STS, 3 de Enero de 2002

En el recurso contencioso-administrativo número 389/1991, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional, con fecha 30 de mayo de 1995, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Que estimando en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de PROMOTORA SAGUNTINA, S.A. contra las resoluciones reseñadas en el Antecedente de Hecho Primero de esta Sentencia, debemos declarar y declaramos: 1º. - Ser las mismas contrarias a Derecho, anulándolas y estimándose en ese punto la Demanda, y 2º. - se desestima la Demanda en cuanto a las pretensiones formuladas en los ordinales 3º y 4º del Suplico".

Contra dicha sentencia ha interpuesto recurso de casación el ABOGADO DEL ESTADO, en la representación que ostenta, formalizándolo en base a los siguientes MOTIVOS DE CASACIÓN:

Al amparo del párrafo 2º del art. 95.1 de la Ley de la Jurisdicción Contenciosa, la sentencia recurrida infringe los arts. 1 y 4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, 14 y 17 de la Ley de Patrimonio del Estado, aprobada por Decreto 1022/64, de 15 de abril, 43, 223 y 224 de su Reglamento y 14 de la Ley de Costas, Ley 22/88, de 28 de julio, así como la Jurisprudencia que interpreta estas normas, sentada, en especial, en la doctrina contenida en la sentencia de 3 de julio de 1978.

Al amparo del párrafo 4º del art. 95.1 de la Ley de la Jurisdicción Contenciosa, la sentencia recurrida infringe el art. 132 de la Constitución, los arts. 3.1.b y 4, apartados 1,2 y 5, y Disposición Transitoria II de la Ley 22/88, de 28 de julio, de Costas y la Disposición Transitoria VI del Reglamento para la ejecución de esta Ley, aprobado por Real Decreto 1471/89, de 1 de diciembre, y redactada por Real Decreto 1112/92, de 18 de septiembre; todo ello en relación con las Leyes de Puertos de 1880 y 1928 y la Ley de 24 de julio de 1918.

Al amparo del párrafo 4º del art. 95.1 de la Ley de la Jurisdicción Contenciosa, la sentencia recurrida infringe el art. 4º de la Ley 22/88, de 28 de julio, de Costas, así como el art. 5 de su Reglamento aprobado por Real Decreto 1471/89, de 1 de diciembre, ambos en relación asimismo con los arts. 2 de la Ley de Puertos de 1880, 2 de la Ley de Puertos de 1928, 101 del Reglamento de dicha Ley de 1928, 5.2 de la Ley de Costas de 1969 y art. 10 de su Reglamento de 1980.

Al amparo del párrafo 4º del art. 95.1 de la Ley de la Jurisdicción Contenciosa, la sentencia recurrida infringe los arts. 9 y 97 de la Constitución.

Al amparo del párrafo 4º del art. 95.1 de la Ley de la Jurisdicción Contenciosa, la sentencia recurrida infringe el art. 12.6 de la Ley de Costas.

Al amparo del párrafo 4º del art. 95.1 de la Ley de la Jurisdicción Contenciosa, la sentencia recurrida infringe el art. 13 de la Ley de Costas

Al amparo del párrafo 4º del art. 95.1 de la Ley de la Jurisdicción Contenciosa, la sentencia recurrida infringe el art. 14 de la Ley 22/88, de 28 de julio, de Costas.

Y termina esta parte suplicando a la Sala que "...dicte sentencia por la que estimando el recurso se case y anule la sentencia recurrida en la parte en la cual estimó en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Promotora Saguntina S.A., declarando en su lugar la conformidad a Derecho de las resoluciones administrativas originariamente impugnadas y todo ello dejando a salvo el derecho de la entonces actora para ejercitar las pretensiones que a su derecho convengan ante la jurisdicción civil".

La representación procesal de la mercantil recurrida, PROMOTORA SAGUNTINA, S.A., se opuso al recurso de casación interpuesto de contrario y suplica a esta Sala que "... dicte Sentencia desestimando el mencionado Recurso y confirmando en todos sus términos la Sentencia citada".

Mediante Providencia de fecha 27 de septiembre de 2001 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 20 de diciembre del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

Conviene en el presente caso precisar con detalle el supuesto sobre el que hemos de decidir, identificando los actos administrativos impugnados (lo que haremos a continuación, en este mismo fundamento jurídico), el planteamiento hecho por la actora en su escrito de demanda y las pretensiones que dedujo (fundamento segundo), las razones que llevaron a la Sala de instancia a decidir en el modo en que lo hizo (fundamento tercero) y los motivos que contra esa decisión se esgrimen en el escrito de interposición de este recurso de casación (fundamento cuarto).

Comencemos diciendo que el 14 de noviembre de 1988 tuvo entrada en la Demarcación de Costas de Valencia un escrito de la mercantil "Promotora Saguntina, S.A." (la actora, en lo sucesivo), en el que exponía que es propietaria, por compraventa efectuada a "Compañía Minera de Sierra Menera, S.A.", de los terrenos ubicados en Sagunto-Puerto, delimitados por la Avenida del Mediterráneo y el paseo del Malecón; que tales terrenos se encuentran situados en zona marítimo-terrestre, según el deslinde aprobado por Orden Ministerial de 6 de julio de 1950; y que, en la actualidad, el límite de dicha zona no se corresponde con la realidad, por cuanto la playa se encuentra a unos trescientos metros de distancia, por haberse retirado el mar como consecuencia de los aterramientos producidos. Por ello, en base a lo establecido en el artículo 12.6 de la Ley de Costas de 28 de julio de 1988, solicitaba la incoación de un expediente de deslinde a fin de modificar el existente en los terrenos de su propiedad.

El 14 de mayo de 1990 el Director General de Puertos y Costas, por delegación del Ministro de Obras Públicas y Urbanismo, dictó resolución denegando aquella solicitud. En síntesis muy apretada, lo que en dicha resolución se dice es lo siguiente: a) durante la tramitación del expediente de deslinde que aprobó la O.M. de 6 de julio de 1950 no se formuló reclamación alguna, ni tampoco se presentó recurso alguno contra esa O.M., que devino firme; y b) no se ha producido alteración alguna de la configuración del dominio público marítimo-terrestre según fue definido en el deslinde aprobado por esa O.M.

Por resolución de 15 de abril de 1991 del Subsecretario del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, dictada por delegación, se desestimó el recurso de reposición interpuesto contra la anterior.

El recurso contencioso-administrativo ahora en grado de casación se interpuso contra dichas resoluciones, exponiéndose en el escrito de demanda lo siguiente:

1. Por Orden de 11 de agosto de 1902 se otorgó a la Compañía Minera Sierra Menera una autorización para construir en la playa de Sagunto un embarcadero para la carga de minerales procedentes de sus minas de Ojos Negros y Setiles. Su cláusula sexta era del siguiente tenor: "Se concede a la Compañía los terrenos de la playa inmediatos al embarcadero en longitud de cuatrocientos metros a cada lado del mismo, quedando éstos sometidos a la servidumbre de salvamento y vigilancia litoral que previene la Ley de Puertos en sus artículos 7º y 8º". Y su cláusula décima disponía: "La concesión se otorga sin plazo limitado y con sujeción a lo que dispone el artículo 50 de la Ley de Puertos".

2. El 17 de diciembre de 1903 se aprobó por la Dirección General de Obras Públicas el replanteo de las obras y el deslinde de las zonas concedidas, levantándose el plano y Acta correspondientes.

3. El 6 de noviembre de 1915 se aprobó por dicha Dirección el Acta de recepción parcial de las obras. Del Acta, de fecha 23 de octubre de dicho año, del plano de la misma fecha y de la citada resolución aprobatoria, deduce la actora que las dos zonas concedidas y deslindadas en 1903 comprendían una superficie de 26.500 m2, correspondiendo 11.500 m2 a la zona norte y 15.500 m2 a la zona sur (así lo dice en el folio 26 de su escrito de demanda, pese al mínimo pero evidente error aritmético); y que en 1915 la zona norte (a la que se referirá este litigio) tenía 112.000 m2, ya que a su extensión originaria se habían añadido 100.500 m2 de terrenos ganados al mar, mientras que la zona sur tenía 19.200 m2, ya que a su extensión originaria (15.000, por tanto) se habían añadido 4.200 m2 de terrenos ganados al mar.

4. Dicha resolución de 6 de noviembre de 1915 añadía lo siguiente: "Considerando que aunque los terrenos ganados al mar con motivo de las obras sean propiedad de la entidad concesionaria con arreglo a lo dispuesto en el artículo 99 del Reglamento para la ejecución de la vigente Ley de Puertos, debe segregarse de ellos la zona destinada a la vigilancia litoral y salvamento según prescribe también dicho artículo".

5. Esa resolución, se argumenta, es un acto declarativo de derechos irrevocables que reconoce la concesión a perpetuidad de 11.500 m2 y la propiedad sobre 100.500 m2 ganados al mar a la Compañía Minera Sierra Menera, de la que la actora adquirió 91.122 m2 en escritura pública de 9 de julio de 1988. La propiedad por la concesionaria de esos terrenos ganados al mar con las obras efectuadas para la construcción del embarcadero deriva de lo que disponían los artículos 57 de la Ley de Puertos de 1880 y 99 del Reglamento de Puertos de 1912, reiterados, respectivamente, en el 54 de la Ley de Puertos de 1928 y 101 del Reglamento de Puertos de 1928. Propiedad que se confirma en la actualidad por lo preceptuado en la Disposición Transitoria Segunda , número 2, inciso primero, de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas. Mantener que aquellos 100.500 m2 han sido ocasionados por el mar, de forma natural por accesiones y aterramientos, es irreal, pues constituye un fenómeno geológico-marítimo extraordinario que esto ocurriera en el plazo de doce años, de 1903 a 1915, que duran las obras.

6. Se afirma también que aquella propiedad de la transmitente accedió al Registro de la Propiedad de Sagunto mediante inscripción de 5 de enero de 1924 y, tras los daños producidos en la Guerra Civil, reinscripción de 24 de diciembre de 1941.

7. El deslinde aprobado en el año 1950 ignoró las concesiones a perpetuidad otorgadas a Sierra Menera en 1902 y la propiedad de los terrenos ganados al mar. Error que se explica, a juicio de la actora, porque no hubo la preceptiva audiencia individual a los dueños colindantes; si Sierra Menera hubiera sido citada para el Acta de reconocimiento, es evidente que hubiera alegado ser titular de terrenos de dominio público concedidos a perpetuidad y titular de terrenos ganados al mar; hubiera presentado sus títulos de propiedad inscritos en el Registro, y la Administración no hubiese tenido nada más que el camino de la acción reivindicatoria.

8. Pese a aquel deslinde, Sierra Menera siguió disponiendo en concepto de dueño de los terrenos en cuestión. Por tanto, aún en el supuesto absolutamente irreal de que la Administración mantuviera que aquellos 100.500 m2 son producto o han sido ocasionados por el mar y no por las obras de la concesionaria, entonces habría que mantener que la propiedad de Sierra Menera sobre los terrenos litigiosos se ha adquirido por usucapión.

Con sustento en tales argumentos, la actora solicitó en su escrito de demanda una sentencia que declarara:

1. - Que las resoluciones impugnadas, de fechas 14 de mayo de 1990 y 15 de abril de 1991, no son conformes con el Ordenamiento Jurídico.

2. - Que en consecuencia, deben ser anuladas dejándolas sin ningún valor ni efecto.

3. - "Que a mi parte hay que reconocerle la titularidad de los terrenos disputados por su condición de haber sido ganados al mar en virtud de Resolución administrativa de 6 de noviembre de 1915, que no ha sido nunca anulada sino reiterada a lo largo de los años por la Administración, terrenos que han estado inscritos en el Registro de la Propiedad desde 1924, a favor de Sierra Menera, hoy Promotora Saguntina, y que siempre han estado ocupados por estas entidades y nunca por la Administración".

4. - "Que para obtener el debido restablecimiento de la expresada situación jurídica individualizada deben adoptarse las siguientes medidas: Tramitación y resolución, en debida forma, del deslinde ilegalmente aprobado en 1950, con referencia a la zona de costa controvertida, reconociendo la existencia de 100.500 m2 de terrenos ganados al mar, de titularidad privada, y 11.500 m2 concedidos a perpetuidad, de acuerdo con el acto declarativo de derechos de 6 de noviembre de 1915 y reiterado posteriormente por la Administración, a favor de Sierra Menera, hoy Promotora Saguntina".

La sentencia ahora recurrida en casación aborda en primer término el estudio de cual sea el régimen jurídico de los terrenos ganados al mar a lo largo de su evolución normativa, desde la Ley de Puertos de 1880 hasta la vigente Ley de Costas, obteniendo la conclusión de que con anterioridad a la Constitución tales terrenos pasaban a ser propiedad de quien, estando autorizado para realizar las obras, los hubiera ganado. La Constitución y la vigente Ley de Costas, añade, demanializan tales terrenos, pero ésta, en su Disposición Transitoria Segunda , número 2, respeta la situación jurídica de quienes adquirieron la propiedad de esos terrenos de acuerdo con la anterior normativa, sin que frente a tal respeto pueda prevalecer el novedoso párrafo tercero de la Disposición Transitoria Sexta de su Reglamento, en la redacción que le dio el Real Decreto 1112/1992.

Afirma, después, que aquellos 100.500 m2 son verdaderos terrenos ganados al mar al amparo del título concesional de 1902, por obra del hombre y no por aterramientos y accesiones naturales, lo cual, dice, fue reconocido por la resolución de 6 de noviembre de 1915. Y deduce que los 11.500 m2 iniciales, correspondientes a la concesión sobre los 400 metros de playa en la zona norte, se concedieron a perpetuidad.

Con tales premisas, entiende que, aun mediando un deslinde aprobado por acto firme, puede instarse uno nuevo cuando, como es el caso de autos, lo insta "un nuevo titular que juzga erróneo el vigente en el que obviamente no pudo alegar".

Y, abordando las pretensiones deducidas, afirma: a) que la de reponer las actuaciones del expediente de deslinde finalizado por O.M. de 6 de julio de 1950 al momento en que debió darse audiencia a los afectados, es una cuestión nueva; b) que lo es también la de declaración de propiedad de los terrenos, que, además, sólo podría tener cabida en un juicio declarativo civil; c) que los terrenos ganados al mar y los concedidos a perpetuidad debieron ser deslindados de nuevo a la vista de la instancia de la actora y, hecho tal deslinde, excluidos del dominio público marítimo-terrestre, razón por la que deben anularse las resoluciones recurridas; y d) que habiéndose abandonado en la demanda la petición de que se ejecute un nuevo deslinde, ello no impide que, a raíz de la sentencia y con vinculación a la misma, se haga preciso promover un deslinde, bien de oficio, bien en virtud de una nueva solicitud de la actora.

El recurso de casación interpuesto por la Administración del Estado se sustenta en los motivos cuyos enunciados hemos transcrito en los antecedentes de hecho de esta sentencia. Digamos ahora, en síntesis, que el primero de ellos denuncia un vicio de incompetencia de jurisdicción, pues el Tribunal "a quo" ha declarado la propiedad, no en el fallo, pero sí en los fundamentos jurídicos, y no a efectos prejudiciales, sino para vincular un deslinde posterior, siendo así que tal declaración corresponde a la jurisdicción civil. El segundo, un error in iudicando, pues los bienes son demaniales, ya que la transmisión de la propiedad sólo operaba en presencia de concesiones cuyas cláusulas recogieran expresamente la previsión de entrega en propiedad de los terrenos afectados, pero no en caso de concesiones que se denominaban a perpetuidad. El tercero, que las accesiones y aterramientos han sido producidos por movimientos naturales del mar y no por obras provocadas por la concesión administrativa, cuyo título no habilitaba para ganar terrenos al mar. El cuarto, que no cabe inaplicar la Disposición Transitoria Sexta del Reglamento para la ejecución de la Ley de Costas, pues se trata de una norma reglamentaria vigente. El quinto, que desde el anterior deslinde de 1950 no ha habido alteración de la configuración del dominio público marítimo-terrestre, por lo que no era necesario incoar nuevo expediente de deslinde; no ha habido alteración física, pues las alteraciones a que se hace referencia son de 1912 y 1913; ni alteración jurídica, pues para ello sería preciso que hubiera una sentencia de la jurisdicción civil declarando el dominio. El sexto, que existiendo un deslinde aprobado con plenos efectos legales, lo que procede es el ejercicio de la acción civil correspondiente. Y el séptimo y último, que tal acción habría prescrito, dado el plazo quinquenal de prescripción que establece el artículo 14 de la vigente Ley de Costas.

El estudio de lo que hemos expuesto en los dos primeros fundamentos de derecho conduce a una conclusión que nos parece obvia: el litigio promovido por la actora no se sustenta o no toma como presupuesto de partida una situación de incertidumbre o confusión de linderos, en la que sea preciso fijar éstos para saber hasta donde llegan los límites interiores o terrestres del dominio público marítimo. Al contrario, parte de la consideración de que determinados terrenos, que delimita ya en su solicitud inicial ante la Administración, dejaron de pertenecer al dominio público en el año 1915, siendo indebidamente incluidos en el demanio que delimitó el deslinde aprobado en el año 1950. Tan es así, que en la súplica de su escrito de demanda ya no solicita la práctica de un nuevo deslinde, sino la tramitación y resolución, en debida forma, del deslinde que entiende ilegalmente aprobado en 1950; y ello, no para poner fin a una situación de incertidumbre sobre los linderos que este deslinde hubiera podido mantener, ni, desde luego, para acomodar sus delimitaciones a alteraciones producidas tras él, sino como medio para obtener el reconocimiento de la situación jurídica de propietario que ya antes, según sostiene, ostentaba su transmitente y que hoy, por título de compraventa, ostenta la actora.

En un planteamiento semejante lo que el órgano jurisdiccional ha de decidir no es cuales sean los límites ciertos del demanio, que pongan fin a una situación de incertidumbre sobre la extensión de éste, sino si es cierta, en cuanto adquirida por alguno de los medios de adquisición que admitía el ordenamiento jurídico, la propiedad privada que se invoca y si ésta subsiste pese a los efectos de aquel deslinde de 1950, que devino firme, y pese al tiempo transcurrido desde su aprobación. Y ello con carácter autónomo, no prejudicial, pues la decisión de este orden jurisdiccional contencioso-administrativo sobre la conformidad o disconformidad a Derecho de las resoluciones administrativas impugnadas (que, no olvidemos, lo son las citadas al inicio, de fechas 14 de mayo de 1990 y 15 de abril de 1991, y no la de 6 de julio de 1950, contra la que, formalmente, ninguna acción se ha dirigido), no necesita descansar en una toma de postura previa sobre el derecho de propiedad controvertido, sino en el análisis de si alguna circunstancia posterior al deslinde de 1950 exigía, para poner fin a una situación sobrevenida de incertidumbre de linderos en aquel espacio en concreto, practicar un nuevo deslinde.

Recordemos ahora que, más allá de su conocimiento como cuestión prejudicial, este orden jurisdiccional contencioso- administrativo era (como consecuencia de un arrastre histórico ligado a sus orígenes) y es (también en materia de deslindes marítimo-terrestres, al haber mantenido la vigente Ley de Costas el sistema de concurrencia de jurisdicciones) incompetente para hacer declaraciones respecto de derechos de carácter civil, como es la propiedad [artículos 2.a) y 4.1 de la anterior Ley de la Jurisdicción, y 3.a) y 4.1 de la vigente].

En conclusión, este orden jurisdiccional contencioso- administrativo, competente para enjuiciar las resoluciones impugnadas, no lo es para decidir sobre una cuestión de propiedad que no está directamente relacionada con aquéllas (artículo 4.1 antes citado). Por lo que, siendo así que la sentencia recurrida, arrastrada por el planteamiento de la demanda o de modo congruente con ésta, decide sobre esa cuestión, basando en ella su pronunciamiento, debemos acoger el primero de aquellos motivos de casación; conclusión que no se ve desvirtuada por lo argumentado en el escrito de oposición presentado en este recurso, pues no se deja de reconocer en él que la competencia de la Sala de instancia para decidir por la razón por qué lo hace queda supeditada a que tal pronunciamiento fuera necesario para controlar la sujeción a Derecho de los actos impugnados, lo que, como hemos dicho, no es así (sí lo era, en cambio, en los supuestos que examinaron las sentencias que invoca la parte recurrida para oponerse a ese primer motivo).

Igualmente habríamos de acoger el quinto, pues si el planteamiento de la actora no descansa en la circunstancia de que la configuración del dominio público marítimo-terrestre se hubiera alterado tras el deslinde aprobado en el año 1950, deviene innecesario incoar nuevo expediente de deslinde. Lo necesario será decidir sobre aquella cuestión de propiedad, tanto sobre la adquisición del dominio por la transmitente de la actora, como sobre la pervivencia de este derecho.

Desde luego, no podemos compartir la afirmación de la Sala de instancia según la cual, "[...] aun mediando un deslinde anterior aprobado por acto firme siempre podrá el administrado instar uno nuevo (artículo 12.1 de la Ley 22/1988) si entiende que se han alterado las determinaciones de las pertenencias demaniales o, como es el caso de autos, cuando se trata de un nuevo titular que juzga erróneo el vigente en el que obviamente no pudo alegar". En el supuesto de este último inciso, que como la Sala dice es el caso de autos, la eficacia de la actuación administrativa, la seguridad jurídica y la misma posición que pasa a ocupar quien sucede a un anterior colindante, se oponen a ese reconocimiento de la facultad de instar un nuevo deslinde. La cita de ese artículo 12.1 no conduce a una conclusión contraria, pues lo que en él se dice es que el deslinde se incoará de oficio o a petición de cualquier persona interesada; lo cual no excluye, claro es, que esta última haya de invocar el presupuesto o circunstancia que haga necesario el nuevo deslinde.

En congruencia con lo que hemos razonado, nada debemos decir sobre los restantes motivos, pues, además de que su examen es ya innecesario, se refieren a previsiones normativas que tal vez hayan de ser tomadas en consideración para decidir sobre aquella cuestión de propiedad.

Colocados ya en la situación a que se refería el artículo 102.1.3º de la anterior Ley de la Jurisdicción, se desprende de lo razonado que el recurso contencioso-administrativo debió y debe ser desestimado, pues los actos administrativos que denegaron aquella solicitud de 14 de noviembre de 1988 son conformes a Derecho en la medida en que se basaron en la consideración de que el deslinde aprobado por la Orden Ministerial de 6 de julio de 1950 devino firme, sin que se haya producido alteración alguna de la configuración del dominio público marítimo-terrestre en él definido.

En aplicación de lo dispuesto en el artículo 102.2 de la anterior Ley de la Jurisdicción, no procede hacer especial imposición de las costas causadas en la instancia, debiendo cada parte satisfacer las suyas en cuanto a las de este recurso de casación.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,