Democràcia de Km 0: règim jurídic i impacte polític-institucional dels consells oberts a Catalunya
| Autor | Aitor Díaz Anabitarte, Toni Bada Erta |
| Cargo | Professor lector al Departament de Ciència Política, Dret Constitucional i Filosofia del Dret a la Universitat de Barcelona/Graduat en dret per la Universitat de Barcelona |
| Páginas | 112-128 |
Revista catalana de dret públic #62
www.rcdp.cat
DEMOCRÀCIA DE KM 0: RÈGIM JURÍDIC I IMPACTE POLÍTIC-INSTITUCIONAL DELS
CONSELLS OBERTS A CATALUNYA
Aitor Díaz Anabitarte*
Toni Bada Erta**
Resum
L’article analitza el règim jurídic dels consells oberts a Catalunya. Una anàlisi que es proposa des d’una doble perspectiva:
la jurídica i la politològica. És a dir, d’una banda, s’analitza la normativa i el funcionament d’aquest sistema de presa de
decisions col·lectiva per a municipis petits o molt petits. I de l’altra, es realitza una anàlisi centrada en la implementació
i l’impacte polític d’aquesta peculiar forma de govern d’alguns municipis petits. És a dir, en com s’ha desenvolupat
aquesta possibilitat de triar un model de democràcia directa. Així, s’exploren realitats diferents (algunes incompatibles
i d’altres complementàries) al voltant del debat existent entre la democràcia directa i la democràcia representativa. Una
tensió que hem explorat en el marc de l’àmbit de governança local.
Paraules clau: consell obert; democràcia directa; participació ciutadana; govern local; micropobles.
KM 0 DEMOCRACY: LEGAL REGIME AND POLITICAL-INSTITUTIONAL IMPACT OF
OPEN COUNCILS IN CATALONIA
Abstract
This article analyses the legal regime of open councils (consells oberts) in Catalonia, adopting a dual legal–political
perspective. On the one hand, it analyses the legal norms and functioning of this system of collective decision-making
for small or very small municipalities. On the other, the analysis focuses on the implementation and political impact
of this peculiar form of government in some small municipalities. The article aims to shed light on how the possibility
of choosing this model of direct democracy has developed. Thus, different realities (some incompatible and others
complementary) are explored in the debate between direct democracy and representative democracy, a tension that we
examine within the framework of local governance.
Key words: open council; direct democracy; citizen participation; local government; micro-villages.
* Aitor Díaz Anabitarte, professor lector al Departament de Ciència Política, Dret Constitucional i Filosoa del Dret a la Universitat
de Barcelona. Facultat de Dret, av. Diagonal, 684, 08034 Barcelona. aitordiaz@ub.edu.
** Toni Bada Erta, graduat en dret per la Universitat de Barcelona. tonicabrerademar@gmail.com.
Article rebut el 23.07.2020. Avaluació cega: 30.07.2020 i 13.08.2020. Data d’acceptació de la versió nal: 19.10.2020.
Citació recomenada: Díaz Anabitarte, Aitor, i Bada Erta, Toni. (2021). Democràcia de Km 0: règim jurídic i impacte polític-
institucional dels consells oberts a Catalunya. Revista Catalana de Dret Públic, 62. 112-128. https://doi.org/10.2436/rcdp.
i62.2021.3498.
Aitor Díaz Anabitarte; Toni Bada Erta
Democràcia de Km 0: règim jurídic i impacte polític-institucional dels consells oberts a Catalunya
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 62, 2021 113
Sumari
1 Els consells oberts a Catalunya: quan la mida sí que importa
1.1 Metodologia i fonts de la recerca
2 Democràcia directa i democràcia representativa: la tensió entre participació i representació en el marc de
la política municipal
3 Naixement i evolució dels consells oberts
4 Els consells oberts a Catalunya
4.1 Règim jurídic dels consells oberts
4.2 Òrgans del consell obert
4.2.1 El consell
4.2.2 L’alcaldia
4.2.3 Els tinents d’alcaldia
4.2.4. La comissió de vocals
5 Potencialitats i límits dels consells oberts de Catalunya
5.1 Potencialitats dels consells oberts
5.2 Límits dels consells oberts
6 Conclusions nals
7 Referències bibliogràques i recursos web
Aitor Díaz Anabitarte; Toni Bada Erta
Democràcia de Km 0: règim jurídic i impacte polític-institucional dels consells oberts a Catalunya
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 62, 2021 114
1 Els consells oberts a Catalunya:1 quan la mida sí que importa
Una de les conseqüències que es comencen a percebre de l’impacte de la COVID-19 a les nostres vides, si més
no de moment, és la revalorització de tot allò que impliqui proximitat i eviti grans concentracions de persones.
Durant aquest estiu de 2020, per exemple, s’han evitat grans festivals musicals amb artistes internacionals
i una gran acumulació d’assistents. No obstant això, per compensar, s’han potenciat les actuacions de petit
format, sense aglomeracions i, en la majoria dels casos, d’artistes locals. Una conjuntura que sembla feta a
mida per presentar l’objecte d’estudi del present article: el govern de municipis petits (o molt petits) a través
de la fórmula del consell obert. El consell obert és un règim especial d’organització municipal que es basa
en els principis organitzatius que es desprenen del model de democràcia directa. En aquest sentit, tots els
electors del municipi formen part d’una assemblea o consell que escull directament l’alcalde. Aquest sistema
de govern assembleari, de llarga tradició històrica, ha persistit ns l’actualitat en municipis d’Espanya i
Catalunya i s’ha congurat com una de les poques institucions de democràcia directa que romanen en vigor
en el nostre ordenament jurídic. No obstant això, aquest sistema de govern municipal, a través de la fórmula
del consell obert, no ha estat exempt de certa polèmica. L’argument principal que sosté aquesta controvèrsia
és la poca estabilitat que ha mostrat el consell obert en tant que mecanisme de govern local a través d’un
sistema de govern basat en la democràcia directa en l’àmbit municipal. Una hipotètica inestabilitat que prové
dels continuats canvis de model que han patit els municipis governats a través del consell obert. D’aquesta
manera, s’ha observat com són pocs els municipis que en l’actualitat encara mantenen aquest model i que els
canvis de model (passant a lògiques de democràcia representativa, com en la resta de municipis catalans) han
estat una dinàmica força generalitzada. Potser, per aquest motiu, els consells oberts no han estat un objecte
d’estudi usual en la recerca per part de la ciència política o el dret, més enllà d’alguna investigació en clau
historiogràca. Una mancança, pel que fa a l’existència de recerques i literatura sobre els consells oberts, que
serveix com una primera justicació del present article.
Amb tot, els consells oberts s’impulsen com una oportunitat per dissenyar i implementar un mecanisme de
govern (en aquest cas en l’àmbit local) basat en un model de democràcia directa. En aquest sentit, la pregunta
que guia el conjunt de la investigació és si aquest disseny basat en la democràcia directa és un element que
després es tradueix en un veritable funcionament en clau de democràcia directa, i si aquesta fórmula aporta
arguments per a la seva consolidació. És a dir, si tant el vessant institucional (funcionament i dinàmiques
dels òrgans administratius) com el social (participació activa de la ciutadania) es corresponen amb el que
s’espera d’un model basat en la participació activa de la ciutadania com a fórmula de govern en el marc d’un
sistema de democràcia directa. Dos elements d’anàlisi, el formal (disseny jurídic i institucional) i l’informal
(reacció ciutadana i/o institucions) que es valoren en el marc sobre el debat teòric, i més generalista, entorn
dels models de democràcia representativa i democràcia directa. Posant novament de manifest la tensió/relació
entre els conceptes de participació i representació, i la seva rellevància i impacte per comprendre i entendre
les diferents versions i models de presa de decisions democràtica (Rivero, 2000).
Precisament, aquest és el segon objectiu de l’article. Així, si en primer lloc presentàvem la manca de literatura
especialitzada sobre la qüestió dels consells oberts, ara completem la justicació de la recerca fent referència
a la importància que té (o pot tenir) l’experiència dels consells oberts en relació amb el debat teòric entre
la democràcia representativa i la democràcia directa. Per a tal efecte, el present article conté un primer
apartat teòric on es recuperen els conceptes de democràcia directa i democràcia representativa. Una tensió
entre dos models de decisió política que passa per contemplar la relació entre els conceptes de participació
i representació, juntament amb la relació entre ambdós. Seguidament, s’aborda la dimensió jurídica dels
consells oberts, en un tercer epígraf de caràcter descriptiu. Finalment, l’epígraf quart és, precisament, el
resultat de conjuntar les dues aproximacions anteriors, amb l’objectiu d’explorar les virtuts, però també els
defectes, de la fórmula del consell obert dins del marc conceptual del que prèviament haurem denit com a
democràcia directa. Completen el treball un apartat de conclusions i les referències bibliogràques i recursos
web utilitzats.
1 L’article que aquí es presenta és la continuació de la primera pedra, en forma de treball de nal de grau, realitzat per Toni Bada
amb la tutorització del Dr. Aitor Díaz Anabitarte. Es tracta d’un treball que porta el mateix títol que aquesta introducció i que es pot
consultar en línia al dipòsit de la Universitat de Barcelona (vegeu apartat de referències bibliogràques i recursos web).
Aitor Díaz Anabitarte; Toni Bada Erta
Democràcia de Km 0: règim jurídic i impacte polític-institucional dels consells oberts a Catalunya
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 62, 2021 115
1.1 Metodologia i fonts de la recerca
Fruit d’aquesta doble perspectiva, la politològica i la jurídica, la metodologia i les fonts utilitzades han estat
plurals i variades. Per aquest motiu, el present article és el resultat de la combinació de diverses eines i
estratègies de recerca.
D’una banda, la contextualització històrica s’ha portat a terme mitjançant un repàs de la literatura existent
sobre aquesta forma de govern a la península i en concret a Catalunya.2 I de l’altra, el desenvolupament del
règim jurídic dels consells oberts s’ha dut a terme mitjançant el repàs dels treballs doctrinals previs sobre
la qüestió, sobretot en relació amb la Llei 7/1985, de 2 d’abril, reguladora de les bases del règim local, i el
Reial decret 2568/1986, de 28 de novembre, pel qual s’aprova el Reglament d’organització, funcionament i
règim jurídic de les entitats locals. No obstant això, l’estudi del Decret legislatiu 2/2003, de 28 d’abril, pel
qual s’aprova el text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya, s’ha realitzat directament del
text legal per la falta de doctrina sobre el consell obert a la llei catalana.
La metodologia utilitzada per a l’anàlisi del funcionament del consell obert a Catalunya s’ha articulat a
través d’un estudi de cas centrat en tres municipis catalans mitjançant una entrevista en profunditat amb els
alcaldes. Així, s’han triat tres municipis de règim comú que amb anterioritat havien funcionat en règim de
consell obert. Una evolució que ens sembla signicativa a l’hora de justicar la tria. A més de la informació
recollida a través d’aquestes entrevistes, es disposa d’un seguit de dades recopilades per la Fundació Carles
Pi i Sunyer d’Estudis Autonòmics i Locals relatives a municipis catalans que funcionen en règim de consell
obert. En aquest sentit, s’ha optat per una perspectiva institucionalista; és a dir, s’ha optat per focalitzar la
recerca en l’impacte i el funcionament (en tant que resultat) dels municipis que trien, o han triat en algun
moment, la fórmula del consell obert.
En relació amb les entrevistes en qüestió, per tal de dotar de rigor cientíc el treball, s’ha procurat entrevistar
aquelles persones que per les característiques del seu càrrec estan més ben situades per valorar objectivament
les preguntes plantejades. D’aquesta manera, s’ha escollit entrevistar alcaldes, ja que és el primer càrrec
públic encarregat de gestionar l’ajuntament que funciona en consell obert. En relació amb els municipis,
s’han elegit municipis que havien funcionat en règim de consell obert i en l’actualitat han passat al règim
comú, si bé durant aquesta transició s’ha mantingut al capdavant de l’alcaldia la mateixa persona. El criteri
que infon aquestes eleccions és que aquells alcaldes que han gestionat l’Administració local tant en règim de
consell obert com en règim comú són els que estan més ben posicionats per valorar objectivament la forma
de govern del consell obert, atès que han exercit les seves funcions en ambdós règims. Les entrevistes dels
municipis de Bellprat i Granera han estat presencials, i l’entrevista del municipi de Sant Sadurní d’Osormort
ha estat telefònica. Per la seva banda, la informació proporcionada per la Fundació Carles Pi i Sunyer ha estat
recollida mitjançant l’Observatori de Govern Local (OBSCAT), el seu instrument de recopilació sistemàtica
de dades d’aquest nivell de govern. Els qüestionaris que han recollit dades sobre els municipis que funcionen
en règim de consell obert són els realitzats en les onades dels anys 2016 (OBSCAT8) i 2018 (OBSCAT9).3
2 Democràcia directa i democràcia representativa: la tensió entre participació i representació
en el marc de la política municipal
Denim la política, des d’una aproximació molt generalista, com aquella activitat humana encaminada a la
gestió del conicte social que, de forma implícita, implica la convivència de persones en un mateix territori. En
aquest sentit, la resolució o gestió del conicte social passa, indefectiblement, per l’establiment de decisions
col·lectives vinculants com, per exemple, la regulació del trànsit en una gran ciutat. La vinculació d’aquestes
2 En relació amb la literatura existent sobre els consells oberts destaquem tres obres de perls diferents, però complementàries entre
si. En primer lloc, l’obra del catedràtic de dret administratiu Luis Cosculluela Montaner El concejo abierto (1987), on es realitza una
anàlisi del règim jurídic aplicable als consells oberts a partir de la legislació espanyola en vigor el 1987. En segon lloc, l’àmplia obra
de l’historiador de l’Administració local i regional Enrique Orduña Rebollo Democracia directa municipal. Concejos y Cabildos
abiertos (1994). I, en tercer lloc, l’aproximació en clau politològica i de ciència de l’Administració dels professors de la Universitat
de Màlaga Rafael Fuentes i Juan Antonio Serrano, que realitzen a l’article “El Concejo abierto, posibilidad de mayor democracia y
participación ciudadana”, publicat recentment a Gestión y Política Pública.
3 Per consultar el guió de les entrevistes en profunditat, així com altres aspectes del treball de camp realitzat amb els municipis de
Bellprat, Sant Sadurní d’Osormort i Granera, vegeu l’annex 2 del treball de nal de grau Els consells oberts a Catalunya.
Aitor Díaz Anabitarte; Toni Bada Erta
Democràcia de Km 0: règim jurídic i impacte polític-institucional dels consells oberts a Catalunya
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 62, 2021 116
decisions col·lectives ens remet, des d’una perspectiva jurídica, a l’establiment de lleis i normes; però, des
d’una perspectiva politològica, la connexió més directa és amb el concepte de poder. Per tant, com s’acostuma
a armar en moltes classes d’introducció a la ciència política, parlar de política és parlar de poder. Prenguem
aquesta introducció com un primer punt de partida per emmarcar la recerca que es presenta en aquest article.
Continuant amb l’argument anterior, la possible pregunta que de seguida apareix no és altra que la que fa
referència al com. És a dir, com prenem aquestes decisions col·lectives vinculants? I aquí és quan podem
començar a parlar de democràcia. Entenent aquest concepte com un sistema de presa de decisions on tots els
membres de la comunitat poden participar de la decisió presa. Una participació que es pot efectuar de forma
directa, o bé a través de mecanismes de representació. Amb aquesta dicotomia ens estaríem situant davant
del debat, o la disjuntiva, entre les formes de govern basades en el model de la democràcia representativa o
les de la democràcia directa (Held, 2001).
No resulta escassa la literatura acadèmica al voltant del debat entre formes de democràcia directa i democràcia
representativa. En aquest sentit, el present epígraf pretén (simplement) contextualitzar el debat que hi ha
darrera del mecanisme de consells oberts en tant que sistema de presa de decisions col·lectiva, en l’àmbit
municipal, que s’inspira precisament en un model de democràcia directa. Un model que es basa, des d’una
aproximació teòrica, en la igualtat dels membres de la comunitat. Una igualtat que es tradueix, recuperant
l’argot del procés polític d’Atenes, en isonomia i isegoria. És a dir, en igualtat política i igualtat d’accés a
la política (igualtat a l’hora de prendre la paraula a l’àgora, sent més precisos). Dos principis que es poden
traduir en igualtat formal (de iure) i igualtat material (de facto). No obstant això, el problema apareix quan ens
allunyem d’aquell context atenès, potser idíl·lic, i ens ubiquem en les modernes societats avançades, també
anomenades societats de masses, on apareix, irremeiablement, la necessitat de representació. Una necessitat
que, seguint el professor Abellán, s’explica fàcilment fent referència al concepte de república que trobem
en el pensament kantià. Sobretot, si tenim en compte que “el poble, en la seva totalitat, no pot governar-se
a si mateix amb immediatesa, ja que suposaria el retorn a l’estat de naturalesa” (Kant, trad., 2005: XXXI).
Un argument raonablement senzill d’entendre i que apel·la, directament, a la mida de la comunitat, però al
qual podem afegir, també, la mida del territori governat. Juntament a aquesta qüestió, el liberalisme, en tant
que ideologia conguradora de l’estat democràtic i de dret, aporta altres raonaments i justicacions al model
representatiu. Així, observem com la separació funcional dels tres poders de l’estat, l’imperi de la llei i un
bon mecanisme de representació política es presenten com l’avantsala d’un sistema de presa de decisions
que sigui capaç d’aconseguir la major felicitat per al major nombre de persones, fent bona la màxima de
John Stuart Mill. I, si tornem a Kant, podem observar com el que realment fa possible la república (i el bon
govern) és fugir de fórmules d’organització política basades en la participació directa de tots els membres de la
comunitat. Una altra causa de despotisme, segons el lòsof prussià. Unes sospites que encaixen perfectament
amb el model de democràcia directa que descriu David Held en Modelos de democracia, una de les seves
monograes de referència. Si bé és cert que en aquesta obra ens mostra les virtuts de la democràcia directa: alt
grau d’igualtat política, prevenció davant de la corrupció per la rotació de càrrecs i la poca durada d’aquests
o bé una realització plena en tant que ciutadans de la polis. No són poques les advertències, en tant que
condicions, a propòsit de les fragilitats d’aquest sistema. En aquest sentit, per a Held, la mida de la ciutat-estat,
una economia basada en l’esclavatge, una distribució patriarcal de les tasques domèstiques i un nombre reduït
de veritables ciutadans són arguments que ens conviden a desconar, raonadament, del model de democràcia
directa. Finalment, aquest darrer element que fa referència a la ciutadania, es pot interpretar (també) com la
voluntat real de participar directament en els assumptes públics per part de la ciutadania. Una possible variable
a tenir en compte, que exigeix una aproximació diferent a la del present article, en tant que argument que
pot situar el model de democràcia representativa per davant de les fórmules de democràcia directa. Ara bé,
deixant de banda aquesta darrera qüestió, és possible que, actualment, amb unes altres condicions, tecnologies
i institucions resulti operativa i ecaç la fórmula dels consells oberts. D’aquí la justicació i el context de la
recerca.
Aitor Díaz Anabitarte; Toni Bada Erta
Democràcia de Km 0: règim jurídic i impacte polític-institucional dels consells oberts a Catalunya
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 62, 2021 117
3 Naixement i evolució dels consells oberts
La gura del consell obert o concillium neix a l’inici de l’Edat Mitjana com a conseqüència del procés de
repoblació del nord de la península. El seu naixement es vincula a la creació de nous municipis i la majoria
de teories situen la seva aparició entre els segles IX i X, sobretot al regne asturlleonès (Orduña Rebollo, 1994:
129). A Catalunya, però, l’aparició del municipi es situa entre la meitat del segle XII i la meitat del segle XIII
(Font i Rius, 1946: 302). Es van formar nuclis de població rurals que tenien la necessitat de gestionar les
propietats privades dels seus membres, així com els béns comunitaris del poble com les pastures, els boscos,
l’aigua, el molí, etc. Bàsicament aquestes necessitats van ser solucionades mitjançant la fórmula del consell
obert, és a dir, la reunió de tots els veïns (Orduña Rebollo, 1994: 29).
Poc després de l’aparició de les assemblees veïnals, aquest sistema va entrar en crisi a tota la península, també
a Catalunya. Les desigualtats socials eren presents a les poblacions i les persones amb propietats i riquesa van
ocupar els càrrecs de representació dels veïns dins de les assemblees generals. Progressivament les poblacions
amb més habitants van anar abandonant l’essència del sistema de democràcia directa (Orduña Rebollo, 1994:
177). D’aquesta manera, amb el transcurs del temps, el consell obert va anar quedant relegat a les zones rurals.
Malgrat la seva persistència de facto a les localitats rurals, el consell obert no es va regular a les successives
constitucions del segle XIX i la correlativa legislació municipal. No va ser ns la Constitució de 1931 que es
va reconèixer el consell obert (art. 9). Tanmateix, l’Estat va redactar una llei de bases sobre el règim local.
Aquesta va ser la Llei municipal de la República, de 31 d’octubre de 1935. S’hi establia que els municipis
amb una població no superior a 500 habitants havien de funcionar en règim de consell obert.
L’Estatut interior de Catalunya va regular el règim local i va preveure la gura del consell obert, remetent-se
a la futura Llei municipal catalana, publicada el juliol de 1934. Els requisits que establia la llei per constituir-
se en règim de consell obert no es basaven en el nombre d’habitants, sinó en factors econòmics. No obstant
això, l’aplicació d’aquests textos quedà ajornada pel començament de la Guerra Civil i un sistema autoritari
fortament centralista que procurà eliminar tota autonomia local. Durant la Dictadura franquista el consell
obert va desaparèixer novament de l’ordenament jurídic.
Amb l’arribada de la democràcia, el consell obert es va veure consolidat a la Constitució de 1978 i a la Llei
de bases del règim local de 1985. Cal remarcar que les primeres eleccions locals en període democràtic es
van regular per la Llei 39/1978, de 17 de juliol, d’eleccions locals. El seu article 5.2 disposava que, a més
dels municipis que tradicionalment havien funcionat en règim de consell obert, hi havien de funcionar els
municipis menors de 25 residents, la qual cosa suposava un gran canvi respecte de la regulació anterior.
D’altra banda, els municipis d’entre 26 i 250 residents havien d’escollir ns a 5 regidors. La Llei 39/1978,
d’eleccions locals, va regir les eleccions de 1979 i 1983, mentre que a partir de les eleccions de 1987 va regir
la Llei 7/1985, de 2 d’abril, reguladora de les bases del règim local.
Com s’analitzarà més endavant, ns a la reforma de l’any 2011 la Llei reguladora de les bases del règim
local va obligar a funcionar en règim de consell obert a tots els micropobles de ns a 100 habitants. Així,
a la gura 1 s’observa el nombre de consells oberts a Catalunya durant les diferents legislatures des que es
tenen dades, excepte per a l’any 2011 que no se’n tenen. Fins al 2011 els canvis en el nombre de municipis
regits per aquest règim es deuen, doncs, a criteris poblacionals, en funció de la quantitat de municipis que
superaven o baixaven el llindar dels 100 habitants. A partir de la reforma que fa desaparèixer l’obligatorietat
del règim, la majoria de municipis es decanta per funcionar segons el règim representatiu comú, amb la qual
cosa només queden a dia d’avui 6 municipis de consell obert.
Aitor Díaz Anabitarte; Toni Bada Erta
Democràcia de Km 0: règim jurídic i impacte polític-institucional dels consells oberts a Catalunya
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 62, 2021 118
Figura 1. Evolució dels municipis amb consell obert a Catalunya (1987-2023)4
Font: elaboració pròpia a partir de dades de la Fundació Carles Pi i Sunyer d’Estudis Autonòmics i Locals.
4 Els consells oberts a Catalunya
4.1 Règim jurídic dels consells oberts
La Constitució espanyola de 1978 garanteix plenament la gura del consell obert tot establint una obligació
pel legislador ordinari de regular-lo. L’article 140 CE disposa que “la ley regulará las condiciones en las que
proceda el régimen del concejo abierto”, cosa que constitueix una garantia plena. La doctrina i la jurisprudència
han interpretat que aquesta garantia afecta directament les entitats locals que han funcionat tradicionalment
en règim de consell obert. És per això que no existeix un dret garantit per la Constitució atribuït als municipis
de constituir-se en règim de consell obert per lliure i pròpia decisió (Cosculluela Montaner, 1987: 204).
El consell obert està reconegut també internacionalment per mitjà de la Carta europea d’autonomia local de
1985, raticada per Espanya el 20 de gener de 1988 (art. 3).
A l’àmbit nacional l’Estat té atribuïda la competència per regular el consell obert en relació amb la legislació
bàsica (art. 140 i 149.1.18 CE). Aquesta normativa bàsica s’estableix a l’article 29 de la Llei 7/1985, de 2
d’abril, reguladora de les bases del règim local (LRBRL), i les comunitats autònomes que hagin assumit
competències poden desenvolupar-la. En aquest sentit, l’article 160.1 de l’Estatut d’autonomia de Catalunya
(EAC) atribueix a la Generalitat la competència exclusiva en matèria de règim local. A més, l’article 86.2
EAC fa una previsió especíca en relació amb l’establiment del règim de consell obert, remetent a la llei
la determinació dels requisits d’aplicació del règim. La Generalitat de Catalunya ha desenvolupat aquestes
competències al Decret legislatiu 2/2003, de 28 d’abril, pel qual s’aprova el text refós de la Llei municipal i
de règim local de Catalunya (LMRLC).
L’article 29 LRBRL regula el consell obert en diferents àmbits, que són:
a) L’establiment o constitució d’aquest règim, regulat per la LRBRL i la Llei orgànica 5/1985, de
19 de juny, del règim electoral general, en relació amb la legislació bàsica. El desenvolupament
normatiu correspon a les comunitats autònomes que assumeixin competències en aquesta matèria.
4 Per consultar els municipis que durant les diverses legislatures (1987-2023) opten per la fórmula dels consells oberts, vegeu
annex 1 del treball de nal de grau de Toni Bada “Els Consells Oberts a Catalunya”. Disponible a: http://diposit.ub.edu/dspace/
handle/2445/165968.
Aitor Díaz Anabitarte; Toni Bada Erta
Democràcia de Km 0: règim jurídic i impacte polític-institucional dels consells oberts a Catalunya
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 62, 2021 119
b) L’organització del sistema, regulada per la LRBRL, i supletòriament pels usos, costums i tradicions
locals; en defecte d’aquests, per les CA que hagin assumit competències i, en darrer lloc, pel que
disposa l’article 54 del Reglament d’organització, funcionament i règim jurídic de les entitats locals
(ROF).
c) Les atribucions dels òrgans de govern, regulades pels usos, costums i tradicions locals; en defecte
d’aquests, per la legislació de les CA que hagin assumit competències i, nalment, pel que disposen
les seccions segona i quarta del capítol I del ROF.
d) El funcionament, regulat pels usos, costums i tradicions locals; en defecte d’aquests, per la LRBRL
i les lleis autonòmiques de les comunitats que tinguin competència, i supletòriament pel que
disposa l’article 111 del ROF.
Les qüestions electorals relatives a l’alcalde es regulen pels articles 179.2 i 200 LOREG.
La doctrina posa en relleu la necessitat d’adoptar una norma que completi el marc legal que estableix el
consell obert (Orduña Rebollo, 1994: 422). En efecte, si bé el marc legal garanteix en primer terme l’aplicació
de les ordenances i costums municipals, a la pràctica la majoria de municipis no disposen d’una ordenança
municipal que reguli el seu consell obert. Això implica una aplicació subsidiària de les normes reguladores del
ple, institució de naturalesa diferent al consell obert. És per això que encertadament aquests autors plantegen
la necessitat de redactar un model d’ordenança general per a tots els municipis que es regeixin en consell
obert. A Catalunya, per exemple, no s’ha detectat cap micropoble que disposi d’una ordenança d’aquest tipus.
Pel que fa a la constitució del règim de consell obert, l’Estat ha concretat a l’article 29 LRBRL la legislació
bàsica i, al seu torn, la Generalitat de Catalunya l’ha desenvolupada a l’article 73.1 i 2 LMRLC.
L’article 29 LRBRL fa tres previsions en matèria d’establiment del règim. En primer lloc, es garanteix la
persistència dels municipis que tradicionalment s’han regit per aquest sistema (art. 29.1-a). A continuació,
es preveuen dues regles dispositives. D’una banda, poden funcionar en règim de consell obert “aquells altres
(municipis) en els quals per la seva localització geogràca, la millor gestió dels interessos municipals o altres
circumstàncies ho facin aconsellable” (art. 29.1-b). I de l’altra, el paràgraf segon de l’apartat 4 preveu la
possibilitat d’adoptar el règim de consell obert per a aquells municipis que amb anterioritat estaven obligats
a regir-s’hi.
Per tal de comprendre el signicat i l’abast d’aquest precepte cal veure l’evolució de la Llei reguladora de les
bases del règim local. La LRBRL ha estat objecte de profundes reformes en matèria de constitució del sistema
de consell obert. La primera redacció de la Llei reguladora de les bases del règim local establia a l’article
29.1-a l’obligació de funcionar en règim de consell obert per a tots els municipis de menys de 100 habitants.
La redacció nal de la LRBRL va ser molt criticada per la doctrina. Cosculluela manifesta que “es dudosa la
solución política que la LRBL establece de imponer el régimen de Concejo Abierto a todos los Municipios de
menos de 100 habitantes. [...] En los Municipios de esta población que antes se organizaban en Ayuntamiento,
no siempre será fácil acostumbrar a los vecinos a la intensa participación.” (Cosculluela Montaner, 1987: 210).
El legislador estatal va posar punt i nal a la polèmica redacció de l’antic article 29.1-a LRBRL a través de
la Llei orgànica 2/2011, de 28 de gener, per la qual es modica la Llei orgànica 5/1985, de 19 de juny, del
règim electoral general. Aquesta Llei, a més d’afectar varis preceptes de la LOREG, modicava l’article 29
de la LRBRL, congurant-lo de la manera abans exposada.
Realitzada aquesta consideració, és procedent abordar les previsions de l’article 29 LRBRL. En primer
lloc, l’incís a) de l’apartat primer preveu la garantia constitucional del règim per a aquells municipis que
tradicionalment l’han utilitzat. En segon lloc, l’incís b) de l’apartat primer estableix una regla voluntària per
a aquells municipis que vulguin passar del règim comú al règim de consell obert. En últim terme, el paràgraf
segon de l’apartat quart estableix una regla voluntarista segons la qual aquells municipis que estaven obligats
a funcionar en consell obert pel nombre d’habitants, després de les eleccions poden seguir amb el règim
especial si després de la sessió constitutiva es convoca l’assemblea i així ho acorden per unanimitat els tres
membres electes i la majoria de veïns. Cal precisar que tres és el nombre de regidors a escollir que introdueix la
Aitor Díaz Anabitarte; Toni Bada Erta
Democràcia de Km 0: règim jurídic i impacte polític-institucional dels consells oberts a Catalunya
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 62, 2021 120
reforma per als municipis de menys de 100 habitants (nou art. 179.1 LOREG). Ara bé, el precepte no aclareix
si aquesta reversió és només possible per a les properes eleccions (maig de 2011) o queda oberta l’opció per a
totes les convocatòries electorals. Aquesta és una qüestió important, ja que, si s’interpreta que la possibilitat de
reversió només és possible després de les eleccions del 2011, les reversions posteriors es regeixen per majories
diferents i l’aprovació de la comunitat autònoma. Tanmateix, el precepte tampoc esclareix qui haurà de ser
l’alcalde ni el procediment de modicació del règim. Algun autor considera que la constitució de la corporació
i l’acord sobre el règim a adoptar poden ser en un mateix dia i acte (Curto Garcia, 2012: 2). D’altra banda,
pertoca entendre que exercirà d’alcalde aquell que hagi estat designat a la sessió constitutiva de la corporació.
Pel que fa a la legislació catalana, la LMRLC xa tres regles per a l’establiment del règim de consell obert
a l’article 73. En primer lloc, estableix una regla imperativa en disposar que “funcionen en règim de consell
obert els municipis de menys de cent habitants” (apartat 1). En segon lloc, estipula una altra regla dispositiva
segons la qual funcionen també en règim de consell obert els municipis “que tradicionalment compten amb
aquest règim de govern i administració” (apartat 1). Finalment, l’apartat 2 estableix una altra regla dispositiva
per la qual “poden també funcionar amb aquest règim especial els municipis de menys de dos-cents cinquanta
habitants que gaudeixen d’aprotaments comunals de rendiment igual o superior a la quarta part dels ingressos
ordinaris del seu pressupost, o que tenen característiques especials que ho fan aconsellable”.
La llei catalana i la llei estatal mantenen la garantia constitucional per a aquells municipis que han funcionat
tradicionalment amb aquest règim, però es diferencien en dos aspectes. En primer lloc, l’article 73.1 de la
llei catalana encara manté l’obligatorietat del règim de consell general per als municipis de menys de 100
habitants, mentre que la Llei orgànica 2/2011, de 28 de gener, va eliminar aquesta regla. En segon lloc, l’article
73.2 de la LMRLC conté una regla voluntarista no present a la llei estatal.
Pel que fa a l’article 73.1 LMRLC, cal tenir present que l’article 140 CE reserva la regulació del consell obert
a la llei, i per saber qui és el competent, l’Estat o les comunitats autònomes, cal acudir a les regles dels articles
148 i 149 CE i dels estatuts d’autonomia. El Tribunal Constitucional ha considerat el consell obert com una
matèria d’Administració local, i per tant ha d’incloure’s en el “règim jurídic de les administracions públiques”,
competència atribuïda a l’Estat en relació amb la seva legislació bàsica (art. 149.1.18 CE). Aquesta normativa
bàsica s’estableix a l’article 29 de la LRBRL, el caràcter bàsic del qual s’ha raticat a la STC 210/2014, de
18 de desembre (FJ 3), i la STC 31/2010, de 28 de juny (FJ 36). Per tant, l’article 73.1 de la LMRLC ha de
quedar desplaçat a favor de l’aplicació de l’article 29.1 LRBRL.
En relació amb l’article 73.2 LMRLC, aquí ens movem en l’àmbit que tenen les CA per desenvolupar la
legislació bàsica estatal i adaptar-la a les particularitats del seu territori (en aquest sentit, es rearma la STC
210/2014, de 18 de desembre, FJ 4). Per tant, l’apartat 2 de l’article 73 LMRLC podria desplegar la seva
ecàcia.
Tanmateix, tant la LRBRL com la LMRLC regulen les majories necessàries per a la conversió dels municipis
de règim comú en el de consell obert. Aquí la LMRLC reprodueix el contingut de la llei estatal afegint uns
terminis d’actuació de l’ajuntament i el Govern. D’aquesta manera, l’article 73.2 LMRLC estableix que “la
constitució del consell obert requereix, en aquests casos, la petició de la majoria dels veïns, la decisió favorable
per majoria de dos terços dels membres de l’ajuntament i l’aprovació del Govern de la Generalitat. L’acord de
l’ajuntament ha d’adoptar-se en el termini de dos mesos des de la petició dels veïns. El Govern ha de resoldre
el procediment en el termini de tres mesos des de la tramesa de l’acord municipal, i la manca de resolució
expressa en aquest termini produeix efectes estimatoris de la petició”. D’una banda, cal tenir en compte que
la decisió de la comunitat autònoma és susceptible dels recursos administratius i contenciosos corresponents.
I de l’altra, s’incorpora un termini perquè l’Ajuntament adopti l’acord a petició de la majoria de veïns i un
altre termini perquè l’adopti el Govern de la Generalitat de Catalunya, en defecte del qual s’entén estimada
la petició, precepte que té la funció de garantir la decisió dels veïns i de l’ajuntament.
Finalment, cal fer una breu referència a les entitats municipals descentralitzades o inframunicipals. L’article
81.6 LMRLC estableix que “es pot establir el règim de consell obert per a les entitats [entitats municipals
descentralitzades] en què concorren les característiques assenyalades per l’article 73. En aquest cas, s’ha
d’elegir només el president o presidenta, d’acord amb el que disposen els apartats 1 i 7”. Les característiques
Aitor Díaz Anabitarte; Toni Bada Erta
Democràcia de Km 0: règim jurídic i impacte polític-institucional dels consells oberts a Catalunya
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 62, 2021 121
de l’article 73 ja les hem conegut i en aquestes entitats els veïns només escullen el president o presidenta
(l’equivalent a l’alcalde) per sistema majoritari.
4.2 Òrgans del consell obert
El règim de consell obert parteix de l’existència de dos òrgans de govern i administració. Hi ha l’assemblea
veïnal, denominada consell o d’una altra forma tradicional, i l’alcalde. A la praxi ni la Llei de bases del règim
local ni els usos, costums o tradicions locals acostumen a preveure òrgans complementaris. No obstant això,
la LMRLC estableix com a obligatòria l’existència d’una comissió de vocals i el ROF preveu la possibilitat
que l’alcalde designi tinents d’alcalde.
4.2.1 El consell
El consell general, assemblea de veïns o consejo (concello a Galícia), és l’òrgan essencial d’aquest règim
i l’essència del mateix. Està integrat per tots els “electors” de l’entitat en règim de consell obert (art. 29.3
LRBRL i 73.3 LMRLC). Els electors ho són els veïns majors d’edat (art. 18.1-a LRBRL). També ho són els
residents estrangers a Espanya si els respectius països permeten el vot als espanyols en les mateixes condicions,
així com els ciutadans de la Unió Europea residents (art. 176.1 LOREG). El requisit nal per ser elector,
aplicable a tots els supòsits anteriors, és estar inscrit al cens electoral.
Als membres del consell general se’ls aplica funcionalment les regles referides als regidors, tot i no tenir
aquesta condició. D’aquesta manera, no els són d’aplicació, per exemple, el règim de sancions que es preveuen
als articles 78.4 LRBRL i 168.1 LMRLC per inassistència a les sessions. L’aplicació, doncs, de les regles
relatives als drets i deures dels membres de l’assemblea ha d’atenir-se als principis institucionals propis d’un
règim de participació democràtica directa, que no són idèntics als que presideixen el règim estatutari dels
regidors, en qualitat de representants escollits pel govern i administració de l’entitat (Cosculluela Montaner,
1987: 216).
És oportú fer menció de la nova previsió del paràgraf primer de l’article 29.4 LRBRL, encara que ens
movem ara fora de l’estricte àmbit d’aplicació del consell obert. El precepte disposa que “los alcaldes de las
corporaciones de municipios de menos de 100 residentes podrán convocar a sus vecinos a Concejo Abierto para
decisiones de especial trascendencia para el municipio. Si así lo hicieren deberán someterse obligatoriamente
al criterio de la Asamblea vecinal constituida al efecto”. Es preveu, doncs, una assemblea de veïns esporàdica
per a aquells municipis de menys 100 habitants que ja no funcionen en règim de consell obert. Aquesta
facultat ha estat utilitzada a la pràctica de manera freqüent per un seguit de municipis que creen l’aparença
d’un règim municipal mixt.
Pel que fa al funcionament de l’òrgan, l’article 29.3 LRBRL estableix que el funcionament dels òrgans de
les entitats en règim de consell obert s’ha d’ajustar als usos, costums i tradicions locals i, en defecte, al que
disposi la LRBRL i les lleis de les comunitats autònomes que tinguin atribuïda estatutàriament la competència,
com és el cas de Catalunya a la LMRLC. Supletòriament s’apliquen en allò que sigui possible els capítols I
i II del títol III del ROF (art. 111 ROF).
L’article 73.5 de la LMRLC estableix que “en defecte d’ús, costum o tradició local, el consell general s’ha
de reunir com a mínim cada tres mesos i quan ho decideix l’alcalde o alcaldessa o ho sol·licita la quarta part,
com a mínim, dels veïns, per tractar de tots els assumptes d’interès del municipi. És aplicable supletòriament,
en tot cas, el règim general de funcionament establert per al ple per la legislació de règim local”. El precepte
es limita a establir la periodicitat de les reunions del consell, la capacitat de l’alcalde o alcaldessa i dels veïns
de convocar-lo, i remet al funcionament del ple del règim general.
A partir d’aquí, Cosculluela distingeix diferents tipus de sessions: la constitutiva, les ordinàries i les
extraordinàries.
La sessió constitutiva (art. 194 i 195 LOREG) es celebra el vintè dia posterior a la celebració d’eleccions, i
donada la naturalesa del règim de consell obert, en aquesta sessió no escau escollir un alcalde, sinó proclamar
alcalde aquell qui hagués resultat electe segons el certicat de la junta electoral de zona.
Aitor Díaz Anabitarte; Toni Bada Erta
Democràcia de Km 0: règim jurídic i impacte polític-institucional dels consells oberts a Catalunya
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 62, 2021 122
Pel que fa a les sessions ordinàries, l’article 73.5 de la LMRLC remet a l’ús, costum o tradició local, i en
defecte, estableix que el consell s’ha de reunir com a mínim una vegada cada tres mesos. Supletòriament cal
acudir al règim general del ple.
Pel que fa al lloc de celebració, el ple s’ha de fer a la seu de la corporació local, “llevat dels casos en què, per
força major, el president o presidenta cregui convenient de fer-les en un altre lloc de l’àmbit territorial de la
corporació” (art. 102.1 LMRLC).
El quòrum de constitució és d’un terç del nombre total de veïns. Aquest quòrum s’ha de mantenir durant tota
la sessió i és preceptiva l’assistència de l’alcalde o alcaldessa i del secretari o secretària o de qui legalment
els substitueixi (art. 98-c LMRLC).
Les sessions plenàries han de ser convocades, com a mínim, amb dos dies hàbils d’antelació, llevat de les
extraordinàries amb caràcter urgent, la convocatòria de les quals ha d’ésser raticada pel ple. La documentació
íntegra dels assumptes inclosos en l’ordre del dia ha d’estar a disposició dels regidors (en aquest cas els veïns)
abans de l’expedició de la convocatòria (art. 98-b). En relació amb el mitjà de la convocatòria, la llei catalana
no disposa res, però el ROF concreta que les sessions han de ser convocades a toc de campana, per pregó, per
anunci o per qualsevol altre mitjà d’ús tradicional en el lloc” (art. 111.2 ROF).
La convocatòria ha de contenir l’ordre del dia dels assumptes a tractar (art. 103 LMRLC). En les sessions
ordinàries, en cas d’urgència, l’ordre del dia “pot ésser ampliat si el ple o la comissió (comissió de govern)
ho acorden per majoria absoluta, a proposta del president o presidenta, d’una quarta part dels membres o
d’algun dels portaveus”. Donada la falta de comissió de govern en el sistema de consell obert, es planteja el
dubte de si la tasca d’aprovar la proposta d’ampliació pot recaure sobre la comissió de vocals com a substituta
d’aquella, o bé només està facultat per aprovar l’ampliació el consell general a proposta d’una quarta part
dels membres d’aquest o de l’alcalde.
La Llei municipal i de règim local de Catalunya no esmenta la possibilitat dels veïns de fer-se representar en
el consell, però el ROF sí que la preveu (art. 111.3). La representació, ja sigui per cada sessió o amb caràcter
permanent, només es pot realitzar en favor d’un altre membre del consell. Cosculluela argumenta que la
representació no es pot fer a favor de l’alcalde o del secretari, perquè això desnaturalitzaria l’essència d’aquest
règim de democràcia directa (Cosculluela Montaner, 1987: 222). S’ha d’acreditar mitjançant document públic,
document privat amb rma legitimada notarialment o poder atorgat davant el secretari de l’entitat local. Cap
membre del consell pot assumir la representació de més d’un terç dels membres del consell. Tanmateix,
Cosculluela ha criticat el fet que l’article 111.3 ROF permeti que un sol veí pugui assumir la representació
de ns un terç dels membres del consell, la qual cosa representa un límit excessiu contrari a la naturalesa del
sistema de democràcia directa que instaura el consell obert (Cosculluela Montaner, 1987: 222).
Els acords s’adopten, per regla general, per majoria simple dels membres presents (més vots armatius que
negatius). Ara bé, per un seguit de matèries determinades es requereix el vot favorable de dues terceres parts
del nombre de fet (presents) i, en tot cas, la majoria absoluta del nombre legal de membres del consell (art.
114). En cas de votacions amb resultat d’empat, s’ha d’efectuar una altra votació, i, si persisteix l’empat,
decideix el vot de qualitat de l’alcalde (art. 98-d). De totes les sessions s’ha d’aixecar acta amb els requisits
que determina la LMRLC (art. 110 i 111).
Finalment, el consell general es reuneix en sessió extraordinària quan ho decideix l’alcalde o alcaldessa
o quan ho sol·licita la quarta part, com a mínim, dels veïns, per tractar de tots els assumptes d’interès del
municipi (art. 73.5 LMRLC). La convocatòria ha d’incloure l’ordre del dia proposat pels qui han adoptat la
iniciativa, però l’alcalde podrà adjuntar els assumptes que cregui pertinents. No es poden tractar assumptes
que no estiguin inclosos a l’ordre del dia en les sessions extraordinàries.
La celebració del ple no es pot endarrerir més de quinze dies hàbils des que s’ha sol·licitat, i no es pot
incorporar l’assumpte a l’ordre del dia d’un ple ordinari o d’un altre extraordinari amb més assumptes si els
sol·licitants de la convocatòria no ho autoritzen expressament. Si l’alcalde no convoca el ple extraordinari
sol·licitat dins el termini assenyalat, aquest restarà convocat automàticament per al desè dia hàbil següent al
de la nalització del termini esmentat, a les dotze hores (art. 98-a).
Aitor Díaz Anabitarte; Toni Bada Erta
Democràcia de Km 0: règim jurídic i impacte polític-institucional dels consells oberts a Catalunya
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 62, 2021 123
4.2.2 L’alcaldia
L’alcalde és escollit pels membres de l’assemblea de veïns per sufragi majoritari (art. 179.2 LOREG). Aquest
sistema també s’utilitza per a l’elecció de l’alcalde pedani de les entitats municipals descentralitzades que
adoptin el règim del consell obert (art. 199.7 i 2 LOREG).
El sistema electoral en aquests dos tipus d’entitats locals és diferent. En les entitats municipals descentralitzades
que funcionen en règim de consell obert l’alcalde pedani s’escull mitjançant la presentació de candidats
pels diferents partits, federacions, coalicions o agrupacions d’electors (art. 199.2 LOREG). En canvi, per
als alcaldes de municipis en règim de consell obert, l’article 200 LOREG només estableix que “las Juntas
Electorales Provinciales adoptaran las resoluciones necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en el
artículo 179.2 de esta Ley, con el n de que sea elegido el alcalde de los Municipios que funcionen en régimen
de concejo abierto”.
Per tant, segons la literalitat de la LOREG, l’elecció de l’alcalde en municipis en règim de consell obert es
podria fer sense presentació prèvia i formalitzada de candidat per partits, federacions, coalicions o agrupacions
d’electors. No obstant això, tots els models ocials de paperetes per a l’elecció d’aquests alcaldes aprovats al
Reial decret 605/1999, de 16 d’abril, de regulació complementària dels processos electorals, han previst que
sota el nom del candidat s’especiqui la denominació o sigla del partit, federació o agrupació d’electors que
el presenti o, si s’escau, la condició d’independent.
La llei omet regular les situacions derivades de l’empat en l’elecció de l’alcalde i els casos de mort, incapacitat
o renúncia de l’alcalde. Aquesta situació ha estat esmenada pels acords de la Junta Electoral Central, tal com
es posa de manifest al treball de Burgar Arquimbau i González Vidal (2011: 1103).
Pel que fa a la destitució de l’alcalde, aquesta ha estat una qüestió tradicionalment controvertida, atès que
l’antic article 197 de la LOREG només preveia el sistema de destitució dels alcaldes pel règim comú. No
obstant això, aquest buit legal va ser reparat mitjançant la Llei orgànica 8/1999, de 21 d’abril, de modicació
de la Llei orgànica del règim electoral general. Segons les modicacions d’aquesta llei, en l’escrit de moció
de censura, com en la prevista per al règim comú, ha d’incloure un candidat alternatiu.
Pel que fa a les competències, les atribucions de l’alcalde i el consell no queden recollides a l’article 29
LRBRL. D’altra banda, la LMRLC es limita a establir que “correspon a l’alcalde o alcaldessa representar
i administrar el municipi i executar els acords adoptats pel consell general” (art. 73.4). En aquesta matèria
són d’aplicació els usos, costums i tradicions locals, i supletòriament, el que disposi la LRBRL, la regulació
de la Llei municipal i del règim local de Catalunya, i en defecte, per les normes de la secció segona i quarta
del capítol I del títol II del ROF. Aquestes darreres es refereixen a l’alcalde i al ple en els municipis de règim
general.
Cosculluela destaca que d’entre aquestes competències les més singulars es refereixen al règim d’aprotament
dels béns que pugui tenir el municipi o entitat municipal descentralitzada (Cosculluela Montaner, 1987:
2019). En aquest sentit, els municipis i entitats municipals descentralitzades en règim de consell obert tenen
ordenances que regulen àmpliament les atribucions del consell i l’alcalde.
La doctrina ha destacat reiteradament les àmplies atribucions que la legislació de règim local atribueix a
l’alcalde, cosa que implica que el sistema de consell obert no pugui ser considerat un règim assembleari pur,
ja que no totes les qüestions hauran de ser aprovades en assemblea (Orduña Rebollo, 1994: 410).
4.2.3 Els tinents d’alcaldia
La soledat de l’alcalde en l’exercici del càrrec és una de les disfuncions que suscita l’aplicació pràctica del
règim de consell obert que han assenyalat els estudiosos del tema (Salanova Alcalde, 2009: 201). Aquesta
manca de col·laboradors legitimats democràticament per compartir responsabilitats amb l’alcalde s’ha intentat
mitigar facultant l’alcalde per designar tinents d’alcalde. D’aquesta manera, el ROF preveu la possibilitat
que l’alcalde designi ns un màxim de tres tinents d’alcalde entre els electors del municipi (art. 54.2). Com
s’ha comentat, aquesta gura és atípica en el sistema del consell obert, ja que és pròpia d’estructures locals
més complexes.
Aitor Díaz Anabitarte; Toni Bada Erta
Democràcia de Km 0: règim jurídic i impacte polític-institucional dels consells oberts a Catalunya
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 62, 2021 124
Els tinents d’alcalde són òrgans vicaris de l’alcalde, que aquest pot designar i cessar lliurement d’entre
els membres de l’assemblea. El seu nomenament es fa per resolució de l’alcalde, el qual n’ha d’informar
l’assemblea en la propera sessió que es celebri i amb els requisits i efectes que, com a legislació supletòria,
estableix l’article 46 del ROF.
4.2.4. La comissió de vocals
A Catalunya s’ha volgut dotar l’alcalde d’un equip col·laborador mitjançant la creació preceptiva d’una
comissió integrada per un mínim de dos i un màxim de quatre vocals “que l’han d’assistir en l’exercici de les
seves funcions i l’han de substituir, per ordre de designació, en cas d’absència o malaltia” (art. 73.3 LMRLC).
5 Potencialitats i límits dels consells oberts de Catalunya
La regulació i l’aplicació dels consells oberts a Catalunya posen de manifest ns a quin punt s’ha desenvolupat
(i consolidat) un sistema de govern basat en la democràcia directa. Així mateix, mostren a partir de quin
moment són necessaris (i probablement més desitjables) mecanismes de democràcia representativa. Plantejat
de forma inversa, l’anàlisi dels consells oberts ens permet determinar ns a quin extrem és desitjable la
representació i quan esdevé necessària la participació directa de la ciutadania en els assumptes públics en
l’àmbit municipal. Aquest debat, que no és només teòric, ja es va plantejar amb l’adopció de la regla obligatòria
de funcionar en règim de consell obert per a tots aquells municipis de ns a 100 habitants. En aquest sentit,
la doctrina va apuntar la dicultat d’acostumar els veïns i veïnes a una participació política intensa i molt
exigent, una actitud ciutadana que, entenem, s’explicaria a través del concepte de virtut cívica (Tena, 2010).
5.1 Potencialitats dels consells oberts
La primera idea que voldríem desenvolupar en aquest apartat gira al voltant del mateix concepte de consell
obert. És a dir, una fórmula plantejada i implementada que, per si mateixa, té un valor en tant que denota
una voluntat per treballar en l’aprofundiment dels processos democràtics en relació amb els processos de
presa de decisions col·lectiva. Un sistema, el de consell obert, que fomenta (o en el seu defecte, ho intenta)
la participació directa de la ciutadania en els afers relatius a la cosa pública. Un primer element que, com
dèiem, cal posar en relleu.
Una segona potencialitat que s’ha detectat, tot i que caldria desenvolupar-la intensament, és la nestra
d’oportunitat que suposa el règim de consell obert en el context de la societat de la informació, un escenari
ideal per aprofundir en la participació ciutadana a través de les noves tecnologies de la informació i la
comunicació. En aquest sentit, ens veiem obligats a remarcar la necessitat que els poders públics aprofundeixin
en aquesta qüestió, atenent (per exemple) a la nul·la importància a la qüestió que s’ha observat a través de
les entrevistes en profunditat.
Finalment, la previsió de l’article 29.4 de la LRBRL que permet a les corporacions locals convocar els
veïns i veïnes en assemblea per deliberar sobre decisions d’especial transcendència, representa una veritable
alternativa que ofereix l’ordenament jurídic. Aquesta possibilitat obre la porta al fet que municipis de règim
comú convoquin el consell obert, amb la qual cosa es genera la categoria de municipis que podem anomenar
de règim mixt. Aquest ha estat el cas de Bellprat, que des de 2011 ha seguit convocant trimestralment un
consell obert on tots els electors tenen dret de paraula i vot. Aquesta facultat permet crear una fórmula mixta
que conté les virtuts del règim representatiu, com és un ampli i fort equip de govern, i els benecis d’un
òrgan de democràcia directa, el qual genera una àmplia legitimació, consens i transparència. Des d’aquesta
perspectiva es planteja el dubte de quants dels municipis que estaven obligats a funcionar en consell obert
han fet ús d’aquesta facultat o si hi ha municipis tradicionalment del règim comú que s’han acollit a aquesta
possibilitat, ja sigui de manera freqüent, com Bellprat, o amb convocatòries esporàdiques. No obstant això,
entenem que aquesta opció mixta és potser el derivat més important de l’experiència que ha comportat el
desplegament de consells oberts, ja que obre la porta a una bona pràctica, pel valor democràtic que implica, i (al
mateix temps) garanteix una implementació més senzilla i, a priori, amb millor acceptació entre la ciutadania.
Aitor Díaz Anabitarte; Toni Bada Erta
Democràcia de Km 0: règim jurídic i impacte polític-institucional dels consells oberts a Catalunya
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 62, 2021 125
5.2 Límits dels consells oberts
El primer límit detectat en relació amb el sistema de consell obert és la gradual disminució dels municipis
que des de la reforma legislativa de 2011 —que fa desaparèixer l’obligatorietat de constitució del consell
obert per a municipis amb menys de cent habitants— opten per aquesta fórmula. En aquesta línia, i com es
pot observar a la gura 1, es constata la poca atracció que, si més no des d’una perspectiva institucionalista,
desperta el sistema de consell obert, no només entre els municipis de menys de cent habitants. Quelcom que
podem observar a través de la inexistent demanda de constitució de consell obert entre aquells municipis que
també es poden denir com a micropobles, però que durant les primeres sis legislatures tenien la limitació
poblacional que els impedia poder acollir-se a aquest sistema. Així, s’observa com, un cop desapareix aquest
requisit, no hi ha cap sol·licitud nova. Un primer argument, el del poc interès que (a llarg termini) sembla
despertar la fórmula del consell obert, que es veu reforçat per la manca de referències i/o documents de treball
sobre aquesta qüestió en els diversos àmbits d’actuació de l’Associació Catalana de Micropobles. Un lobby
de micropobles, com la mateixa associació s’autoanomena (amb el llindar de cinc cents habitants), que es
va constituir l’any 2008 amb l’activa participació de Senan, municipi de la Conca de Barberà que sempre
s’ha organitzat pel sistema de consell obert (abans i després de la reforma de 2011). Una associació que,
en denitiva, no aborda l’organització interna de cada municipi sinó que aposta per la col·laboració entre
micropobles per tal de potenciar la seva capacitat d’inuir l’agenda política en l’àmbit comarcal, autonòmic
i, ns i tot, estatal.
En relació directa amb aquest primer element, un altre límit que s’ha detectat, vinculat directament amb
l’efectiu funcionament del consell obert, és el quòrum de constitució de l’assemblea, una condició que
estableix un mínim d’un terç del nombre de veïns. El quòrum legal té la funció d’assegurar que l’assemblea
tingui precisament aquest caràcter de reunió de tots o una part dels veïns. Ara bé, a la pràctica, els municipis
catalans troben dicultats per constituir vàlidament el consell per la falta d’assistència dels veïns i veïnes,
com demostra la taula 1.
Taula 1. Municipis amb consell obert, membres, freqüència i nivell de quòrum (anys 2016/2019)
Municipi Població
(2016/2019)
Membres comissió
d’assistència a
l’alcaldia
Freqüència reunió
del consell obert
Assistència dels
electors al consell
obert
Castell de
l’Areny
73/69 2 Trimestral Entre 25% i 50%
Fígols 43/42 2 Trimestral Entre 25% i 50%
Gisclareny 27 3 Bimensual Entre 25% i 50%
La Quar 52/57 4 Trimestral Entre 25% i 50%
Savallà del
Comtat
62/56 2 Trimestral Entre 25% i 50%
Senan 47/49 2NA/ Trimestral NA/Entre 25% i 50%
Font: elaboració pròpia a partir dels OBSCAT8 i OBSCAT9 de la Fundació Carles Pi i Sunyer d’Estudis Autonòmics
i Locals.
Com s’observa, l’assistència dels electors a les assemblees és en tots els casos d’entre el 25 i el 50%, la qual
cosa pot implicar que l’assemblea no quedi vàlidament constituïda si no hi assisteix el 33,3% del nombre de
veïns (l’equivalent a 1/3). Els tres alcaldes entrevistats han deixat constància d’aquesta falta d’assistència dels
veïns i veïnes i, per tant, la conseqüent dicultat per arribar al quòrum legal de constitució de l’assemblea.
Malgrat que no consti en dades numèriques, és rellevant destacar que el percentatge d’assistència varia
en funció dels assumptes que constin a l’ordre del dia, com aprecia l’alcalde de Bellprat. Per exemple, el
nombre d’electors presents és més elevat quan es tracten qüestions econòmiques o d’urbanisme. En aquestes
assemblees on es debaten els assumptes que incideixen més en els interessos dels veïns és quan es poden
apreciar les virtuts del sistema de consell obert. Un element compartit, en el marc d’un sistema de democràcia
representativa en l’àmbit local, amb el mecanisme dels pressupostos participatius (Blanco i Lop, 2004). Per
Aitor Díaz Anabitarte; Toni Bada Erta
Democràcia de Km 0: règim jurídic i impacte polític-institucional dels consells oberts a Catalunya
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 62, 2021 126
la seva banda, els alcaldes dels municipis de Bellprat i Granera remarquen com la participació directa dels
electors en tals decisions aportava un elevat grau de legitimació i transparència en la presa de decisions.
Una constatació que es veu reforçada, com diem, fruit de les entrevistes realitzades, ja que els alcaldes dels
municipis de Bellprat, Granera i Sant Sadurní d’Osormort coincidien en remarcar aquesta recurrent dicultat.
Amb tot, aquests tres municipis, que estaven obligats a articular aquesta forma de govern municipal mitjançant
el consell obert, es van afegir al règim general a partir de 2011, en gran mesura (i com ens traslladen a les
respectives entrevistes), per la dicultat d’assolir el quòrum necessari. Una problemàtica que torna a posar
damunt de la taula el debat (o la preocupació) al voltant de la voluntat real de participació directa en la presa
de decisions col·lectiva de la ciutadania. Un darrer argument que es veu reforçat per la representació que,
de facto, ha tingut lloc a través de dues realitats. En primer lloc, la constatació que, en moltes assemblees de
municipis articulats a través de la fórmula del consell obert, un veí pogués actuar (i actués) en representació
d’altres.5 I, en segon lloc, la constatació que, com ens explicava l’alcalde de Sant Sadurní, l’assistència dels
electors era especialment baixa i a la pràctica era l’equip de govern qui aprovava les decisions del consistori.
Dues dinàmiques que suposen una perversió de la naturalesa del consell obert, ja que introdueixen elements
i característiques pròpies d’un tipus ideal de democràcia representativa (Held, 2001).
Finalment, l’exercici de recerca qualitativa ha permès detectar un darrer límit (o problemàtica) en el marc
de la implementació dels consells oberts: la soledat de l’alcalde en l’exercici del càrrec. Aquesta disfunció,
que la doctrina ha assenyalat que suscita l’aplicació pràctica del consell obert, ha implicat que el ROF i la
LMRLC introdueixin òrgans propis del règim representatiu comú per auxiliar l’alcalde com són els tinents
d’alcaldia i una comissió de vocals. Quelcom que reforça, més encara, l’argument de la perversió, en termes
de representativitat de la fórmula del consell obert. En aquest mateix sentit, i aprofundint en la problemàtica
exposada, els OBSCAT i les entrevistes realitzades posen de manifest que la designació de col·laboradors
per part de l’alcalde és indispensable per poder gestionar el municipi de consell obert. Una gura, la del
col·laborador, que tampoc recull gaires simpaties, ja que tots els alcaldes entrevistats han manifestat que és
més fàcil la gestió municipal des del règim comú. Una preferència que ve motivada pel fet que els regidors
s’impliquen més en les tasques de gestió i direcció que els anteriors col·laboradors del règim de consell obert.
Un darrer element a tenir en compte a l’hora de valorar la idoneïtat i el funcionament real dels consells oberts.
6 Conclusions nals
El consell obert és un règim d’organització municipal que ofereix la possibilitat d’articular un sistema de
democràcia directa, però, i com a conseqüència, requereix una intensa participació dels electors del municipi a
través de l’assemblea. A la pràctica no ha resultat tasca fàcil acostumar els veïns i veïnes a aquesta participació,
sobretot als municipis que no han funcionat tradicionalment amb aquest règim. Tanmateix, s’ha constatat
que el quòrum de constitució de l’assemblea és una condició que diculta l’operativitat d’aquest règim als
municipis catalans. El legislador, potser coneixedor d’aquesta dicultat, ha introduït elements que atenuen el
caràcter de democràcia directa del sistema. D’una banda, el ROF preveu una delegació de vot o representació,
però s’ha constatat que només un dels tres municipis entrevistats feia ús d’aquesta facultat. I de l’altra, la llei
catalana estableix la creació preceptiva d’una comissió de vocals per solucionar la soledat de l’alcaldia en
l’exercici del càrrec. No obstant això, els alcaldes entrevistats manifesten la seva preferència per funcionar amb
el règim comú, atès que els regidors s’impliquen més en les tasques de direcció que els antics col·laboradors
no legitimats democràticament. En conjunt, després de la reforma de 2011, ens trobem que la majoria de
municipis catalans han abandonat el règim de consell obert.
Aquesta conclusió ens inclina a defensar l’argument que aposta per la qualitat per sobre de la quantitat.
Una armació que matisa el primer plantejament al voltant de la importància (només) de la mida, és a dir,
5 Un segon element a tenir en compte és la facultat dels veïns de fer-se representar i delegar el vot que regula el ROF, una praxi que
signicava que un sol veí representés ns a un terç dels electors. Aquesta realitat esdevé un mecanisme de representació dels veïns
que exibilitza l’òrgan de democràcia directa. Però, novament, ens allunya al mateix temps d’aquesta voluntat de potenciar i facilitar
la participació directa de la ciutadania en municipis petits (o molt petits). En aquest mateix sentit, la doctrina ha assenyalat que el fet
que un veí pugui representar un terç dels habitants desnaturalitza l’essència del règim del consell obert. I, potser amb certa resignació,
el legislador va ser conscient que seria difícil implementar un òrgan que requereix una participació tan intensa dels ciutadans. No
obstant això, s’ha constatat com només al municipi de Granera es fa ús de la facultat de representació com a mecanisme per arribar
al quòrum de constitució.
Aitor Díaz Anabitarte; Toni Bada Erta
Democràcia de Km 0: règim jurídic i impacte polític-institucional dels consells oberts a Catalunya
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 62, 2021 127
la quantitat. D’aquesta manera, a l’hora de la veritat tot apunta que l’important no és tant el nombre de
ciutadans del municipi (la mida, la quantitat), sinó la predisposició a la participació. Una voluntat d’acció, de
participació, que ens remet, sens dubte, al que apuntaven Almond i Verba al voltant de la cultura cívica (1963).
Una cultura política idònia en el marc dels sistemes liberaldemòcrates contemporanis. Un encaix entre teoria i
pràctica que ens mostra, novament, la virtut cívica dels ciutadans com una garantia de bon funcionament de les
institucions. I que va més enllà de l’ideal republicà, mostrant-se al voltant d’un fet objectivable com apuntaren
aquestes dues veus autoritzades de la ciència política moderna. Com es pot observar, aquest argument sobre
la predisposició ciutadana envers la participació política va prenent cada vegada més importància en tant que
variable explicativa. No obstant això, atès l’abast de la recerca que aquí es presenta, més centrada en una
aproximació institucionalista, caldria aprofundir en futures recerques en la percepció ciutadana. Seguint la
línia de recerca proposada per Blais i Galais (2016) sobre la mesura d’aquest deure cívic.
No obstant això, els benecis que aporta un òrgan de democràcia directa com l’assemblea d’electors fan
considerar la facultat de l’article 29.4 de la Llei reguladora de les bases del règim local com una veritable
alternativa al règim representatiu. En efecte, des del 2011 els municipis de règim comú tenen la possibilitat de
convocar una assemblea de veïns, ja sigui de manera periòdica creant l’aparença d’un règim mixt o de manera
esporàdica. Aquest sistema mixt resulta, probablement, el més factible en termes d’una veritable i ecient
implementació. De fet, de facto suposaria la introducció, en el context d’un sistema de presa de decisions
representatiu, d’un mecanisme de democràcia directa. De la mateixa manera que poden ser-ho, també en
l’àmbit local, els referèndums o els processos participatius. Mecanismes, tots ells, que intervenen clarament
en una millora de la qualitat democràtica per l’augment dels canals de participació i, de forma col·lateral, per
la transparència que impliquen.
Finalment, convé apuntar que atesa la manca de dades i informació es desconeix quants municipis catalans
que estaven obligats a funcionar en consell obert, més enllà de Bellprat, han seguit convocant el consell
obert des del règim comú, adoptant així l’aparença d’un règim mixt. També seria interessant constatar si
municipis que no funcionen ni han funcionat mai mitjançant consell obert han fet ús de la facultat de l’article
29.4 LRBRL. A més, falten estudis sobre l’estat actual del règim de consell obert als sis municipis catalans
que encara el mantenen (legislatura 2019-2023): Castell de l’Areny, Fígols, Gisclareny, la Quar, Savallà del
Comtat i Senan. Uns buits en la literatura que justiquen la idoneïtat de futures investigacions i publicacions
sobre aquesta matèria.
7 Referències bibliogràques i recursos web
Almond, Gabriel A., i Verba, Sidney. (1963). The Civic Culture: Political Attitudes and Democracy in Five
Nations. Princeton: Princeton University Press.
Blais, André, i Galais, Carol. (2016). Measuring the civic duty to vote. Electoral Studies: An International
Journal, 41, 60-69.
Blanco, Ismael, i Lop, Irene. (2004). Pressupostos participatius: per on comencem? Barcelona: Fundació
Jaume Boll.
Burgar Arquimbau, Joaquín Miguel, i González Vidal, Vanessa. (2011). Las reformas introducidas por la Ley
orgánica 2/2011 en relación con los municipios pequeños. El Consultor de los Ayuntamientos y de los
Juzgados: Revista Técnica Especializada en Administración Local y Justicia Municipal, 9, 1099-1108.
Caminal Badia, Miquel, i Matas Dalmases, Jordi. (1999). El sistema polític de Catalunya. Madrid: Tecnos.
Cosculluela, Luis. (1987). El concejo abierto. Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica,
234, 199-224.
Curto, Juan Santos. (2012). Los Ayuntamientos menores o iguales de 100 habitantes a la luz de la Ley Orgánica
2/2011. Constitución, Organización y Funcionamiento. El Consultor de los Ayuntamientos y de los
Juzgados: Revista Técnica Especializada en Administración Local y Justicia Municipal, 3, 349-354.
Dahl, Robert. (1999). La democracia. Una guía para los ciudadanos. Buenos Aires: Taurus.
Aitor Díaz Anabitarte; Toni Bada Erta
Democràcia de Km 0: règim jurídic i impacte polític-institucional dels consells oberts a Catalunya
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 62, 2021 128
Fariña, José. (1983). El concejo abierto en las aldeas de A Limia. Revista de Estudios de la Vida Local, 217,
119-140.
Font, Josep Maria. (1946). Orígenes del régimen municipal de Cataluña (Conclusión). Anuario de Historia
del Derecho Español, 1, 229-585.
Fuentes, Rafael, i Serrano, Juan Antonio. (2019). El Concejo abierto, posibilidad de mayor democracia y
participación ciudadana. Gestión y Política Pública, 28(2), 441-472.
Held, David. (2001). Modelos de democracia. Madrid: Alianza Ensayo.
Kant, Immanuel. (2005). Sobre el concepto de república (trad. Joaquín Abellán). Dins Immanuel Kant, Sobre
la paz perpetua (1795). Madrid: Tecnos.
Orduña Rebollo, Enrique. (1994). Democracia directa municipal, concejos y cabildos abiertos. Madrid:
Civitas.
Orduña Rebollo, Enrique. (1988). La evolución del Concejo abierto y su reconocimiento constitucional.
Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica, 237, 827-852.
Ridao, Joan. (2018). Curs de dret públic de Catalunya. Madrid: Marcial Pons.
Rivero, Ángel. (2000). Representación política y participación. Dins Rafael del Águila, Manual de Ciencia
Política. Madrid: Trotta.
Salanova Alcalde, Ramón. (2009). El concejo abierto en Aragón. La Ley 9/2009, de 22 de diciembre,
reguladora de los Concejos abiertos. Anuario Aragonés del Gobierno Local, 1, 193-231.
Tena, Jordi. (2010). La virtud cívica como concepto sociológico. Denición y extensión social. Revista
Internacional de Sociología, 68(3), 555-575.
Ubasart-González, Gemma, i Martí i Puig, Salvador. (2018). Política i govern a Catalunya: de la transició a
l’actualitat. Barcelona: La Catarata.
Vallespín, David. (2019). Derecho Electoral Español. Porto: Editorial Juruá.
Institut d’Estadística de Catalunya (IDESCAT) [en línia]. [Consulta: 16 desembre 2019].
Repositori de la Universitat de Barcelona (TFGs) [en línia]. [Consulta: 30 juny 2020].
