Cooperación y subsidiariedad intermunicipal
| Autor | José Luis Martínez López-Muñiz |
| Cargo | Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad de Valladolid |
| Páginas | 61-76 |
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Para quien sus primeros pasos en la dedicación al Derecho público, hace más de treinta años, le llevaron a internarse a fondo en la Administración Local y específicamente en los problemas de su articulación interna y con las demás Administraciones de los complejos sistemas organizativos contemporáneos del Poder público, siente hondamente los vínculos de la Comunidad Iberoamericana -ha tenido la suerte de estrecharlos particularmente en México, Ecuador, Brasil, Argentina y Perú- y tiene, por otra parte, profundas raíces personales en esta ciudad de Valladolid que acoge al XXVI Congreso Iberoamericano de Municipios, no puede sino constituir un motivo de viva satisfacción haber sido honrado por la organización de este Congreso con la invitación a ser escuchado en él como uno de los ponentes de esta sesión, además de haber sido distinguido con su inclusión en el Comité Científico que preside el admirado profesor Allan Randolph Brewer Carias. Mi más sincero agradecimiento a los Comités Organizador y Ejecutivo, y particular-mente al Excmo. Señor Alcalde de Valladolid, Don Javier León de la Riva, y al Secretario General de la OICI, otro ilustre vallisoletano «ejerciente», Don Enrique Orduña Rebollo. Estoy seguro de que mi presencia aquí debe más a mi condición de Catedrático de la Universidad vallisoletana, a la que uno y otro se sienten tan vinculados, y a la vieja amistad que nos une, que a cualquier otra consideración. Esa posición institucional y esta confianza me comprometen ante Vds. Enormemente y no sé si seré capaz de no defraudarles.
Los términos del tema elegido para este Congreso me parecen suficientemente expresivos de sus propósitos. Se trata, si no me equivoco, de reflexionar una vez más, y en este ámbito tan idóneo de la Comunidad Iberoameri-
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cana, sobre el papel, probablemente insustituible e incluso capital, de la Administración Local y más concretamente de los Municipios, en cuanto expresión central o especialmente simbólica del autogobierno local, en la realización efectiva y eficaz de la Democracia, como sistema de gobierno que, penetrada por los principios y exigencias del Estado social de Derecho, trata de lograr el mejoramiento y progreso de la sociedad toda, con su propio impulso y participación, bajo su dirección y control, mirando siempre al máximo desarrollo posible de las potencialidades de cada persona humana y de su libertad solidaria y responsable.
Muchas son las vertientes que el Programa del Congreso se propone analizar en torno a esta gran cuestión, cuyo eje central gira -como se ha puesto de relieve en la conferencia del Profesor Brewer Carias- en torno a la inter-dependencia entre las nociones de democracia municipal y de descentralización en orden a la difusión de un desarrollo local sin el que cualquier objetivo de desarrollo económico, social y cultural de una sociedad resulta irreal. No hay efectivo progreso social si éste no se generaliza razonablemente en todo el territorio habitado y en las diversas capas sociales. Y esto sólo se ha mostrado posible en los sistemas con un autogobierno local con fuerte consistencia institucional y, en los últimos siglos, con sólida base democrática.
Ocurre, sin embargo, que la implantación y consolidación de un autogobierno local democrático y eficiente, con los necesarios ajustes que reclamen las circunstancias socioeconómicas, políticas y culturales espacio-temporales, no es, desde luego, a lo que parece, tarea sencilla. Son muchos los condicionamientos y las dificultades a superar.
En esta sesión se nos ha pedido que nos detengamos solamente en lo que se ha formulado como «cooperación y subsidiariedad intermunicipal», que, en cuanto principios, pueden constituir una de las muchas piezas necesarias del sistema. La expresión debe ser interpretada por lo que se refiere a España y Portugal y otros países de la Comunidad Iberoamericana, puesto que hablar de una «subsidiariedad intermunicipal» sólo puede tener algún sentido si se está pensando en la existencia de Municipios o Municipalidades de ámbitos territoriales diferentes dentro de un sistema de autogobierno local de, al menos, dos niveles (two tier system) en el que unas Entidades municipales queden dentro del espacio asignado a otras superiores. Es el fenómeno bien conocido en muchos países y que en España se expresa en la relación que existe entre Provincias y Municipios, desde que se implantara nuestro sistema contemporáneo de Administración Local en el siglo XIX. Ocurre que en algunas Repúblicas iberoamericanas el término Municipio o Municipalidad se emplea como equivalente a Entidad local territorial, abarcando por consiguiente tanto las Ciudades y «Municipalidades distritales» como las «provinciales».
Entendemos, pues, que se trata de hablar de las relaciones interadministrativas de cooperación y de subsidiariedad entre los niveles distintos de
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Entidades locales territoriales que formen, en su caso, el sistema de autogobierno local en los Estados con sistemas con más de un nivel territorial en su Administración Local. Las análogas relaciones que habrán de mantener estas Entidades Locales con superiores Entidades públicas de naturaleza regional, jurídicamente «supra-local», o estatal, es otro de los aspectos importantes del sistema, pero deberá ser objeto de otra sesión de este Congreso.
En cuanto que el principio de subsidiariedad es determinante, ante todo, para el reparto de competencias entre los diversos niveles de gobierno, democráticamente sustentados en las diversas colectividades de distinto ámbito territorial que forman los mismos ciudadanos, parece que hemos de concentrar en primer lugar nuestra atención en él, para pasar después a examinar lo que pueda comportar el principio de cooperación entre ellos. Sólo se puede cooperar y sólo tiene sentido la cooperación si previamente hay unos sujetos con come-tidos bien predeterminados que podrán plantearse y llevar a cabo ese operar juntos de una u otra manera en que toda «cooperación» consiste, a partir precisamente de sus propias competencias y teniendo en cuenta las de los otros.
La referencia al principio de subsidiariedad en la organización del reparto del poder entre niveles territoriales distintos de gobierno o de administrativo se ha incorporado al lenguaje jurídico-político generalizado, incluso a nivel universal, sólo recientemente. Ciertamente, al menos desde que los Sumos Pontífices de la Iglesia Católica subrayaron la importancia de este principio para la organización jurídica y política de las sociedades, especialmente por los años treinta del pasado siglo (Pio XI, Quadragessimo anno, 1931), no han sido pocos los estudiosos que han coincidido en afirmarlo, en algunos países ha llegado a valorarse como un principio jurídico incluso de nivel constitucional -señaladamente en una parte, al menos, de la doctrina surgida en Alemania tras la Ley Fundamental de Bonn-, aunque nada explícito se diga en el texto constitucional correspondiente, o bien, en fin, no han faltado Estados en los que llegó a reconocerse y afirmarme de manera incluso explícita.
Sin embargo, parece que ha sido el prestigio del éxito de la integración europea la plataforma de lanzamiento de esta idea a partir de fechas aún relativamente recientes. Aunque presente ya en los años ochenta cuando se aprueba el Acta Única Europea en 1986, fue realmente el Tratado de Maastricht el que lo incorporó plenamente al cuerpo del Tratado de la Comunidad Europea como nuevo art. 3 B (hoy 5), disponiendo que «en los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, la Comunidad intervendrá, conforme al principio de subsidiariedad, sólo en la medida en que los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros y, por consiguiente, puedan lograrse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción contemplada, a nivel comunitario». «Los
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objetivos de la Unión (Europea) -diría al mismo tiempo el art. B, ahora 2, del Tratado de la Unión Europea- se alcanzarán conforme a las disposiciones del presente Tratado, en las condiciones y según los ritmos previstos y en el respeto del principio de subsidiariedad tal y como se define en el art. 3 B (ahora 5) del TCE».
Realmente, lo que se dispone en ambos Tratados y lo que, pocos años después, con motivo de la aprobación en 1997 del Tratado de Ámsterdam, se concretaría en el «Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad» que se le adjuntó (más la Declaración 43 relativa a este Protocolo efectuada por la Conferencia que adoptó el Tratado y la Declaración de Alemania, Austria y Bélgica sobre la subsidiariedad de que la Conferencia hubo de tomar oficialmente nota) no comporta sino una aplicación limitada del tan proclamado principio de subsidiariedad. Su principal proyección habrá de encontrarse, si los Estados parte de la Unión Europea han querido ser coherentes, en la determinación misma, contenida en los tratados, de las competencias y funciones encomendadas, exclusivamente o no, a las Comunidades Europeas. No sólo, por tanto, en el ejercicio de las no exclusivas que se les asignen.
Desde que en los ochenta se recrudeció el empeño de incrementar la integración europea, fortaleciendo unas Comunidades que deberían pasar a constituir una Unión política europea -¡más Europa!, se diría una y otra vez- surge a la vez con más evidencia la preocupación de poner límites al proceso de centralización europea que ello pueda representar. Ello explica que, cuando más se incrementa el poder de gobierno a nivel europeo -se crea la Unión Monetaria, se...
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