Las Declaraciones de Derechos en el Sistema de los Tratados de la Unión Europea. Un marco 'constitucional' insuficiente
| Autor | José Luis Monereo Pérez |
| Páginas | 163-242 |
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Europa es una "aventura inacabada", así lo afirma, con razón, Zygmunt Bauman299. Una "aventura europea" sujeta permanente a debate: Recuérdese la contraposición, analizada por Habermas, relativa a lo que debería ser la Europa del futuro, entre una "Europa de los pueblos", en la que la nación imaginaria de los miembros de una comunidad histórica y ética, dotada de unos "derechos históricos colectivos", sería asumida como prioritaria; y una distinta "Europa de los ciudadanos", protagonizada por la ciudadanía supranacional (o postnacional) real, capaz de garantizar a cada individuo la igualdad y la protección de sus derechos, independientemente de su origen, idioma o creencias.
Es manifiesto que el futuro de los derechos sociales en la Unión Europea está vinculado -y dependerá- de la progresiva superación del déficit democrático que padece. Basta reparar en el hecho de que la garantía efectiva de tales derechos no sólo exige su formalización ("positivación") al máximo nivel normativo ("constitucional"), sino la presencia de un verdadero sistema democrático de la Unión (que residencie el poder legislativo en un Parlamento Europeo investido de los poderes que le son propios en un sistema democrático-social de Derecho) que instrumente políticas y medidas públicas para hacerlos efectivos en la práctica; aparte de que, por otro lado, la mejor garantía de los derechos está en el reconocimiento de una ciudadanía activa investida de los poderes de intervención que confiere el sistema demo-crático también a escala europea (Es lo que se denomina estrategia de ciudadanía a través de los poderes de influencia democrática como
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necesaria estrategia complementaria de la ciudadanía a través de los derechos; esto es, de la lucha por los derechos en sus distintas dimensiones jurídico-políticas).
De ahí se sigue que el futuro de los derechos sociales vaya íntimamente unido al avance del proceso de construcción de una Europa democrática configurada como una Unión Social Europea (siempre ha sido así). El factor de complejidad estriba en el hecho histórico del carácter evolutivo y diacrónico de ese proyecto de construcción europea. Ha de tomarse en consideración el carácter progresivo del proceso de integración europea tanto en la dimensión económica como en la dimensión social. Un proceso que no sólo es diacrónico, sino que también se ha mostrado oscilante y, en gran medida, contradictorio en atención a las variables circunstancias intrínsecamente políticas del momento.
Ese carácter contradictorio y oscilante del proceso de institucionalización de la Unión Europea y de su Sistema de Derechos se ha podido apreciar ante nuestra mirada con una luz cegadora en los últimos años, con el debate sobre la "constitucionalización" de la Unión Europea:
En primer lugar, se avanzó hacia un Tratado constitucional de la Unión Europea (estamos en el año 2004); no se trataba ciertamente de instaurar una Constitución típica, pero singular. El tratado instituyente de la Constitución Europea (Tratado Constitucional de la UE) estaba construido para un orden post-hobesiano (la Unión Europea como nuevo ámbito geopolítico transnacional o supraestatal; nueva forma y estructura de poder político). Tras su fracaso estrepitoso, el Tratado de Lisboa (firmado en Lisboa el 13 de diciembre de 2007)300, se ha limitado -de modo ciertamente más modesto (y quizás menos ambicioso)- a modificar el Tratado de la Unión Europea y el Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea. No es, ni pretende serlo, un "tratado constitucional"; rehusa utilizar el término "Constitución", aunque el Sistema de los Tratados de la Unión presente una innegable dimensión constitucional; y en todo hay que valorarlo en el campo de las realidades constitucionales301. Pero no se le puede negar una cierta dimensión
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funcionalmente "constitucional", pues incide de modo constituyente en la redefinición de las bases fundamentales del orden jurídico-político de la UE. Nótese que aún tras la reforma del Tratado de Lisboa, el Sistema de los Tratados de la Unión continúa sin incorporar una parte dogmática, en la que se recogieran los valores y los derechos fundamentales. El llamamiento ex art. 6.1 del TUE a la Carta dotándolo de la misma eficacia que el Sistema de los Tratados no resuelve satisfactoriamente ese problema de "déficit del proceso de constitucionalización de la Unión Europea". La Unión reconoce los derechos de la Carta, pero la Carta es un documento "externo", que tiene el riesgo de tener una dinámica jurídica -vida jurídica- separada y sujeta a su propia lógica, con la tentación de hacer más fácil su disponibilidad y debilitarla en su ya de por sí mermada eficacia.
Es oportuno reflexionar sobre el tratamiento de los derechos sociales en el Sistema de los Tratados de la Unión europea. Para ello, dada su complejidad y amplitud, resulta pertinente realizar un análisis político-jurídico y jurídico-crítico del modelo de "Constitución Económica" y de "Constitución Social Europea" (es el ámbito donde se inserta el sistema de derechos) (apartado 7.2). Acometida esta tarea, se llevará a cabo un enfoque sistemático y analítico del tratamiento de los derechos sociales en el Sistema de los Tratados de la Unión Europea y en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (apartado 7.3.). Para terminar con una valoración crítica de carácter general (apartado 7.4).
Existe actualmente un intenso debate sobre la "constitucionalización" de la Unión Europea. El Sistema de los Tratados fundacionales de la Unión Europea, cumplen una función materialmente constitucional, pero no se trata de una Constitución típica302. El sistema de los Tratados instituyentes de la Unión Europea está construido para un orden posthobesiano (la Unión Europea como nuevo ámbito geopolítico transnacional o supraestatal). Por otra parte, el texto fundación -de
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valor "constitucional" en el ámbito europeo- en gran medida remite la regulación y la tutela de los derechos y libertades fundamentales a legislación de los Estados miembros. El Tratado de Lisboa (firmado en Lisboa el 13 de diciembre de 2007) se limita a modificar el Tratado de la Unión Europea y el Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea. No es -ni pretende serlo- un Tratado Constitucional propiamente dicho.
La Carta de los Derechos Fundamentales continua siendo un texto con valor igual al Sistema de los Tratados fundacionales, de manera que se superpone a los textos constitucionales vigentes en el Derecho interno. El campo de la política y del Derecho social está presidido por el principio de subsidiariedad. Es, pues, un proceso constitucional de nuevo tipo que podría considerarse como una fase incompleta de constitucionalización jurídica de la Unión Europea.
El Sistema de los Tratados no integra una verdadera Constitución en el sentido clásico y tradicional (enfoque a superar, pero marcado todavía por el binomio Estado/Constitución). Ahora bien, tan artificial sería pretender que esto es solamente un tratado internacional más que la afirmación contraria de que se trata simplemente una Constitución. De en la actual situación no se pueda hablar en cierta medida de un tipo o modelo de "Constitución inédita", como cabria predicar respecto del frustrado Trarado constitucional de la Unión Europea. En todo caso, debe destacarse la relevancia del nuevo Tratado de Lisboa como nuevo fundamento de la Unión Europea, a pesar de que éste no sea un Tratado constitucional en sentido estricto (constituyente), sino modificativo (aunque importante). Representa un fenómeno de "constitucionalización" más material que formal de la Unión Europea. El Sistema del Tratado formaliza la unión entre Estados, que conservan parcialmente su soberanía estatal. El Sistema de los Tratados constituye un instrumento jurídico-político fundamental de organización de la Unión Europea. La UE es una unión de Estados con ordenamientos y estructuras políticas propias. El Sistema de los Tratados "formaliza" la Unión, pero con el núcleo debilitado de una Carta de Derechos externa al mismo, con lo cual en el Sistema de los Tratados no se modula en su interior a aquélla. Se trata de una nueva fórmula de compromiso político-jurídico. La Carta no ha sido objeto de integración en el Sistema de los Tratados. La Carta no implica una transformación inter-na del deficiente sistema de derechos vigentes en la Unión Europea. De ahí lo limitado de su aportación. Todavía la Unión Europea no se adjetiva como "social" y menos todavía como "Constitución Social".
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Una fórmula siempre posible sería formalizar la Unión Europea como "Unión Social y democrática", rememorando el significado de los países europeos. Por otra parte, la "ciudadanía europea" es una ciudadanía formulada en términos de excluyentes "del otro", lo que se traduce, entre otras cosas, en desconocer que existen derechos de las personas con independencia de su condición de nacionalidad: la condición de nacionalidad cuestiona y priva de la atribución de una parte extraordinariamente significativa del...
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