STS, 7 de Junio de 2005

En el proceso contencioso-administrativo número 17/1999, la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia de fecha 15 de febrero de 2002, cuyo fallo dice literalmente:

FALLAMOS: En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección 8ª) ha decidido:

1º.- DESESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de Estación de Servicio S.A. contra la resolución impugnada en los presentes autos y expresada en el fundamento jurídico primero por ser la misma conforme a Derecho.

2º.- No efectuar especial pronunciamiento sobre las costas procesales causadas.

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Contra la referida sentencia preparó la representación procesal de la Entidad Mercantil ESTACIONES DE SERVICIO BELTRÁN, S.A. recurso de casación, que la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid tuvo por preparado mediante providencia de fecha 21 de marzo de 2002 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la representación de la recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, con fecha 6 de mayo de 2002, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, concluyó con el siguiente SUPLICO: «que teniendo por presentado este escrito y el poder que se acompaña, con sus copias, los admita y tenga a esta parte por personada en tiempo y forma ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo y por interpuesto recurso de casación contra la Sentencia dictada con fecha 15 de febrero de 2002, por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sección Octava, admitiéndolo y dándole el curso que la Ley establece para que en su día se dicte Sentencia en la cual, de acuerdo con el 95.2.d) de la Ley jurisdiccional, con estimación del motivo articulado por esta parte al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA y casando la recurrida, se estime el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la resolución de la Dirección General de Carreteras de 28 de octubre de 1998, reconociendo el derecho al traslado de la estación de servicio situada en la margen derecha de la Carretera Nacional CN-301 de Albacete a Murcia, margen izquierda; permitiéndose, asimismo, la construcción de los accesos directos a la parte de estación de servicio existente en la margen derecha de la autovía (margen izquierda de la carretera CN-301), mismo punto kilométrico.».

La Sala, por providencia de fecha 5 de noviembre de 2003, admitió el recurso de casación.

Por providencia de la Sala de fecha 12 de abril de 2004 se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO) a fin de que, en el plazo de treinta días, pudiera oponerse al recurso, lo que efectuó en escrito presentado el día 1 de junio de 2004, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y concluyó con el siguiente SUPLICO: «que, habiendo por presentado este escrito y sus copias, se sirva admitirlo, tener por evacuado el traslado conferido y por formulado escrito de oposición y que, previos los trámites de ley, dicte sentencia por la que sea desestimado el recurso de casación interpuesto por "Estaciones de Servicio Beltrán, S.A." contra la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid nº 180 de 15 de febrero de 2002 (autos 17/99), al ser la misma plenamente conforme a Derecho, con imposición de las costas a la mercantil recurrente por ser preceptivas.».

Por providencia de fecha 15 de noviembre de 2004, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, y se señaló este recurso para votación y fallo el día 22 de febrero de 2005, dictándose providencia con fecha 16 de febrero de 2005, por la que se suspende el señalamiento por reunirse el Pleno y señalándose nuevamente para el día 31 de mayo de 2005, fecha en que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, Magistrado de la Sala

Sobre el objeto del recurso de casación.

Constituye el objeto de este recurso de casación la sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 15 de febrero de 2002, que desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Entidad ESTACIÓN DE SERVICIO BELTRÁN, S.A., contra la resolución del Director General de Carreteras del Ministerio de Fomento de 28 de octubre de 1998, que denegó la autorización de construcción de estación de servicio en la Autovía Albacete-Murcia, margen izquierda, en el término municipal de Ulea en la provincia de Murcia, por traslado de una estación de servicio existente situada en la CN- 301, p.k. 366,100, ambas márgenes.

Sobre la fundamentación de la sentencia recurrida.

La sentencia recurrida de la Sala de instancia fundamenta la declaración de conformidad a derecho de la resolución del Director General de Carreteras del Ministerio de Fomento de 28 de octubre de 1998, que denegó la construcción de la estación de servicio proyectada, por proponer accesos no previstos que no son de interés público, que podrían afectar negativamente a la seguridad vial por estar situados a menos distancia de la permitida del Enlace de Jumilla, y por no estar justificada la imposibilidad de otro tipo de acceso, en el argumento, en el extremo que concierne al debate casacional, de que no puede considerarse adquirido el derecho al traslado de la estación de servicio en virtud del silencio positivo, conforme a lo dispuesto en los artículos 43.2 a) y 44 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, al no ser aplicable este régimen jurídico a las solicitudes de autorización reguladas en la Ley de Carreteras, de conformidad a lo establecido en la Disposición Adicional Séptima del Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre, que aprueba el Reglamento General de Carreteras, según se refiere en el fundamento jurídico quinto, en los siguientes términos:

Se alega igualmente una infracción del ordenamiento jurídico desde el momento en que el actor adquirió su derecho al traslado por silencio, conforme al art. 43.2.a de la ley 30/92, y por dos ocasiones, además de que la Administración no podía resolver en contra del silencio revocando los efectos de éste. Dicho motivo no puede prosperar por las siguientes consideraciones: 1°.- Porque el silencio precisaba a la fecha de las peticiones de fecha 20.5.93 y 24.7.97 de la certificación del acto presunto como medio de configuración y para poder hacerlo valer, art. 44.1 de la Ley 30/92 y DA. 7ª del Reglamento de Carreteras, como ocurría en el régimen de la LPA con la denuncia de la mora; siendo así que tal petición de certificación no consta en autos. 2°.- La petición de la actora de fecha 20.5.93 no debe tenerse en cuenta por no acompañar el proyecto oportuno que permitiese el examen de su pretensión. 3°.- El silencio en el régimen de carreteras es negativo, no positivo, conforme a la Disposición Adicional 7ª, no siendo equiparable al régimen de traslado de empresas al que se refiere la LPA y que alega el recurrente, el cual está pensado en el ámbito del ejercicio de competencias sobre autorizaciones industriales una vez tuvo lugar su liberalización, lo que resulta algo distinto al ámbito demanial de las carreteras del Estado. 4°.- Por otro lado no es invocable el silencio para adquirir facultades en contra del ordenamiento ( art. 62.1.f de la Ley 30/92).

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Sobre el planteamiento del recurso de casación.

El recurso de casación interpuesto por la Entidad ESTACIÓN DE SERVICIO BELTRÁN, S.A. se articula en un único motivo que se funda al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativo, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate.

En la formulación del único motivo de casación, se censura que la sentencia de la Sala de instancia infringe los artículos 43.2 a) y 44 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en su redacción originaria, por errónea interpretación, así como el artículo 102 del Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Carreteras, al no tomar en consideración que en la fecha en que se solicita el traslado de la estación de servicio, el 20 de mayo de 1993, el régimen de silencio administrativo venía regulado en el artículo 42 de la referida Ley procedimental que asociaba un efecto directo, según se alega, a la falta de la resolución administrativa en plazo y sin necesidad de solicitar certificación de actos presuntos, que tiene un mero carácter declarativo.

Se aduce en defensa de esta queja casacional que no puede considerarse en ningún caso de aplicación la Disposición Adicional Séptima del Reglamento General de Carreteras, aprobado por Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre, por cuanto esta norma es posterior a la fecha en que se deduce la solicitud.

Sobre el único motivo de casación.

Debe desestimarse la prosperabilidad del único motivo de casación planteado, al apreciarse que la Sala de instancia ha realizado, en este supuesto, una interpretación aplicativa razonable de los artículos 43-2 a) y 44 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Debe, en primer término, significarse que la naturaleza extraordinaria que caracteriza la estructura procedimental del recurso de casación, sólo viable por motivos tasados y cuya finalidad no es otra que la de depurar la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico realizadas por los Tribunales de instancia, contribuyendo con ello a la satisfacción de los principios de seguridad jurídica y de igualdad en la aplicación del derecho, mediante la doctrina que establece este Tribunal Supremo, impide que esta Sala pueda alterar los hechos de que parte el órgano sentenciador.

Según se refiere en la sentencia de 15 de julio de 2002 (RC 5713/1996), siendo por su naturaleza, de motivos tasados, y no estableciéndose como motivo de casación el de " error de hecho en la apreciación de la prueba ", una, también, consolidada doctrina jurisprudencial de esta Sala declara que cuando de resolver un recurso de casación se trata, este Tribunal ha de basarse siempre en los hechos que el Tribunal de Instancia haya declarado probados, salvo que las conclusiones alcanzadas por aquel hayan sido combatidas correctamente por infringir normas o jurisprudencia o principios generales del derecho al valorar las pruebas, o se hubiesen establecido tales conclusiones de manera ilógica, irracional o arbitraria.

Debe partirse, por tanto, de los hechos declarados probados por la Sala de instancia en el fundamento jurídico segundo de la sentencia, que en aras de una adecuada comprensión del motivo casacional planteado, parece oportuno transcribir:

Son hechos acreditados en autos que constan documentalmente en el expediente, o son reconocidos por ambas partes, sin perjuicio de lo que se exponga en ulteriores fundamentos jurídicos que en fecha 20 de mayo de 1993 la actora solicitó el traslado de la estación de servicio existente en la margen derecha de la Carretera Nacional 301, p k. 366,100, término de Ulea (Murcia), a ambos márgenes de la futura autovía Albacete-Murcia, N-301. sin acompañar a dicha petición el proyecto de construcción oportuno. Dicha solicitud fue reiterada en fecha 5.10.95, siendo de nuevo presentada el 24.7.97, ésta vez aportando dicho proyecto en el que se indicaba las obras necesarias para que el traslado pudiera llevarse a efecto. Siendo el mismo informado negativamente por la Demarcación de Carreteras en Murcia en fecha 9 de septiembre de 1997, fue denegada dicha solicitud por la Resolución antes indicada de fecha 28 de octubre de 1998 y por las razones antes indicadas.

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Procede rechazar que la Sala de instancia haya incurrido en error jurídico en la determinación de la normativa procedimental aplicable, al deber tomar en consideración la petición de traslado formulada el 24 de julio de 1997, sin que resulte adecuado ratione temporis dar validez a la petición de traslado de la estación de servicio formalizada por la Entidad recurrente el 20 de mayo de 1993, que había caducado, al no poder ser objeto de examen por la Administración de Carreteras por no incorporar el proyecto constructivo de la estación de servicio con la previsión de accesos, como exige el artículo 28 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, General de Carreteras.

Resulta, por tanto, plenamente aplicable en razón al momento en que se procede a solicitar el traslado de la estación de servicio, cumplimentando los requisitos formales establecidos en el artículo 68 del Reglamento General de Carreteras, aprobado por Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre, según razona acertadamente la sentencia recurrida, la Disposición Adicional Séptima de la citada norma reglamentaria que establece que: "las solicitudes de otorgamiento, modificación o suspensión de las autorizaciones reguladas en el capítulo VIII del Título II y en el Título III de este Reglamento, podrán entenderse desestimadas si no se hubiese dictado resolución expresa en el plazo de nueve meses", y que preceptúa, que "para la eficacia de las resoluciones presuntas a que se refiere esta disposición adicional se requiere la emisión de la certificación prevista en el artículo 44 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en el plazo de veinte días desde que fue solicitada, o que habiéndose solicitado dicha emisión, ésta no se haya producido transcurrido el citado plazo.".

La Sala de instancia acierta al considerar inaplicable, en este supuesto, la regulación del silencio positivo establecida en el artículo 43.2 a) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que en su redacción original, anterior a la Ley 4/1999, de 13 de enero, refiere que cuando en los procedimientos iniciados en virtud de solicitudes formuladas por los interesados no haya recaído resolución en plazo, podrán entenderse estimadas aquéllas en los supuestos de solicitudes de autorizaciones de traslado de empresas, al desplazar la normativa reglamentaria examinada y no poder subsumir en esta cláusula normativa la solicitud de autorización de traslado de estaciones de servicio, que se encuentran sometidas a una regulación sectorial específica y singular, que se justifica en la pretensión de salvaguardar, entre otros intereses públicos, los vinculados a la ordenación del uso funcional de las carreteras y a la seguridad vial, que requiere, de modo inexcusable, de la intervención de la Administración de Carreteras, que no permite razonablemente implementar la institución procedimental del silencio positivo.

Resulta patente que en las resoluciones administrativas, en materia de solicitudes de autorización de traslado de estaciones de servicio, no sólo quedan afectados intereses privados inscritos en la libre iniciativa empresarial que garantiza el artículo 38 de la Constitución, sino que resulta exigible la intervención de la Administración para tutelar bienes e intereses constitucionales -el derecho a la circulación, el derecho a la seguridad-, con la finalidad de que en el ejercicio de esta potestad autorizatoria el órgano administrativo pueda determinar si concurren las circunstancias objetivas legales y reglamentarias exigidas.

Conforme es doctrina de esta Sala, expresada en la sentencia de 17 de febrero de 1998 (RC 307/1995), aunque la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, consagre como principio inspirador de la reforma procedimental administrativa que lleva a cabo, con carácter general o primario, los efectos positivos del silencio administrativo, permite que en determinadas materias, en ponderación de sus peculiaridades y circunstancias, opere los efectos negativos del silencio, pues de no ser así no se compadecería tal designio legal con el contenido normativo de la Disposición Adicional Tercera de la propia Ley que expresamente prevé que en la adecuación de los procedimientos administrativos existentes, es decir, en las normas reglamentarias de acomodación, se establezcan "los efectos estimatorios o desestimatorios que la falta de resolución produzca" y ello con el mandato imperativo de la expresión "con específica mención", de donde se sigue que no se traspasa el límite de reserva de ley cuando los efectos que del silencio se atribuyan sean de signo negativo.

Y debe subrayarse que la aplicación de la técnica del silencio administrativo debe realizarse por el órgano administrativo y por la Sala sin defraudar los principios de confianza legítima y de buena fe que rigen las relaciones entre la Administración y los ciudadanos en un Estado de Derecho, que en este supuesto no han sido objeto de lesión por la actuación administrativa que ha preservado, además, el principio de seguridad jurídica, al no reconocer un derecho presuntamente adquirido sin respaldo normativo alguno en la legislación sectorial de regulación de las carreteras, que fracturaría el equilibrio entre intereses públicos y privados que delimita el ejercicio de las facultades de autorización de la estación de servicio, que contradice el contenido del pronunciamiento administrativo expreso.

Procede, consecuentemente, declarar que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la Entidad Mercantil ESTACIONES DE SERVICIO BELTRÁN, S.A. contra la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 15 de febrero de 2002, dictada en el recurso contencioso-administrativo 17/1999.

Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, procede imponer las costas procesales causadas en el presente recurso a la parte recurrente.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio dela potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la Entidad Mercantil ESTACIONES DE SERVICIO BELTRÁN, S.A. contra la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 15 de febrero de 2002, dictada en el recurso contencioso-administrativo 17/1999. Segundo.- Efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso de casación a la parte recurrente.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Fernando Ledesma Bartret.- Óscar González González.- Manuel Campos Sánchez-Bordona.- Eduardo Espín Templado.- José Manuel Bandrés Sánchez- Cruzat.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. JOSÉ MANUEL BANDRÉS SÁNCHEZ- CRUZAT, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico. Alfonso Llamas Soubrier.- Firmado.