Descentralización y ordenamiento jurídico en el Ecuador. Del diseño teórico a la realidad práctica
| Autor | Benjamín Marcheco Acuña |
| Cargo | Profesor de Derecho Administrativo, Facultad de Jurisprudencia y Ciencias Sociales y Políticas, Universidad de Guayaquil |
| Páginas | 363-384 |
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© UNED. Revista de Derecho Político
N.º 116, enero-abril, 2023, págs. 361-384
Fecha recepción: 30.08.2022
Fecha aceptación: 7.01.2023
DESCENTRALIZACIÓN Y
ORDENAMIENTO JURÍDICO
EN EL ECUADOR. DEL DISEÑO
TEÓRICO A LA REALIDAD PRÁCTICA
B M A1
INTRODUCCIÓN
La Constitución de 2008 supuso para el Ecuador un cambio de paradigma en
varios aspectos con respecto a los regímenes constitucionales predecesores, tanto en
el contenido de la denominada parte dogmática (relaciones Estado-individuo) como
en la organización territorial del Estado, pasando, en este último caso, de un modelo
de «descentralización a la carta, con énfasis en lo scal» establecido en la Constitu-
ción de 1998, hacia uno de descentralización obligatoria que incorpora la autonomía
como característica de todos los niveles subnacionales de gobierno (Gobiernos Au-
tónomos Descentralizados —GADs— de las regiones, provincias, municipios y pa-
rroquias) y cuya novedad fundamental consiste en la posibilidad de crear gobiernos
autónomos regionales como niveles intermedios que le dieran un nuevo signicado
a dicha autonomía2, todo ello dentro de los propios esquemas del Estado unitario.
Esta nueva forma de organización territorial no tuvo el mismo impacto en la
estructuración del sistema jurídico y en la forma de explicar las relaciones entre las
normas que lo integran, fundamentalmente entre las leyes estatales y las normas
provenientes de los entes territoriales. Las disposiciones normativas que integran el
sistema jurídico ecuatoriano, el orden de prevalencia en el cual se incardinan en él y
los criterios de aplicación en caso de conicto se recogen, de la siguiente manera en
el art. 425 CRE:
1 Doctor en Ciencias Jurídicas (Universidad de La Habana). Profesor de Derecho Administrativo,
Facultad de Jurisprudencia y Ciencias Sociales y Políticas, Universidad de Guayaquil. E-mail:
benjamarcheco@gmail.com
2 Ver: Bastidas, C., Lara, A. B., & Ortiz, S. (2017). Análisis sobre la organización territorial y la
descentralización del Estado, modelos de descentralización voluntario y obligatorio 1998 y 2008. En
Balance de la descentralización en el Ecuador 1998- 2016, Quito: GIZ, pp. 141-150.
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Art. 425.— El orden jerárquico de aplicación de las normas será el siguiente: La
Constitución; los tratados y convenios internacionales; las leyes orgánicas; las leyes
ordinarias; las normas regionales y las ordenanzas distritales; los decretos y reglamen-
tos; las ordenanzas; los acuerdos y las resoluciones; y los demás actos y decisiones de
los poderes públicos.
En caso de conicto entre normas de distinta jerarquía, la Corte Constitucional,
las juezas y jueces, autoridades administrativas y servidoras y servidores públicos, lo
resolverán mediante la aplicación de la norma jerárquica superior.
La jerarquía normativa considerará, en lo que corresponda, el principio de com-
petencia, en especial la titularidad de las competencias exclusivas de los gobiernos
autónomos descentralizados.
Como podrá observarse, el precepto transcrito diseña un ordenamiento carac-
terístico de un Estado denido como unitario (art. 1 CRE) que obedece a la clásica
formulación gradualista del derecho de la Stufentheorie de inspiración kelseniana, que
tiene al principio de jerarquía como la esencia intrínseca misma del proceso de pro-
ducción jurídica. Recordemos que para Kelsen3 el ordenamiento está constituido por
una sucesión escalonada de normas cuya unidad radica en la circunstancia de que la
creación de una norma está condicionada, tanto en su forma como en su contenido,
por otra (precisamente por ello) superior, la que a su vez también está condicionada
por otra aún superior; sucesión que termina en la norma más alta, la norma básica
que, siendo la suprema razón de validez de todo el ordenamiento jurídico, constituye
su unidad.
Pero, al mismo tiempo, la propia Constitución dene una organización política
y administrativa descentralizada (art. 1 CRE), basada en un régimen de competencias
sobre determinadas materias atribuidas con carácter exclusivo tanto al Estado como a
los entes territoriales (arts. 261 al 267 CRE); a estos últimos les otorga la suciente
potestad normativa para regularlas con ese carácter —la que incluso calica de «fa-
cultad legislativa» (art. 240)—, lo que presupone, en principio, que la relación entre
las normas provenientes de cada uno de estos niveles debe resolverse en función del
criterio de competencia.
Esta contradicción plantea el problema acerca de la unidad o la diversicación
del ordenamiento jurídico ecuatoriano, la relación entre las normas que lo integran y
los criterios de aplicación de unas u otras en caso de conicto. En otras palabras, de lo
que se trata es de determinar si, de conformidad con la Constitución, el ordenamien-
to jurídico ecuatoriano sigue siendo unitario, gradualista y asentado en principio de
jerarquía o si, a partir del modelo de descentralización que esta dene, se trata de
un ordenamiento diversicado en un conjunto de subsistemas articulados de forma
horizontal que coexisten en un mismo sistema y cuya relación se articula a partir del
principio de competencia.
3 Kelsen, H. (1949) General Theory of Law and State, Massachussets: Harvard University Press,
p.24.
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