Crónica de jurisprudencia reciente de Tribunales Superiores de Justicia sobre costas.
| Autor | Ana Oñoro Valenciano y Teresa Ribera Rodriguez |
El litoral, en un país como España, ha sufrido en las últimas décadas una espectacular revalorización económica que ha producido constantes tensiones entre los titulares de intereses privados y los gestores del interés público. La demanialización operada por el artículo 132 de la Constitución y el posterior desarrollo legislativo de las previsiones contenidas en dicho artículo generan numerosos pleitos tanto ante los tribunales contenciosos como ante los del orden civil.
Con carácter general, cabe advertir que cualquier aproximación a los pronunciamientos de los tribunales contenciosos en relación con la legislación en materia de costas permite constatar la existencia, todavía, de un importante número de conflictos consecuencia del derecho transitorio de la Ley 22/1988, de 28 de julio. Transcurridos más de diez años desde la promulgación de la Ley y más de ocho desde la sentencia 149/1991 del Tribunal Constitucional en la que se analizara, de manera pormenorizada, su contenido las dificultades de interpretación de los supuestos contemplados en las Disposiciones Transitorias, matizados a su vez por la citada sentencia, aún están a la orden del día. Por otro lado, comunes al sistema de protección de cualquier bien de dominio público, encontramos numerosos casos en los que la discrepancia tiene su origen en el ejercicio de las acciones de deslinde o recuperación de oficio por parte de la Administración titular del bien o, en su caso, en la imposición de sanciones como consecuencia de la realización de alguna conducta ilícita tipificada en la ley o desacuerdo con cláusulas modales de la autorización o concesión de dominio público. En menor medida, aparecen problemas vinculados a la compleja distribución de competencias entre Administraciones Públicas que inciden en la franja de dominio público marítimo terrestre y las zonas afectadas por las servidumbres legales y otras limitaciones del derecho de propiedad.
A continuación se ofrece un resumen de un pequeño muestreo de pronunciamientos de las Salas de lo Contencioso de diversos Tribunales Superiores de Justicia cuyos únicos elementos en común son la materia -costas- y la fecha en que tuvieron lugar -1999-. De acuerdo con la presentación anterior, se han agrupado en tres grandes bloques en función del interés prevalente de las sentencias (en algún caso, auto).
PROTECCION DEL DOMINIO PUBLICO MARITIMO TERRESTRE, DE LAS ZONAS DE SERVIDUMBRE Y DEMAS LIMITACIONES DEL DERECHO DE PROPIEDAD
El artículo 132.2 de la Constitución afirma que «son bienes de dominio público estatal los que determine la ley y, en todo caso, la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental». El apartado primero de dicho artículo reserva a la ley la regulación del régimen jurídico de los bienes de dominio público, que deberá inspirarse en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, así como el régimen de desafectación.
El Legislador dio cumplimiento a estos mandatos por lo que al demanio público marítimo terrestre se refiere, a través de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, completada posteriormente mediante el Real Decreto 1471/1989, de 2 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento General para el desarrollo y ejecución de la Ley. Atendiendo la previsión constitucional, la ley define los bienes demaniales, las zonas afectadas por servidumbres legales, las limitaciones al derecho de propiedad en la zona de influencia, las condiciones que se han de cumplir para la utilización del dominio público y, finalmente, no olvida determinar la titularidad por parte de la Administración de un conjunto de potestades típicas para garantizar la protección de los bienes de dominio público.
Así, entre estas últimas, manifestación del régimen de protección exorbitante propio del dominio público, están, entre otras, las facultades de investigación, deslinde y recuperación de oficio que modulan enormemente la protección que el Derecho civil y registral. El ejemplo más significativo de ello lo constituye el hecho de que el deslinde (Capítulo III del Título I de la Ley y arts. 18 a 35 del Reglamento) aprobado es título suficiente para declarar la posesión y titularidad dominical a favor del Estado, dando lugar al amojonamiento sin que las inscripciones registrales puedan prevalecer frente a la naturaleza demanial de los bienes deslindados (art. 13.1 de la Ley). Para evitar la consolidación de situaciones de hecho al amparo de licencias previas, el Legislador prevé expresamente que la providencia de incoación del expediente de deslinde implica la suspensión de concesiones y autorizaciones en el dominio público marítimo-terrestre y en su zona de servidumbre de protección siempre que se cumplan ciertas garantías formales de publicidad (art. 12.5 de la Ley).
La suspensión ope legis de autorizaciones y concesiones es reconocida sin problemas por la jurisprudencia siempre que concurren las garantías formales del procedimiento de deslinde exigidas por la Ley. Prueba de ello son, entre otras, las sentencias 417 y 422, de 3 de junio de 1999, de la Sala de lo Contencioso del Tribunal Superior de Justicia de Galicia.
Se plantea en el primer caso, un recurso contra la desestimación por el Director General de Costas del recurso ordinario interpuesto contra la sanción impuesta por el Jefe del Servicio de Costas de Pontevedra el 5 de octubre de 1995 en la que se obliga al pago de sanción pecuniaria y a la demolición de las paredes de una barbacoa levantada en terrenos de la zona marítimo terrestre. El Tribunal admite la calificación provisional efectuada en la providencia de incoación del expediente de deslinde, debidamente publicado con el plano correspondiente plano e invoca la suspensión de autorizaciones y concesiones prevista en el artículo 12.5 de la Ley para, a continuación, recordar la inexistencia de autorización previa, y la procedencia de desestimar el recurso sin que pueda prevalecer «ni la circunstancia de que se encuentre dentro de un terreno cerrado y cercado (?); ni la falta de perjuicio para personas concretas ni las demoras en la tramitación del expediente de deslinde».
En la misma línea, la sentencia 422/1999 TSJG, desestima el recurso presentado contra la desestimación por el Director General de Costas del recurso ordinario deducido contra la resolución del Jefe de la Demarcación de Costas de Galicia de 29 de mayo de 1995 por la que se impone sanción pecuniaria y obligación de demoler el muro construido sobre otro anterior aumentando su volumen en zona marítimo terrestre en una isla de «propiedad privada», a tenor de lo alegado por el recurrente. El Tribunal, reconociendo la virtualidad suspensiva de la providencia de incoación de expediente de deslinde debidamente formulada y admitiendo la posibilidad del dominio privado de la isla en virtud de la Disposición Transitoria 2ª.3 de la Ley, recuerda la pervivencia de dominio público en la zona marítimo-terrestre y da carta de validez a la calificación provisional como tal efectuada en el expediente de deslinde.
La misma Sala subraya la necesidad de garantizar los derechos de los ciudadanos mediante un escrupuloso respeto de las exigencias formales y procedimentales vinculadas al deslinde en un pronunciamiento poco anterior a los citados. Así, la STSJG 316/1999, de 13 de abril, estima el recurso presentado contra la resolución del Director General de Costas desestimando el recurso ordinario deducido contra la Resolución del Jefe de Servicios de Costas de Pontevedra de 21 de junio de 1993 por la que se impone sanción pecuniaria y obligación de devolver a su primitivo estado los terrenos en los que se había levantado una verja. Considera el Tribunal que si bien es cierto que la verja fue levantada en zona marítimo-terrestre también lo es que el deslinde fue llevado a cabo en 1961 incumpliendo la obligación legal de citar a los propietarios interesados. Puesta de manifiesto tal omisión por la recurrente, el Servicio de Costas quiso subsanarla mediante llamamiento edictal cometiendo, además, un fallo en la denominación de los apellidos de la recurrente. La Sala entiende improcedente el llamamiento edictal, por incumplimiento de los supuestos de hecho para los que esta fórmula está prevista por el ordenamiento y denuncia el fallo en los apellidos del llamado por lo que, entiende, hay razones «para presumir la buena fe de la recurrente cuando procedió a levantar la verja derribada por unas disidencias vecinales, puesto que aparte de disponer de los correspondientes títulos de propiedad y disfrutar de la posesión del terreno, éste no se encuentra de modo ostensible y palmario en zona marítimo terrestre ya que (?) una vía pública le separa de la playa», por lo que, trasladando los principios del Derecho penal y, en especial, el de culpabilidad, se estima el recurso y deja sin efecto la resolución impugnada.
Una segunda fuente de pronunciamientos jurisdiccionales en aplicación del régimen legal de los bienes de dominio público marítimo-terrestre es la relativa al régimen de utilización de los mismos; en particular, los supuestos de autorización y concesión y las actividades prohibidas en dicha zona.
Así, encontramos una primera sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Canarias (Santa Cruz de Tenerife), sentencia 53/1999, de 22 de enero, en la que la Sala de lo Contencioso desestima el recurso presentado contra la resolución desestimatoria del recurso ordinario planteado frente a la denegación de autorización para instalación de terraza en la playa. La resolución recurrida negaba la autorización por considerar que la terraza, emplazada en zona de dominio público, constituía un uso incompatible con lo previsto en los artículos 60 y 61 del Reglamento de ejecución de la ley de Costas por menoscabar su uso público, libre y gratuito. El recurrente invocando lo previsto en los citados artículos del Reglamento y el 32.1 de la Ley...
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