, conforme a lo dispuesto en el artículo 29.2.c) del Reglamento, a poder ordenar la cancelación de la anotación preventiva y su conversión en inscripción registral, rectificándose las inscripciones existentes contradictoras, y debía estar " al resultado del juicio correspondiente".

Todo lo que lleva a la estimación del presente recurso contencioso administrativo en el particular concreto a lo que ha sido el ámbito de este recurso casacional, y, en consecuencia, manteniéndose desde luego la anotación preventiva practicada como consecuencia de la Orden Ministerial de 25 de Octubre de 1.990, sobre deslinde, anular por contrarios a derechos por infracción del procedimiento regulado en el artículo 29.2.c), del vigente Reglamento de Costas, los actos dictados y ejecutados por la Demarcación de Costas de Cantabria en los que se ordena al Registrador de la Propiedad de Santoña la rectificación de los títulos de propiedad de los actores, de haberse llevado a efecto, y para que se proceda por aquel Organismo administrativo a ordenar la rehabilitación, en su caso, a su costa, hasta que se cumpla el plazo y las condiciones exigidas en el mismo.

Conforme a lo dispuesto en el artículo 102.2 de la Ley Jurisdiccional las costas de este recurso de casación serán sufragadas por cada parte las suyas y no procede hacer expresa imposición de las costas de este recurso contencioso administrativo en la instancia en la instancia de conformidad con lo establecido en el artículo 131.1 de la propia Ley Jurisdiccional.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,