STS, 25 de Abril de 2005

Se interpone este recurso contencioso contra una disposición reguladora del sistema de gestión de asignación de cuotas lácteas de acuerdo con el derecho comunitario. Por el Gobierno de la Nación se aprobó en su momento el Real Decreto 347/2003, de 21 de marzo, publicado en el Boletín Oficial del Estado del 25 del mismo mes y año, por el que se regula el sistema de gestión de cuotas lácteas, en cumplimiento del Reglamento CEE 1256/1999, de 17 de mayo, que modifica el Reglamento CEE 3950/1992, de 28 de diciembre. Conocida dicha publicación, por el Gobierno vasco, que había intervenido en el proceso de elaboración de la norma emitiendo informe desfavorable, previo requerimiento que fue expresamente desestimado por el Consejo de Ministros, se impugnó el citado Real Decreto en vía contenciosa.

Son de tener en cuenta dos extremos que se hacen constar en la demanda. En primer lugar que, tanto el requerimiento formulado en su día como el recurso, se fundan en que se mantiene que la disposición impugnada invade las competencias de la Comunidad Autónoma del País Vasco, la cual las tiene reconocidas con carácter exclusivo en materia de agricultura y ganadería por el articulo 10.9 de su Estatuto, de acuerdo con la ordenación general de la economía. Corresponde en cambio al Estado según el articulo 149.1.13 de la Constitución competencia exclusiva en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica. La tesis general que mantiene la Comunidad Autónoma demandante es que la coordinación de ambas competencias, en concreto en materia de cuota láctea, debe hacerse de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional expresada en sus Sentencias 45/2001 y 95/2001, Sentencias constitucionales estas que se citan en la exposición de motivos del propio Real Decreto impugnado, pero que se sostiene han sido interpretadas de manera sesgada y prescindiendo de los antecedentes y el contexto de los casos resueltos por aquellas Sentencias.

En consecuencia con ello se impugna el articulo 1º del Real Decreto, en el que se declara el carácter básico de la norma reglamentaria, sin duda no porque el Estado no tenga competencia para dictar normas básicas, sino porque se entiende que la normativa aprobada, al regular las competencias de la Comunidad Autónoma y del Estado, excede de lo que son propiamente unas bases al restringir gravemente la competencia autonomica para cuyo ejercicio resta muy escaso margen.

Una segunda consideración a tener en cuenta es que no se impugna la totalidad del Real Decreto, sino solo determinados preceptos del mismo, que se considera invaden o restringen competencias o hacen imposible el ejercicio de la competencia exclusiva. Para centrar correctamente el contenido del litigio conviene referirse de forma directa a los preceptos impugnados, además del articulo 1º que antes se cita relativo al carácter básico de la norma

Sin embargo, antes de entrar en un estudio pormenorizado de los preceptos, conviene destacar que el Gobierno vasco recurrente y el Abogado del Estado que comparece como recurrido aceptan que, por lo que se refiere a la cuota láctea total asignada a España, debe distinguirse entre la reserva nacional y las cantidades de referencia. El Estado es competente respecto a la reserva nacional, que según el Real Decreto 1192/2000, de 23 de junio, supone el 10 por ciento de la cantidad asignada a España, reserva que se destina al ajuste de la suma global de las cantidades de referencia, a la atención a las reclamaciones que puedan presentar los productores, y a la reordenación del sector. Las cantidades de referencia que no proceden de la reserva nacional se asignan a cada una de las Comunidades Autónomas, y respecto a ellas son competentes las Comunidades mismas. La tesis que subyace en el razonamiento que se expresa en el recurso es en definitiva que, una vez asignadas esas cantidades de referencia, se encuentran territorializadas y deben ser administradas integramente cualesquiera que sean las incidencias producidas por la Comunidad Autónoma de que se trate.

Ello explica la impugnación de los artículos siguientes, además del primero del Real Decreto sobre el carácter básico. Se trata del articulo 5 en cuanto establece que, cuando un productor no utilice al menos el 70 por ciento de su cuota, la parte no utilizada se añadirá a la reserva nacional, y lo mismo sucederá cuando no se utilice en absoluto la cuota. Se impugna además el articulo 12 por cuanto establece que cuando las Comunidades Autónomas aprueben programas de abandono indemnizado de la producción lechera las cuotas pasaran a la reserva nacional. La impugnación se produce, a pesar de que el precepto dispone que estas cuotas serán reasignadas por cada Comunidad Autónoma en su territorio, ya que se establecen para estas cantidades las limitaciones inherentes al carácter de cuotas integradas en la reserva nacional. Por tanto no pueden ser transferidas ni cedidas, ni nuevamente indemnizadas. Además el articulo prevé que si la cuota se transfiere total o parcialmente pasará a integrarse por completo en la reserva nacional. También se impugna el articulo 13 en cuanto establece que se integran en la repetida reserva nacional entre otras las cantidades procedentes de la retirada de cuotas, las afectadas por los programas de abandono, las que provengan de renuncias, y las recuperadas a causa de trasferencias de cuota entre los productores. Por otra parte se impugna asimismo el articulo 14 que atribuye al Estado competencia para asignar todas las cuotas integradas en la reserva nacional, cualquiera que sea su procedencia.

Por lo demás se impugnan asimismo otros preceptos. Así se recurre también por considerarlo contrario a derecho el articulo 22.5, el cual dispone que las cuotas procedentes de la reserva nacional quedan exentas de limitaciones transcurridos cuatro periodos desde su asignación; el articulo 32.1 relativo al establecimiento y desaparición de limitaciones a las cuotas; el articulo 35.5 que dispone que la parte de la cuota no transferida con una explotación en su caso se incorpora a la reserva nacional; y finalmente el articulo 38 sobre transferencia de cuotas desvinculadas de la explotación entre productores de distintas Comunidades Autónomas. Todo ello en conexión y con referencia continua a los artículos 21 y 22 sobre competencias del Estado respecto a la asignación de las cuotas correspondientes a la reserva nacional, y respecto a las limitaciones de dichas cuotas varias veces mencionadas en artículos anteriores que también se impugnan.

Es decir, se está argumentando siempre en el sentido de que debe partirse de la territorialización de la cuota de referencia. Se mantiene que, una vez asignada ésta, las transferencias de cuotas a la reserva nacional y las limitaciones que ello supone invaden competencias de la Comunidad Autónoma, o dificultan gravemente el ejercicio de la competencia exclusiva en materia de agricultura y ganadería, que viene atribuida a la Comunidad Autónoma en virtud del articulo 10.9 de su Estatuto de Autonomía.

El argumento se refuerza con cita del Reglamento CEE 1788/2003, de 29 de septiembre, (si bien es una norma posterior al Real Decreto impugnado) a tenor del cual la reserva nacional se incrementa con las cantidades procedentes de inactividad de los titulares de las cuotas, retenciones sobre transferencias, y reducción lineal de cantidades de referencia individuales. No se incluyen en cambio en estas cantidades que pasan a integrar la reserva nacional las procedentes de programas de abandono, la que provienen de renuncias, ni las recuperadas por transferencia de cuota. La tesis de la representación letrada del Gobierno vasco consiste en que este es el sentido y el espíritu del derecho comunitario, y que los preceptos y criterios establecidos anteriormente deben interpretarse en el sentido de este otro Reglamento comunitario posterior.

Toda la argumentación parte desde luego de que, sin perjuicio de la competencia del Estado, la puesta en practica de la política de la Unión Europea en la materia corresponde a quien sea competente para la ejecución según la organización territorial de cada Estado miembro y la legislación de cada país. En el caso español se afirma que estas autoridades competentes son los Gobiernos de las Comunidades Autónomas, que a su vez actuan sobre la base de la territorialización de la cuota asignada.

El Abogado del Estado basa su argumentación en la doctrina que se contiene en las Sentencias del Tribunal Constitucional 45/2001 y 95/2001 tal como se interpreta en la Exposición de Motivos del Real Decreto impugnado. Se insiste en la competencia del Estado respecto a las cantidades de la cuota láctea española que corresponden a la reserva nacional y la competencia en cambio de las Comunidades Autónomas cuando las cantidades correspondientes no provengan de aquella reserva. Desde luego se sostiene igualmente que es legitima la integración en la reserva nacional de las cantidades de la cuota a que se refieren los preceptos impugnados, aunque inicialmente se encontrasen integradas en las cantidades de referencia que se asignaron a las Comunidades Autónomas, así como en la validez de las limitaciones que respecto a esas cantidades establecen los preceptos correspondientes del Real Decreto.

El defensor de la Administración, lo mismo que la Comunidad Autónoma, argumenta en la contestación a la demanda sobre la base del Reglamento CEE 1788/2003 que cita el Gobierno autónomo recurrente, aunque se trata de una norma que no es de aplicación al caso de autos. Pero la que resulta de mayor interes es la alegación según la cual las Sentencias del Tribunal Constitucional 45/2001 y 95/2001 no son directamente aplicables en el presente supuesto, al no referirse a la cuestión básica planteada. Desde luego el Abogado del Estado no contempla directamente el problema central que se plantea en el recurso, es decir, la territorialización de las cuotas que afirma la Comunidad Autónoma, de acuerdo con la cual, una vez establecidas la cantidad de reserva nacional y la cantidad de referencia, no se pueden hacer trasvases de una cantidad a otra. Entiende esta Sala que efectivamente éste es el problema jurídico que debemos resolver ahora, en definitiva, si después de la asignación de las cuotas de referencia transferir parte de ellas a la reserva nacional supone un menoscabo contrario a derecho de la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma del País Vasco en materia de agricultura y ganadería.

Para la mejor resolución del presente proceso debemos estudiar desde luego la existencia de las posibles contravenciones del ordenamiento jurídico que en su caso deban apreciarse, tras el examen de la normativa del Real Decreto que se impugna. Ahora bien, hemos de considerar que, si no se tienen en cuenta las normas reglamentarias concordantes que continúen vigentes, la distribución de cuotas lácteas se rige durante la vigencia temporal del Real Decreto recurrido por el derecho comunitario, en concreto por el Reglamento CEE 1256/1999, de 17 de mayo, que modifica el Reglamento 3950/1992, de 28 de diciembre.

En realidad la Comunidad Autónoma recurrente no se refiere en sus escritos a mas infracciones del ordenamiento jurídico que a las que a continuación se expresan. De una parte al articulo 10.9 del Estatuto de Autonomía del País Vasco, que reconoce a éste competencia exclusiva en materia de agricultura y ganadería, si bien desde luego hay que tener en cuenta asimismo la competencia del Estado según el articulo 149.1.13 de la Constitución respecto a las bases y coordinación de la planificación general de la actividad economica. De otra parte se alega por el Gobierno autonomico recurrente que el Real Decreto ha hecho una interpretación sesgada y fuera de su contexto de las declaraciones que se contienen en las Sentencias del Tribunal Constitucional 45/2001 y 95/2001, que se dictaron precisamente en procesos relativos a la distribución de cuotas lácteas.

Pero hay que tener en cuenta que la normativa comunitaria que se contiene en los Reglamentos CEE antes citados reconoce la existencia de unas cantidades de la cuota láctea de reserva nacional y otras que son cuotas de referencia, si bien al regular las transferencias de unas a otras se está pronunciando siempre sobre las transferencias, retiradas o abandonos de cuota por parte de los productores individuales. Ello es conforme con el sistema comunitario, el cual no tiene porqué contemplar en su normativa la ordenación territorial de los distintos Estados miembros de la Unión, si bien el principio general aceptado es que las entidades publicas competentes para la ejecución de los Reglamentos comunitarios son aquellas que resulten serlo a la vista de la ordenación territorial de cada Estado.

De ello deduce la Comunidad Autónoma recurrente que en el caso español, una vez asignadas unas cuotas de referencia a las Comunidades Autónomas, el Estado ejerce su competencia mediante la distribución y asignación de la cantidad del producto que constituye la reserva nacional, pero en cambio las Comunidades Autónomas administran las cuotas de referencia de manera tal que se aplica o debe aplicarse el criterio de territorialidad y por ello las Comunidades Autónomas que tienen competencia exclusiva en materia de agricultura y ganadería, como es el caso del País Vasco, pueden y deben administrar esa cuota sin otras injerencias del Estado en el ejercicio de su competencia exclusiva.

En definitiva, se desprende claramente a juicio de la Sala que esta es la cuestión central planteada, pues no se impugna en su totalidad el Real Decreto sino solo los preceptos que admiten o disponen posibles transferencias de cuota a favor de la reserva nacional, o aquellos otros que se refieren a las limitaciones de las cuotas o parte de las cuotas que hayan pasado a la reserva nacional, y que desde luego han de provenir de las cuotas de referencia asignadas a cada Comunidad Autónoma. Por así decirlo la impugnación, además de estos preceptos, del articulo 1 del Real Decreto que le atribuye carácter de básico, es una impugnación complementaria en cuanto que dicho carácter supone que la norma obliga a las Comunidades Autónomas. Lo que está sosteniendo en su recurso la Comunidad Autónoma es que, una vez asignada su cuota de referencia, ella puede administrarla libremente y que las transferencias previstas desde esa cuota de referencia a la reserva nacional dejan escaso margen al ejercicio de la competencia exclusiva en materia de agricultura o ganadería o, dicho de otra forma, no permite o dificultan gravemente la elaboración y el ejercicio de una política económica del País Vasco en la materia.

Sin embargo debe considerarse como un dato decisivo que la Comunidad Autónoma recurrente después de todo no ha podido citar precepto ninguno del ordenamiento jurídico positivo que pueda considerarse infringido o vulnerado por la normativa del Real Decreto. En el recurso se mantiene y defiende una interpretación concreta del precepto del articulo 10.9 del Estatuto del País Vasco en materia de agricultura y ganadería. Esta interpretación, que de pleno derecho corresponde al Tribunal Constitucional, intenta apoyarse precisamente en las Sentencias de dicho Tribunal antes citadas 45/2001 y 95/2001, que por cierto se citan también en la Exposición de Motivos del propio Real Decreto impugnado. Sin embargo del estudio de estas Sentencias no se deduce que su doctrina haya sido vulnerada, pues en ella no se plantea de forma directa la cuestión que ahora nos ocupa de los trasvases y transferencias desde la cuota de referencia a la reserva nacional. Si acaso existe una declaración en este sentido en el Fundamento Jurídico sexto de la Sentencia del Tribunal Constitucional 95/2001. Pero en este Fundamento de Derecho lo que concluye el Tribunal Constitucional es que "la designación por parte del Gobierno de Cantabria de los destinatarios de las cantidades liberadas como consecuencia de la puesta en practica de un plan regional de fomento de abandono de la producción, ejecutado con cargo a los presupuestos de la propia Comunidad Autónoma,... en nada afectaría a la unidad del sistema ni a su plena eficacia", siendo evidente que el Tribunal Constitucional está declarando que ello no es contrario al ejercicio por el Estado de su competencia para la coordinación y planificación general de la actividad económica.

Ahora bien, precisamente el Real Decreto, en su articulo 12, establece esta previsión, es decir, que si se trata de cantidades resultantes de la aprobación de planes de abandono de la producción lechera indemnizados por la Comunidad, si bien las cuotas pasan a la reserva nacional, son luego reasignadas por las Comunidades Autónomas. De este modo resulta que el Real Decreto impugnado se atiene a la doctrina del Tribunal Constitucional. Desde luego y por otra parte son cuestiones distintas que no sea contraria a la competencia exclusiva del Estado la reasignación de cuotas por las propias Comunidades Autónomas en ciertos casos, y que el Real Decreto prevea que se produzcan (en supuestos distintos de los planes de abandono indemnizados) transferencias o traspasos desde las cuotas de referencia a la reserva nacional.

Por lo demás no puede acogerse la argumentación basada en el Reglamento CEE 1788/2003 de 29 de septiembre, que también cita en apoyo de su tesis el Abogado del Estado. Ello se deriva desde luego de que este Reglamento Comunitario es posterior al Real Decreto impugnado, pero además hay que tener en cuenta que, como antes se ha dicho, la regulación comunitaria no está contemplando las transferencias de cuotas a la reserva nacional considerando la posibilidad de que los entes territoriales menores ejecuten la política comunitaria, sino que está refiriendose siempre a la detracción de cantidades correspondientes en todo o en parte a las cuotas refiriendose a los productores individuales. La asignación de la cuotas de referencia por un sistema u otro según la ordenación territorial de los Estados no se contempla en el Reglamento comunitario que acaba de citarse ni con carácter general con los demás citados sobre la materia.

A la vista de todo lo anterior hemos de concluir que el planteamiento del recurso y los argumentos que se expresan en los escritos procesales del País Vasco parten de una interpretación de su propia competencia exclusiva en materia de agricultura y ganadería que no se fundamenta en otro precepto del ordenamiento jurídico mas que en la dicción literal del articulo 10.9 del Estatuto, sin que la mantenida territorialidad de las cuotas de referencia que se pretende resulta alterada por el Real Decreto que se impugna se desprenda de norma jurídico positiva alguna ni de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Desde luego esa competencia exclusiva debe ejercerse, pero no se puede ignorar la que corresponde al Estado en virtud del articulo 149.1.13 de la Constitución para la coordinación y planificación general de la actividad económica.

A la vista de los preceptos aplicables entiende esta Sala que el Real Decreto impugnado 347/2003, de 21 de marzo, el cual parte por supuesto de la asignación de una cuota inicial de referencia a la Comunidad Autónoma, no contraviene ni vulnera los Reglamentos comunitarios aplicables, es decir, el Reglamento CEE 3950/92, de 28 de diciembre, y el posterior que lo modifica 1256/99, de 17 de mayo. Asi lo hemos declarado ya por otra parte en nuestra reciente Sentencia de 11 de abril de 2005, al resolver el recurso interpuesto en el que se pretendia fuera declarado contrario a derecho el articulo 38 del mismo Real Decreto, tambien impugnado en el caso de autos. Por otra parte la aprobación de dicho Real Decreto no supone tampoco que se haya producido vulneración de la competencia exclusiva del País Vasco en matera de agricultura y ganadería.

En consecuencia con todo ello hemos de resolver que el recurso interpuesto carece de fundamento jurídico, por lo que procede la desestimación del mismo.

De acuerdo con lo dispuesto en el articulo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción no apreciamos mala fe o temeridad en la interposición del recurso, por lo que no hacemos declaración expresa sobre las costas del mismo.

Vistos los preceptos legales citados y los demás de general y común aplicación.