Del curioso caso de las cláusulas suelo y el principio de interpretación conforme
| Autor | María Luisa Gómez Jiménez |
| Páginas | 675-686 |
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Nos recuerda la profesora Núñez Lozano en que «el derecho comunitario no otorga a las instituciones de la comunidad el derecho a anular actos legislativos o administrativos de los Estados miembros»3. Y ciertamente la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 21 de diciembre de 2016, dictada a resultas de la Cuestión prejudicial, en los asuntos acumulados C-154/15 y C-307 y 308/15, viene a declarar que «las condiciones estipuladas por los derechos nacionales (a los que se refiere el artículo 6, aparatado 1 de la Directiva 93/13) no podrán afectar al contenido sustancial del derecho a no estar vinculado por una cláusula considerada abusiva derecho que la citada disposición, tal como ha sido interpretada por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia recordada en los apartados 54 a 61 de la sentencia, atribuye a los consumidores».
Pues bien, es preciso analizar siquiera brevemente el caso para delimitar dos cuestiones: aquellas que se vinculan al orden civil y al derecho bancario, que se sustancian previa reclamación judicial, tras la constatación de la existencia de una cláusula abusiva en el contrato -en este caso de préstamo hipotecario-, y de otro lado, y tras el examen de las causas y contenido de la abundante jurisprudencia sobre el particular, derivar los aspectos de orden administrativo que se deducen -si proceden- respecto de la protección al derecho del consumidor, toda vez que el procedimiento sancionador que opera en desarrollo de la normativa de consumo, debiera generar si existe la constatación de infracción administrativa de la correspondiente imposición de sanción a las entidades bancadas que hubieran hecho uso y aplicación de esta.
Cómo bien ha sido expuesto4, no se van sin embargo a operar efectos directos de la jurisprudencia de la TJUE respecto de la anulación de decisiones administrativas sino que en todo caso, y en cumplimiento de esta desde el derecho interno, se podrían arbitrar mecanismos que pudieran adoptar la forma de procedimientos administrativos, o actos que permitieran el respecto del cumplimiento de la normativa comunitaria y sus efectos en la anulación de las cláusulas suelo en los contratos de préstamo hipotecario, que tanto revuelo mediático y jurisprudencial vienen causando en los últimos tiempos.
Pero vayamos por partes, pues los hechos que han justificado en último extremo la extraordinaria y urgente necesidad prevista en el Real Decreto-Ley 1 /2017, de 20 de enero5, aprobado por el Gobierno con el fin de resolver la cuestión y proteger a los consumidores añade un interesante elemento de re-
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flexión a la cuestión que analizamos, que ha sido complementado por abundante jurisprudencia, no solo civil, o mercantil, sino contencioso-administrativa6.
Así, veamos con algún breve detalle el episodio significativo que ha tenido lugar recientemente a raíz de las cláusulas suelo en las hipotecas. La primera sentencia que incorpora referencia específica a las cláusulas suelo7 data de 3 de junio de 2010, a la que siguió una doctrina jurisprudencial integrada por la importante Sentencia del TS 9 de mayo de 20138, ratificada por la Sentencia de 16 de julio de 20149, de 25 de marzo de 201510, y la de 29 de abril de 201511. Jurisprudencia del Tribunal Supremo que debe ser complementada con los pronunciamientos del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en sendas resoluciones: Sentencia de 14 de abril de 201612 primero y 21 de diciembre de 201613 después14.
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Resoluciones jurisprudenciales que responden a la no solo controvertida inclusión de las cláusulas abusivas en la contratación y la protección al consumidor, sino a los efectos que la declaración de nulidad de las mismas tiene, en cuanto supone un significativo avance en la defensa de los consumidores que han abonado cantidades superiores a las que les correspondería de no habérseles aplicado la cláusula suelo15. La protección que incorpora en este sentido la Directiva 95/2013, de 5 de abril16, de cláusulas abusivas en los contratos celebrados con consumidores, implica una interpretación sistemática, no solo de las medida nacionales, a aplicar al operarse la declaración de una cláusula como abusiva y por tanto nula, sino a la luz de la jurisprudencia, y ello no por cuanto se careciera de transparencia en la información suministrada, sino porque cuanto no podía preverse para al consumidor los efectos económicos que esta imponía17. Cuestión además que había sido matizada por la proyección temporal de la obligación de devolución y que se concreta en la limitación de la obligación de devolver las cantidades abonadas en aplicación de las cláusulas «suelo» a aquellas que se hubieran abonado después de la publicación de la sentencia de 9 de mayo de 2013. Carácter controvertido al establecer una limitación temporal que ha sido objeto de atención por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en su Sentencia de 21 de diciembre de 201618, al afirmar este último no haber lugar a la limitación temporal, en la retroactividad19, como señala el Fundamento Jurídico núm. 73 de esta20.
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Cuestión diferenciada será la proyección y el alcance del fallo del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en el Derecho Español21. De enorme interés resulta en ese sentido en la sentencia que reseñamos y el contenido de su Fundamento jurídico 74, al decir: «En tales circunstancias, dado que para resolver los litigios principales los órganos jurisdiccionales remitentes están vinculados por la interpretación del Derecho de la Unión que lleva a cabo el Tribunal de Justicia, dichos órganos jurisdiccionales deberán abstenerse de aplicar, en el ejercicio de su propia autoridad, la limitación de los efectos en el tiempo que el Tribunal Supremo acordó en la Sentencia de 9 de mayo de 201322, puesto que tal limitación no resulta compatible con el Derecho de la Unión (véanse, en este sentido, las sentencias de 5 de octubre de 201023, Elchinov, C-173/09, EU:C:2010:581, apartados 29 a 32; de 19 de abril de 2016, DI, C-441/14, EU:C:2016:278, apartados 33 y 34; de 5 de julio de 201624, Ognyanov, C-614/14, EU:C:2016:514, apartado 36, y de 8 de noviembre de 2016, Ognyanov, C-554/14, EU:C:2016:835, apartados 67 a 70)».
El caso de las cláusulas suelo, viene a incorporar por tanto, una actividad proactiva de la justicia ordinaria española que a raíz de esta permita la plena retroactividad del fallo anulatorio respecto de las cláusulas suelo consideradas abusivas25. Esta actividad no se ha dejado esperar y asistimos a los primeros pronunciamientos jurisprudenciales sobre el particular26. Además, el Gobierno español anunció primero la puesta en marcha de un código de buen gobierno sobre prácticas bancarias, que sin embargo no ha sido aprobado ante las críticas recibidas del sector bancario al entender que sería inasumible27, al permitir la aplicación de la retroactividad sin limitaciones asumiendo el fallo del TJUE y declarando ex lege28 la nulidad de todas las cláusulas suelo. Cuestión que ven-
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dría a afectar a un volumen de 1,5 millones de hipotecas, según ha puesto de manifiesto el Ministerio de Economía, mientras el Consejo General del Notariado puso en marcha el órgano de Control de Cláusulas Abusivas (OCCA)29. Respecto del posible efecto de la aplicación de la nulidad de la cláusula suelo, y en sentido de contrapeso respecto de la alegría mostrada por consumidores y usuarios respecto de la recuperación de los importes abonados, apuntan a que esta medida podría repercutir en el incremento del coste de la hipoteca, según nos recuerda la Asociación Hipotecaria Española30, que demandó un procedimiento claro y voluntario para llevar a cabo la aplicación de la jurisprudencia del TJUE. En este sentido, la entrada en vigor del Real Decreto-Ley, que incorporara medidas urgentes de protección de consumidores en materia de cláusulas suelo, presentado el 18 de enero de 2017, introdujo una vía extrajudicial que facilitase la devolución de las cantidades indebidamente satisfechas por el consumidor a las entidades de crédito en aplicación de determinadas cláusulas suelo contenidas en contratos de préstamo o crédito garantizados con hipoteca inmobiliaria (artículo 1 del proyecto de Real Decreto-Ley). El Real Decreto-Ley aprobado el 20 de enero de 2017 anticipa además la necesidad de una reforma de la legislación hipotecaria y deja aspectos pendientes de calado, como luego veremos.
La abundante jurisprudencia menor31 emanada en el caso de la cláusulas suelo y su apasionante historia judicial32
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interés de una cuestión que no encuentra una solución fácil. Cuestión en la que se suceden pronunciamientos jurisprudenciales del orden civil, mercantil y contencioso administrativo. Huelga afirmar que el presente trabajo no se ocupa del examen detallado de dicha jurisprudencia más que en la medida en que resulte de utilidad al propósito del objeto que analizamos, y si se centrará en los aspectos específicamente administrativos y derivados de dicho caso que se centran en el ejercicio del procedimiento sancionador en materia de consumo, en la existencia...
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