STS, 23 de Febrero de 2004
| Ponente | D. Rafael Fernández Montalvo |
| ECLI | ES:TS:2004:1152 |
| Número de Recurso | 7431/2001 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION |
| Fecha de Resolución | 23 de Febrero de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. JUAN ANTONIO XIOL RIOSD. MARIANO BAENA DEL ALCAZARD. ANTONIO MARTI GARCIAD. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVODª. CELSA PICO LORENZOD. RODOLFO SOTO VAZQUEZ
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintitrés de Febrero de dos mil cuatro.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 7431/01, interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Ramón Rodríguez Nogueira, en nombre y representación de "Telefónica Servicios Móviles, S.A." contra la sentencia, de fecha 22 de mayo de 2000, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Santa Cruz de Tenerife, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 191/98, en el que se impugnaba acuerdo del Ayuntamiento de Garachico, de fecha 22 de diciembre de 1997, por el que se declaraba empresa "non grata", en el municipio, a la entidad recurrente. No ha comparecido parte alguna como recurrida.
En el recurso contencioso administrativo núm. 191/98 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Santa Cruz de Tenerife, se dictó sentencia, con fecha 22 de mayo de 2000, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Que con desestimación del presente recurso debemos confirmar el acto recurrido por estar ajustado a derecho. Sin costas".
Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal de "Telefónica Servicios Móviles, S.A." se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.
Dicha representación procesal, por escrito presentado el 18 de enero de 2002, formaliza el recurso de casación e interesa sentencia en la que se estime dicho recurso, case y anule la recurrida y, sin necesidad reponer las actuaciones al momento anterior a dictarse la sentencia recurrida, entre a conocer sobre el fondo del asunto, declarando la nulidad del acto administrativo objeto de impugnación, dejandolo sin efecto, debiendo notificar el Ayuntamiento de Garachico la declaración de nulidad a los mismos municipios a los que notificó el acto recurrido. Subsidiariamente a la anterior petición, se dicte sentencia en la que se estime el recurso de casación interpuesto, y casando la recurrida, reponga las actuaciones al momento anterior a dictarse la sentencia impugnada, para que la Sala del Tribunal Superior de Justicia resuelva sobre el fondo del asunto. Con imposición de costas a la parte recurrida.
No habiéndose personado parte alguna como recurrida, por providencia de 25 de noviembre de 2003, se señaló para votación y fallo el 18 de febrero de 2004, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
Con fecha 22 de diciembre de 1997, el Pleno del Ayuntamiento de Garachico, previa declaración de urgencia, apreciada por unanimidad acuerda: declarar a Telefónica de Servicios Móviles, S.A. empresa "non grata" en el municipio; trasladar el acuerdo a 87 municipios de Canarias y a los Grupos Políticos del Parlamento de Canarias.
Interpuesto recurso contencioso-administrativo contra el referido acuerdo, la Sala del Tribunal Superior de Justicia, con sede en Santa Cruz de Tenerife, lo desestima porque, frente a lo que sostenía la demandante, dicho acuerdo estaba motivado, ya que se justifica en el incumplimiento reiterado por "Telefónica de Servicios Móviles, S.A." de los requerimientos, resoluciones y órdenes dada por el Ayuntamiento en relación con la licencia de obras para la instalación de estación base en el municipio.
Frente a tal pronunciamiento se formula el presente recurso de casación basado en tres motivos:
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El primero, al amparo del artículo 88.1.a) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA, en adelante), por defecto en el ejercicio de la jurisdicción.
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El segundo, al amparo del artículo 88.1.c) LJCA, relacionado con los argumentos aducidos en el anterior motivo, toda vez que la desestimación del recurso sin llegar a analizar los argumentos fácticos y jurídicos aducidos por la demandante produce infracción de la normas reguladoras de la sentencia, citándose en concreto el artículo 372 de la Ley de Enjuiciamiento Civil (LEC, en adelante).
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En el tercero, formulado al amparo del artículo 88.1.d) LJCA por infracción de normas del ordenamiento jurídico, se señala, con carácter general, la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva y de la obligación de motivar los actos administrativos. De manera concreta se señalan las siguientes infracciones normativas:
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- Vulneración de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común: art. 54.1, por falta de motivación del acto; del artículo 62,1, apartado a) por vulneración del derecho al honor; del artículo 62.1.b) por carecer el Ayuntamiento de competencia para emitir un acto como el recurrido; y del artículo 84 porque no se concedió a la recurrente, en ningún momento, el trámite de audiencia.
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- Vulneración de la LJCA: art. 25 (art. 37 de la Ley de la Jurisdicción de 1956) que establece la admisibilidad de los recursos que se interpongan contra actos expresos de la Administración que pongan fin a la vía administrativa; del artículo 31.1 (art. 41 de la Ley de 1956) porque la sentencia recurrida no entra a conocer de los argumentos esgrimidos por la recurrente;.
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- Vulneración de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (LRBRL, en adelante), por carecer el consistorio de comptencia para emitir el acto recurrido.
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- Vulneración de la LEC, en concreto, del artículo 359, "por falta de motivación alegada en el motivo segundo de este recurso"; y del artículo 372, porque la sentencia de instancia no entra a conocer de las cuestiones planteadas.
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- Vulneración de preceptos de la Constitución (CE, en adelante): del artículo 10, por falta de motivación real del acto administrativo; del artículo 18, por ofensa al derecho al honor; del artículo 24, por no pronunciarse la sentencia sobre el fondo de las cuestiones planteadas; del artículo 105.c), por no haberse concedido audiencia a Telefónica; del artículo 120. 3, por falta de motivación de la sentencia recurrida.
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- Vulneración del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos fundamentales (CEDH, en adelante): artículos 6 y 13, relativos a los derechos de audiencia, a un proceso justo y a la propia imagen.
El primero de los motivos de casación, por defecto en el ejercicio de la jurisdicción, no puede ser acogido porque, frente a lo ocurrido en el recurso contencioso-administrativo seguido contra el Ayuntamiento de Agüimes por el acuerdo en que esta Corporación se adhería a la declaración de empresa "non grata" de la misma recurrente (recurso de casación núm. 7786/2000, resuelto por sentencia de esta Sala de 24 de noviembre de 2003), la sentencia de instancia que ahora se examina no declara inadmisible el recurso, sino que lo desestima. O, dicho en otros términos, no deja de conocer un asunto atribuido a los Tribunales de este orden jurisdiccional (arts. 9.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, 1, 2 y 25 LJCA).
El segundo motivo de casación, en cambio, si se entiende formulado por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, por incurrir en incongruencia omisiva, sí debe ser acogido.
De acuerdo con reiterada jurisprudencia de esta Sala, dicha incongruencia se produce no sólo cuando la sentencia no decide alguna de las pretensiones u oposiciones formuladas como objeto del proceso, sino tambien cuando se deja de resolver alguna cuestión debidamente planteada como causa de pedir en la demanda, que es lo que se aprecia en el presente supuesto.
La sentencia, aunque desestima el recurso y, por ende, la pretensión de la demandante, basa su decisión exclusivamente en que aprecia la existencia de motivación formal en el acuerdo municipal impugnado, más la falta o ausencia de dicha motivación era sólo una de las razones o causas de pedir de la demanda. Junto a ella se alegan otros motivos de nulidad del acto recurrido, como la lesión de derechos fundamentales, en concreto del derecho al honor (art. 18.1 CE), y la improcedencia de la valoración que hace el Ayuntamiento de una conducta de la recurrente que, según ella, consiste en ejercer sus derechos por los cauces legales. Cuestiones que quedan sin decidir en la instancia, a pesar de haberse planteado oportunamente en el proceso.
La estimación de este motivo, formulado al amparo del artículo 88.1.c) LJCA, determina que, conforme establece el artículo 95.1.d) de la misma Ley, haya de estimarse el recurso de casación y, anulando la sentencia impugnada, deba resolverse lo procedente dentro de los términos en que se suscitó el debate procesal. Esto es, corresponde que decidamos si se ajusta o no a Derecho el acuerdo municipal impugnado consistente en una declaración de "non grata" referida a la empresa recurrente.
La doctrina de esta Sala sobre la trascendencia de tal clase de pronunciamiento por parte de las Corporaciones locales está contenida en su Sentencia de fecha 17 de julio de 1998, en la que se contemplan los diversos aspectos posibles: su significado desde la perspectiva del derecho al honor, la discrecionalidad y autonomía local y la ausencia de la habilitación legal necesaria para la adopción de tal clase de acuerdos municipales.
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Tanto el Tribunal Constitucional como este mismo Alto Tribunal, en diversas Salas, han considerado que la expresión de ser persona "non grata" no constituye un ataque al honor (STC 185/1989, de 13 de noviembre; STS, Sala de lo Contencioso, de 19 de septiembre de 1987; STS, Sala de lo Civil, de 28 de julio de 1995; STS, Sala de lo Penal, de 15 de marzo de 1994). Tal criterio se ha sustentado en la consideración de que la calificación realizada por el Ayuntamiento constituye una apreciación subjetiva de los miembros de la Corporación que no significa la atribución de cualidades deshonrosas, desmerecedoras del aprecio o estima públicos. Este criterio, sin embargo, no puede elevarse a la categoría de doctrina general porque los distintos pronunciamientos jurisdiccionales a que se ha hecho referencia parten de determinados supuestos circunstanciales, como la falta de divulgación o de difusión o por situarse la declaración en el contexto de una controversia entre el declarado "non grato" y la corporación municipal que ya había trascendido a la luz pública. Pero es cierto que el honor tiene una dimensión o significado esencialmente personalista, de manera que es un valor referible a personas individualmente consideradas, mientras que cuando se trata, como aquí ocurre, de empresas que adoptan la forma jurídica de sociedad anómina, es más correcta la referencia a otros valores que atañen al crédito, buen nombre o reputación comercial.
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La declaración de persona "non grata", realizada por el "Estado receptor", tiene su significado específico en el ámbito de la inmunidad diplomática y remoción del puesto diplomático, en virtud del llamado, en Derecho Internacional Público, principio de representación [arts. 9 y 43 b) del Convenio de Viena de 18 de abril de 1961, y STS, Sala de lo Penal, de 21 de octubre de 1991]; pero, desde luego, resulta difícil señalar cuales puedan ser los efectos directos derivados de semejante declaración municipal. A pesar de ello, no puede considerarse que constituya una simple manifestación de desagrado indiferente al Derecho Administrativo. Adopta la forma de un acto administrativo aprobado en forma por el Pleno del Ayuntamiento y que eventualmente podría producir efectos en Derecho, derivados de su significado estigmatizante, con incidencia en la esfera jurídica, incluso en la estrictamente patrimonial, del destinatario que puede ver, incluso, deterioradas sus expectativas profesionales o mercantiles en el propio vecindario. En consecuencia, no puede considerarse el acuerdo municipal cuestionado solo como una manifestación de la libertad de expresión o manifestación de una discrecionalidad, sin ulterior trascendencia jurídica, sino como un acto administrativo que, para ser legítimo, debe inscribirse en el ámbito de las potestades o competencias municipales.
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La no vulneración del derecho al honor por la declaración de persona "non grata" nada prejuzga sobre si los Ayuntamientos u otras instituciones públicas análogas tienen o no habilitación legal, en cuanto Administraciones públicas, para hacer dichas declaraciones de persona o empresa "non grata" o, en general, para criticar a los administrados. En todo caso, resulta claro que no puede equiparse la posición de los ciudadanos, en la libre crítica de la actuación de las instituciones representativas en uso legítimo de su derecho de libertad de expresión, a la de tales instituciones o Administraciones, cuya actuación aparece vinculada al cumplimiento de los fines que le asigna el ordenamiento jurídico, entre los cuales, ciertamente, no se encuentra el de atribuir calificativos a sus administrados o a las empresas que actúan en su ámbito territorial (STC 185/1989, de 13 de noviembre). O, dicho en otros términos, una declaración que no procede de alguno de los miembros de la Corporación, sino que constituye la manifestación de un juicio que pretende atribuirse a la propia Corporación en cuanto tal, como decisión municipal, ha de encontrar una habilitación legal, que, en el presente caso, no se encuentra ni en las competencias municipales nominadas del artículo 25 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, Ley 7/1985, de 2 de abril, ni en las diversas legislaciones sectoriales, ni en la propia cláusula de la autonomía municipal al no aparecer concernido el interés municipal o las necesidades de la comunidad vecinal.
La expresada doctrina resulta aplicable aun cuando la Corporación local pretenda justificar la declaración de "non grata" en una actuación o comportamiento de la persona o empresa destinataria que considera no ajustada a Derecho. No es tal declaración un mecanismo de reacción reconocido por el ordenamiento jurídico al que pueda acudir la Administración local, cuando ésta dispone legalmente de susficientes mecanismos de autotela declarativa, ejecutiva y de coerción, incluso, para evitar o eliminar tal clase de actuación o comportamiento, sin recurrir a una descalificación formal, que puede comportar un desprestigio y, en todo caso, un reproche sin respaldo normativo ni garantía de procedimiento.
Las razones expuestas justifican que, además de acoger el segundo de los motivos y de casar la sentencia, se estime la pretensión principal encaminada a la declaración de nulidad del acto impugnado que queda sin efecto, y, para el pleno restablecimiento de la situación jurídica de la recurrente, que se imponga, además, la notificación de dicha declaración de nulidad a los mismos municipios a los que se notificó el acuerdo municipal impugnado.
No ha lugar a expresa condena en costas respecto a las de la primera instancia, sin que tampoco proceda pronunciamiento sobre las causadas en este recurso.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que, acogiendo el segundo de los motivos de casación, debemos estimar y estimamos el presente recurso de casación interpuesto por la representación procesal de "Telefónica Servicios Móviles, S.A." contra la sentencia, de fecha 22 de mayo de 2000, dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Santa Cruz de Tenerife, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 191/98; sentencia que anulamos y entrando a conocer del fondo del asunto, declaramos:
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) La nulidad e ineficacia del acuerdo del Ayuntamiento de Garachico, de fecha 22 de diciembre de 1997, por el que se declara a Telefónica de Servicios Móviles, S.A. empresa "non grata" en el municipio y se dispone el traslado de tal acuerdo a 87 municipios de Canarias y a los Grupos Políticos del Parlamento de Canarias.
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) La notificación de esta declaración de nulidad del acuerdo del Ayuntamiento de Garachico a los mismos municipios a los que se notificó el acuerdo que se declara nulo.
No ha lugar a expresa condena en costas ni de las causadas en la instancia ni de las causadas en este recurso.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido, la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, Don Rafael Fernández Montalvo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario Certifico.
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