La población dependiente en España y su distribución por grados según el baremo de Valoración de la Dependencia. Estimación y comparación con la población reconocida
| Autor | Javier Rico Callado |
| Cargo | Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de Servicios |
| Páginas | 47-63 |
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En el año 2007 se creó en nuestro país el Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia (SAAD). Entre los factores que condicionan el coste y el correcto despliegue de la red de servicios del Sistema destacan la población en situación de dependencia, la tasa de cobertura, la intensidad protectora y el modelo de atención1.
La importancia que el volumen de la población dependiente tiene para la implantación del SAAD ha sido constatada tanto en la literatura académica como en distintas instancias decisoras. Así, el Libro Blanco de atención a las personas en situación de dependencia en España en 2005 (LB) elaborado por el IMSERSO, analizó con detalle los beneficiarios potenciales del SAAD. Este documento fue básico para el conocimiento de la situación existente y la posible configuración del futuro sistema de protección de la dependencia. La Memoria del Análisis de Impacto de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia (LAPAD), contempló la población dependiente y la tasa de cobertura como factores de relevancia en el análisis de dicha Ley. La Memoria tomó como referencia la estimación realizada por el LB. Del mismo modo, los sucesivos Marcos de Cooperación Administrativa aprobados a partir de la entrada en vigor de la LAPAD, por los que se desarrollaba el nivel de financiación acordada, contenían la estimación de la población a atender.
Dado que la población dependiente que ingresará en el sistema es un factor de primera magnitud para garantizar la correcta implementación de la Ley y su sostenibilidad, la definición y aplicación de los criterios de elegibilidad son determinantes en la configuración del SAAD. Los criterios no sólo se configuran como auténtica vía de reconocimiento del derecho a las prestaciones contenidas en la LAPAD. También condicionan el despliegue del SAAD, puesto que el desarrollo de la cartera de servicios necesarios para la atención debe modularse en función del volumen y la distribución de la población por grados de severidad, a saber: gran dependencia (Grado III), dependencia severa (Grado II) y dependencia moderada (Grado I).
Actualmente, los criterios de elegibilidad están constituidos por un conjunto de reglas de carácter normativo recogidas en el Baremo de Valoración de la Dependencia2(BVD). En él se fijan, además, los intervalos de puntuación que corresponden a cada uno de los grados y niveles de dependencia, así como los protocolos de procedimientos y técnicas que deben seguirse para la valoración de la dependencia. Niveles que fueron suprimidos por el Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, fecha a partir de la cual tan sólo se reconocen grados.
En los años transcurridos entre la entrada en vigor de la Ley y la actualidad, la población que ha accedido al Sistema, su distribución por grados de severidad, y la aplicación del BVD por parte de las Comunidades Autónomas (CCAA), no ha estado exento de polémica. Así, a título ejemplificativo, AEVAL (2009) y el Grupo de Expertos (2009) señalaron las desviaciones en el volumen total y su distribución por grados. En todo caso, el hecho de que la LAPAD estableciese un calendario de aplicación, en el que la incorporación al SAAD de los distintos grados y niveles debía abarcar el período comprendido entre el año 2007 y 2014, desvirtuaba tanto el volumen de población como su distribución. También se ha destacado que determinadas CCAA han podido restringir el acceso a potenciales beneficiarios del sistema (Asociación Estatal de Directoras y Gerentes de Servicios Sociales, 2011), bien por déficits en las infraestructuras precisas para el pleno despliegue del SAAD, por los posibles incentivos/desincentivos de los mecanismos de financiación o por otras causas.
El presente trabajo tiene como objetivo estimar el volumen de población potencialmente dependiente en España, así como su distribución por grados de severidad, utilizando las reglas de elegibilidad del BVD. Para ello se aplicarán de forma fidedigna el conjunto de reglas y criterios contenidos en dicho Baremo a la población española, cuya estructura de discapacidad para la realización de las actividades básicas e instrumentales de la vida diaria se conoce gracias a la encuesta EDAD.
En segundo lugar se comprobará cuál es la población efectivamente reconocida constatando si se han producido desviaciones con respecto a la población potencial. No sólo en términos absolutos, sino también según los distintos grados. La progresiva entrada en el SAAD de los diferentes grados y niveles,-y en su defecto, la existencia de dictámenes de valoración-, ofrecen hoy día una imagen más fidedigna de la distribución de la población reconocida. De este modo se constatará si han existido desviaciones en la aplicación del BVD, así como si se han podido generar distorsiones en la estructura de grados, por lo que se prestará particular atención a las posibles diferencias en función de la CCAA.
Finalmente se comprobará cómo afecta el nuevo Baremo aprobado en 2011 en cuanto al volumen de población dependiente y su distribución, en comparación con el anterior.
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La disponibilidad de encuestas y microdatos relativos a la discapacidad de la población en España ha sido esencial para efectuar estimaciones de la población dependiente. Entre ellas destaca la encuesta realizaba por el INE en 1999, sobre Discapacidad, Deficiencia y Estado de Salud (EDDES). Esta fuente de datos estadísticos reflejaba las discapacidades autopercibidas de la población para la realización de las actividades diarias, y asimismo proporcionaba microdatos de gran valor para el estudio de la realidad social y la atención de la población que presentaba discapacidades. La Encuesta de Discapacidad, Autonomía personal y situaciones de Dependencia (EDAD), realizada por el INE en 2008 ha representado igualmente un avance evidente, al introducir sustanciales mejoras para el estudio de la dependencia.
Existen dos metodologías para realizar la estimación de la población dependiente. La primera de ellas no toma como referencia los criterios de elegibilidad para acceder al SAAD. Bien porque dichas reglas no se habían establecido (se aprobaron en el año 2007), bien porque dichos criterios se pueden considerar como incompletos al excluir colectivos que bajo otras premisas se considerarían como personas dependientes. La segunda metodología emplea dichos criterios con distintos objetivos y asunciones.
Dentro del primer bloque metodológico cabe destacar, por su relevancia, la estimación llevada a cabo por el Libro Blanco. Su estimación fue básica para configurar el Sistema, y fue utilizada tanto por la Memoria de la LAPAD, como por los distintos Marcos de Cooperación Administrativa. Y ello aún cuando en el debate y aprobación de la LAPAD en sede parlamentaria se amplió la población dependiente a colectivos que presentaban dificultades para la realización de actividades instrumentales de la vida diaria (AIVD). Es obvio destacar que las desviaciones a la baja en cuanto a la cifra de población potencialmente dependiente tiene notables repercusiones en el correcto dimensionamiento de recursos económicos y estructuras precisas para la atención.
Una de las dificultades para llevar a cabo estimaciones de dependencia tomando como base datos referidos a discapacidades es, por un lado, la selección de las actividades de la vida diaria cuya realización se ve afectada por dichas discapacidades. Por otro, el grado de severidad que se debe de producir de una o varias actividades para considerar a dicha persona dependiente. Y finalmente el encuadramiento del individuo, en base a los parámetros anteriores, en un determinado umbral de severidad, esto es, los diferentes grados o niveles que pueden existir de dependencia.
El Libro Blanco tomó como referencia nueve actividades básicas para la vida diaria (ABVD), siempre que existía una discapacidad severa o total. Sobre esta base se construyó un indicador sintético, donde a mayor número de actividades básicas con discapacidad, y mayor grado de dificultad, mayor puntuación se asignaba. Se estimó que dicha población sería de 1.125.000 en 2005, y de 1.246.000 en 2010.
Por su parte, G. Rodríguez Cabrero (2005) construyó un índice de gravedad exhaustivo para estimar la población dependiente. Contenía catorce actividades, entre ellas algunas AIVD. Para efectuar la estimación, las actividades se ponderaban por el grado de severidad y la prevalencia. Se construían cinco grupos en base a los porcentajes establecidos por la OMS, y se tomaba, como población dependiente, los tres grupos de mayor dependencia. Como resultado, la cifra de dependientes en 1999 era de 1.797.000 personas. Sobre esa cifra se efectuaban dos proyecciones temporales, de tal modo que en 2005 la población potencial era de 2,1 millones y en 2015 de 2,6 millones.
Otras estimaciones empleaban un GoM (Grade of Membership Model). Sobre la base de ABVD y AIVD se elaboraban tipos puros que representaban grados de pertenencia, y se establecían similitudes de cada individuo de la muestra con dichos tipos, empleando una modelización que toma como base una función de máxima verosimilitud. Empleando este modelo (D. Casado, 2007), la población dependiente mayor de 65 años ascendía a 1,282 millones.
Dentro del segundo bloque metodológico cabe citar los trabajos de I. Albarrán y P. Alonso (2009) y C. Vilaplana (2010), teniendo como objetivos la estimación de la población y su proyección de cara al futuro, así como en el primer caso determinar el coste...
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