El estado de la cuestión sobre las actuaciones administrativas sin procedimiento

AutorJorge García-Andrade Gómez
Páginas43-73
CAPÍTULO TERCERO
EL ESTADO DE LA CUESTIÓN SOBRE
LAS ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS
SIN PROCEDIMIENTO
De cuanto se lleva dicho, es una evidencia que la Administración desarrolla de-
terminadas actuaciones sin procedimiento frente a los ciudadanos y que no puede
prescindir de ellas. Sin embargo, no es menos cierto que el Derecho administrativo,
en su evolución cada vez más acusadamente formalista, ha dado la espalda a esta
realidad. Formalismo que no es en sí mismo censurable, pero sí lo es el olvido o la
pretensión infundada de procedimentalizar un obrar que solo puede ser directo. Lo
que plantea un grave problema tanto para el Derecho positivo como para la teoría
jurídica: cómo conciliar aquel actuar singular de la Administración dentro de un
sistema construido en torno a guras, como son el reglamento, el acto administrativo
y el contrato, cuya adopción exige la previa tramitación de un procedimiento. Este
problema recibe un distinto tratamiento en el Derecho positivo, entre la doctrina y la
jurisprudencia, como a continuación se expone.
I. LAS ACTUACIONES DIRECTAS EN LA LEGISLACIÓN ORDINARIA
Descritos los grandes rasgos de la evolución legislativa que interesaba destacar
para situar el problema, corresponde ahora centrar la atención en el Derecho ac-
tualmente vigente para analizar el tratamiento que recibe la actuación directa de la
Administración.
El problema tiene en gran medida su origen en el propio Derecho positivo, cuan-
do la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 sometió toda la actuación de la
Administración al procedimiento, sin prever exclusión alguna para las actuaciones
44 JORGE GARCÍA-ANDRADE GÓMEZ
directas, como sí habían hecho el Decreto de 1872 e implícitamente la Ley Azcárate
de 1889. Desde 1958 el ordenamiento jurídico ha reproducido el nervio fundamen-
talde este sistema, si bien ha ido incorporando matizaciones importantes, tanto en
las sucesivas leyes de procedimiento administrativo, de 1992 y 2015, como en la
propia Constitución española y en la legislación especial. En este punto nótese que
la propia Constitución española contiene las previsiones más importantes a este res-
pecto, que nos servirán posteriormente para la reconstrucción teórica de la actuación
directa, por lo que es aconsejable posponer su análisis por razones de claridad expo-
sitiva, centrándolo ahora en la legislación ordinaria.
Ya se ha hecho referencia en sucesivas ocasiones al paradójico tratamiento que
recibe la actuación directa en la legislación ordinaria: si bien el ordenamiento ha-
bilita expresamente a la Administración a actuar de manera directa, en cambio no
reconoce como tal este tipo de actuación, pues reproduce la cción heredada de las
Leyes de Procedimiento Administrativo dictadas desde 1958 de que toda la actua-
ción administrativa frente a los ciudadanos debe encauzarse por el procedimiento
administrativo.
En gran parte esta situación contradictoria es el resultado de la evolución parale-
la, pero no completamente coordinada, de dos construcciones del Derecho adminis-
trativo. Por una parte, la teoría del acto administrativo ha conducido a una paulatina
formalización del régimen jurídico que lo regula, en aspectos como la exigencia del
procedimiento previo, la motivación, la forma de noticación y la regulaciónde la
competencia para adoptarlo. Por otro lado, se ha aanzado sólidamente la teoría de
las potestades administrativas, que comparte con la teoría del procedimiento elemen-
tos como la ordenación de la competencia, y donde el principio de legalidad (enten-
dido como exigencia de una habilitación expresa por la ley para que la Administra-
ción pueda ejercer potestades administrativas con incidencia en la esfera de derechos
e intereses de los ciudadanos) ha adquirido un papel clave. Así las cosas, como regla
general, ambas construcciones encajan de manera armoniosa, de tal suerte que las
potestades atribuidas a la Administración pública se ejercitan ordinariamente a través
del procedimiento administrativo que desemboca en un acto. Sin embargo, esto no
es así en todos los casos, pues la exigencia del principio de legalidad ha determinado
que distintas leyes luzcan las necesarias atribuciones depotestades que la Adminis-
tración requiere para su actividad; mientras que, y aquí se produce la asimetría, no
siempre se exige que aquellas potestades que la ley atribuye a la Administración sean
ejercidas a través de un procedimiento administrativo. Un buen número de ejemplos
se ofrece posteriormente al enumerar la tipología de las actuaciones directas, en
materia de orden público, de inspecciones, comparecencia de ciudadanos, requeri-
mientos, etcétera.
De donde resulta una ordenación dual, parcialmente asimétrica e insuciente
para las exigencias de un Estado de Derecho. En efecto, el reconocimiento expreso
por la ley de estas potestades permite a la Administración ejercerlas, sin que las
actuaciones y decisiones así adoptadas puedan ser consideradas inválidas por vulne-
ración del principio de legalidad. El problema es que el Derecho positivo se detiene
en este preciso punto y que, a partir de aquí, no se sabe cómo conciliar la teoría del
procedimiento y el acto administrativo con estas actuaciones directas y conformes

Para continuar leyendo

Solicita tu prueba

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR