STS, 25 de Abril de 2005

Por escrito de 21 de julio de 1.997, la Confederación Sindical EUZKO LANGILLEEN ALKARTASUNA / SOLIDARIDAD DE TRABAJADORES VASCOS, interpuso recurso contencioso- administrativo contra la Resolución del Director General del Instituto Nacional de Empleo de 3 de julio de 1.997, por la que se aprueba la convocatoria para la concesión de ayudas al desarrollo de acciones complementarias y de acompañamiento a la formación 1997, y tras los trámites pertinentes el citado recurso contencioso-administrativo terminó por sentencia de 15 de marzo de 2.002, cuyo fallo es del siguiente tenor: "Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo nº 3709/97 interpuesto por Eusko Langilen Alkartasuna- Solidaridad de Trabajadores Vascos (E.L.A.-S.T.V.), contra la Resolución de 16 de mayo de 1.997 del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales -Dirección General del Instituto Nacional de Empleo- publicada en el BOE nº 122 de 22 de mayo de 1.997, por la que se aprueba la convocatoria de ayudas de formación continua para el año 1997, declarándola conforme a Derecho, sin expresa imposición de costas procesales".

Una vez notificada la citada Sentencia, por la Confederación Sindical ELA/STV por escrito de 29 de abril de 2.002, manifiesta su intención de preparar recurso de casación y por Providencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de fecha 9 de mayo de 2.002, se tuvo por preparado el recurso de casación, ordenándose la remisión de los autos y el emplazamiento de las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.

Emplazadas las partes el recurrente, compareció en tiempo y forma ante este Alto Tribunal, al tiempo que formuló en fecha 14 de junio de 2.002 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual solicitó, previos los trámites preceptivos, dicte sentencia por la que, con estimación de los motivos del recurso, case la sentencia recurrida y resuelva de conformidad a la súplica del escrito de demanda.

Comparecen ante la Sala en concepto de recurridos el Abogado del Estado en la representación que ostenta por ministerio de la Ley, y la Procuradora Doña Elisa Hurtado Pérez en representación de la Unión General de Trabajadores (U.G.T.).

En virtud de Providencia de 10 de noviembre de 2.003 se acordó conceder a las partes el plazo común de diez días para que formularan alegaciones sobre la posible causa de inadmisión del recurso siguiente: No haberse justificado en el escrito de preparación del recurso que la infracción de una norma estatal o comunitaria europea haya sido relevante y determinante del fallo de la sentencia (art. 89.2 de la LRJCA); trámite que ha sido evacuado únicamente por el Abogado del Estado.

Por Auto de 26 de febrero de 2.004 la Sala acordó declarar la admisión del recurso de casación interpuesto contra la Sentencia de 15 de marzo de 2.002 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, dictada en el recurso nº 3709/97.

En fecha 2 de julio de 2.004 se dio traslado a las partes recurridas y personadas para que formalizasen el escrito de oposición.

Evacuado el trámite conferido por la Procuradora Sra. Hurtado Pérez se presento con fecha 24 de septiembre de 2.004 el escrito de oposición al recurso de casación, en el cual solicitó, dicte en su día nueva Sentencia por la que desestime dicho recurso confirmando la Sentencia de instancia en sus mismos términos y por sus propios fundamentos.

Igualmente por el Abogado del Estado se presento con fecha 28 de octubre de 2.004 el escrito de oposición al recurso de casación, en el cual solicitó, se dicte Sentencia que desestime el recurso, con imposición de las costas a la recurrente.

Por Providencia de fecha 18 de febrero de 2.005 se señaló para votación y fallo de este recurso el día trece de abril de dos mil cinco, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rodolfo Soto Vázquez, Magistrado de Sala

La sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco con fecha 15 de marzo de 2.002 es impugnada por un único motivo de casación en el que únicamente se alega la infracción de del artículo 84 del Estatuto de los Trabajadores, sosteniendo la procedencia de anular el apartado 2.1 de la Resolución de la Dirección General del INEM de 16 de mayo de 1.997 en la que se aprueba la convocatoria de ayudas de Formación Continua para aquel mismo año y se estipula que las ayudas que se establecen en la misma serán aplicables a todo el territorio nacional, en cumplimiento de los principios que informan la unidad de mercado de trabajo, la libertad de circulación y establecimiento y la concurrencia de acciones formativas.

La razón legal en que se apoyaba la demanda en su día interpuesta venía desarrollada en los fundamentos jurídicos de la misma, concretándose en la siguiente argumentación:

1. - Al amparo de la modificación operada en el primitivo artículo 84 del Estatuto de los Trabajadores por Ley 11/94 se había suscrito el Acuerdo interprofesional sobre Formación Continua en la Comunidad Autónoma del País Vasco (AIFCPV), debidamente inscrito y publicado y en el cual, con supeditación a la habilitación a cargo de los Presupuestos Generales del Estado, se concluía que la Entidad de Formación Continua de dicha Comunidad Autónoma concluiría con el FORCEM (entidad paritaria constituida por las entidades firmantes del Acuerdo estatal de Formación Continua) los convenios de colaboración necesaria sobre el conjunto de materias de interés común cuyo ámbito excediese del País Vasco.

   Igualmente se había concertado un Convenio de Colaboración entre el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y el Gobierno Vasco para la financiación de las acciones formativas a que se refiere la Disposición Adicional Segunda de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1.997, con fecha de junio del mismo año, así como efectuado la convocatoria de ayudas para formación continua por parte de HOBETUZ, entidad constituida entre los firmantes del AIFCPV y el Gobierno Vasco.

2. - Por otra parte, y como continuación de los acuerdos iniciales de carácter nacional sobre Formación Continua concertados en el año 1.992, en diciembre de 1.996 se concluye el II Acuerdo Nacional de Formación Continua y el consiguiente Acuerdo Tripartito con la Administración, cuyo artículo 2.1 establece que será de aplicación en todo el territorio nacional en los términos que aparecen reproducidos en el Acuerdo dictado por la Resolución de la Dirección General del INEM de 16 de mayo de 1.997 convocando las ayudas correspondientes a Formación Continua para dicha anualidad, y que constituye el objeto del recurso contencioso.

3. - Partiendo de la idea de que el AIFCPV se amparaba en lo dispuesto en los artículos 23 y 83.3 del Estatuto de los Trabajadores -lo que significa que se somete a la normativa sobre concurrencia de convenios colectivos- la demandante Confederación Sindical ELA postula la ilegalidad de la disposición 2.1 de la Resolución impugnada basándose en que el Acuerdo Nacional de Formación Continua -igualmente sometido a dicha normativa- ha visto reducido su ámbito territorial de aplicación por la existencia del AIFCPV, que prevalece en su propio ámbito sobre el Acuerdo Nacional en estricta aplicación de lo dispuesto en el artículo 84.2 del Estatuto de los Trabajadores, según el cual los Sindicatos y Asociaciones Empresariales podrán negociar acuerdos o convenios que afecten a los de ámbito superior -salvo determinados aspectos no negociables, que no son del caso- siempre que el convenio de ámbito inferior sea, sin embargo, superior al de empresa.

   Por tanto, y reuniendo esta última característica el AIFCPV, incurre en ilegalidad la disposición impugnada en la medida en que pretende extender su ámbito al territorio de la Comunidad Autónoma Vasca, en la que ya existe un Acuerdo Interprofesional específico. La concurrencia de convenios colectivos está prohibida por el artículo 84.1 del Estatuto, que establece la preferencia indicada en el párrafo anterior, lo que implica la nulidad de una cláusula que supone la concurrencia en el ámbito de la Comunidad Autónoma del País Vasco del II Acuerdo Nacional con el AIFCPV, vulnerando lo dispuesto en el artículo 84 y alimentando la confusión sobre la exclusividad o la coexistencia en la misma en la gestión y financiación de la formación continuada en base a motivos de carácter político y no jurídico.

Frente a la sentencia de instancia, desestimatoria de la demanda, se reiteró en el escrito de preparación del recurso de casación que el único fundamento jurídico invocado por la parte había sido el artículo 84 del Estatuto de los Trabajadores que establecía la prohibición de concurrencia aplicativa de convenios colectivos, constituyendo su infracción la razón relevante y determinante del fallo recurrido. Y la misma tesis se mantiene a lo largo del escrito de interposición, insistiendo en que el párrafo primero del artículo 84 prohibe la concurrencia aplicativa de convenios colectivos, de modo que la Resolución de la Dirección General del Inem objeto de recurso contencioso no puede obviar la existencia de un Acuerdo, distinto del II Acuerdo Nacional de Formación Continua, operativo en la Comunidad Vasca, ámbito territorial que debe de quedar excluido de este último.

Para combatir la resolución del Tribunal Superior se impugnan los razonamientos seguidos en la misma, que son los consignados a partir del quinto fundamento jurídico ya que en los cuatro primeros se resumen las posturas de la demandante, la Administración y la codemandada.

El argumento en que se basa la desestimación radica en que -fundamento quinto- la misión de los Tribunales de lo Contencioso-Administrativo se concreta en el conocimiento de las pretensiones encaminadas a combatir los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo, entendiendo que aun cuando la Resolución de la Dirección General del INEM se produzca en el ámbito de la llamada "concertación social" únicamente puede ser objeto de control en esta Jurisdicción por infracción de normas de Derecho Administrativo y no las de carácter Laboral, que no pueden ser invocadas en este caso en relación con la Resolución impugnada, ni con carácter prejudicial, ni tampoco como razón principal de la impugnación. En cuanto al primer extremo, porque la referencia al artículo 84 del Estatuto de los Trabajadores no constituye una cuestión incidental ni prejudicial del tema a resolver, sino la cuestión principal objeto de debate. En cuanto al segundo, porque la cuestión principal, o nuclear, del recurso ha de ser susceptible de examinarse bajo el prisma del Derecho Administrativo y no del Derecho Laboral, por lo que, siendo estrictamente de esta última naturaleza las normas que se dicen infringidas, el recurso contencioso no puede prosperar.

Alega el único motivo de casación articulado que ese razonamiento es erróneo, porque si la prohibición de concurrencia de convenios ha de ser considerada como cuestión prejudicial, ésta se habría de resolver sin duda a favor de la prevalencia del AIFCPV de formación continua, de acuerdo con los argumentos expuestos en la demanda y que no han sido desvirtuados en la sentencia. Si se entiende, por el contrario, que se trata de la cuestión nuclear o principal, es indudable que la Administración del Estado se halla obligada a someterse a la legalidad, incluida la laboral, en este supuesto representada por el artículo 84 del Estatuto de los Trabajadores.

En consecuencia se solicita la casación de la sentencia del Tribunal Superior de Justicia y una resolución de fondo acomodada a la súplica de la demanda.

Esta Sala ha estimado conveniente exponer de modo razonado las anteriores consideraciones porque, si bien no cabe ignorar que la sentencia recurrida se hace eco de otros argumentos expuestos a lo largo de ambos escritos de contestación, en oposición a lo demandado, para concluir -fundamentos sexto y séptimo- que a mayor abundamiento, y por las razones en ellos consignadas, tampoco cabría estimar la demanda aun prescindiendo de lo consignado en el quinto razonamiento jurídico, se trata evidentemente de argumentos de tipo complementario y en consecuencia inoperantes con respecto a la auténtica razón de decidir: la imposibilidad de basarse en la aplicación del artículo 84 del Estatuto de los Trabajadores para promover la anulación de la Resolución de 16 de mayo de 1.997 por la vía contencioso-administrativa.

El tema así planteado, trae a colación una vez más la debatida cuestión de la interrelación de las normas administrativas y laborales en la resolución de los problemas que con frecuencia se someten al conocimiento de los Tribunales de esta Jurisdicción.

La constante doctrina de esta Sala se ha hecho eco del problema y se ha visto obligada a precisar que lo decisivo para deslindar ambas competencias radica -aparte la concreta atribución que pueda efectuarse en las leyes vigentes- en que a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa le corresponde enjuiciar el continente de los actos de la Administración que haya de ajustarse en su actuar a determinada normativa, cualquiera que sea la naturaleza sustancial (administrativa o social) de la misma; de tal manera que las normas que regulan esa actuación de la Administración son revisables ante los Tribunales de este orden aunque tengan carácter laboral, mientras que se hallan sometidas a la Jurisdicción Social si se refieren al contenido de la relación laboral misma, o a aquellos temas que legalmente se asimilan a ella.

La distinción aludida se corresponde con la posibilidad que se ofrece de considerar cualquier tipo de norma legal o reglamentaria desde una perspectiva formal o material, y un ejemplo bien patente de ello se encuentra en los expedientes de regulación de empleo a que se refiere el artículo 51 del Estatuto de los Trabajadores, cuya infracción puede dar lugar a un procedimiento contencioso si se trata de revisar la concurrencia de las causas tecnológicas, económicas u organizativas que hubiesen podido justificarlo o la corrección formal del procedimiento seguido, mientras que habrán de someterse a la Jurisdicción Social en aquellos casos en que se aprecia la existencia de fraude, dolo, coacción o abuso de derecho en la conclusión del acuerdo entre las partes interesadas, o se trate de ponderar la cuantía de las indemnizaciones procedentes como consecuencia del mismo.

En cambio en otros casos la competencia jurisdiccional para conocer de la infracción imputada viene determinada por declaración expresa de la Ley. Así ocurre (artículo 2º, apartado m) de la Ley del Procedimiento Laboral, refundida por R.D. Legislativo de 7 de abril de 1.995) al referirse a los supuestos en que se pretende la impugnación de los Convenios Colectivos por motivos recogidos en el artículo 84 del Estatuto de los Trabajadores (entre otras muchas, Sentencias de la Sala IV de este Tribunal Supremo de 17 de octubre de 2.001, 27 de marzo y 31 de octubre de 2.003 y 26 de enero de 2.004). La competencia de la Jurisdicción Social es exclusiva y absoluta cuando se trata de apreciar la prevalencia, en el caso de concurrencia de los Convenios Colectivos de ámbito superior al de la empresa, en lo que se refiere a aquellos extremos en que entren en conflicto con otros Convenios de extensión superior, a salvo las excepciones contenidas en el último párrafo de dicho precepto.

Y también así se ha pronunciado esta misma Sala Tercera (Sentencia de 17 de julio de 2.001) en un caso similar al presente, en el cual la misma Confederación Sindical ELA/STV impugnaba la decisión de la Comisión Tripartita Nacional de Seguimiento del Acuerdo de Formación Continua, de 5 de febrero de 1.996, denegando la financiación del AIFCPV. En aquel proceso se habían entremezclado motivos de impugnación relativos a la corrección jurídica de las actuaciones de quienes habían concertado un convenio colectivo (el Acuerdo Nacional mencionado) con supuestas vulneraciones de los derechos de igualdad y libertad sindical recogidos en el artículo 28.1 de la Constitución, provocando así la desestimación de la causa de inadmisibilidad -basada en la incompetencia jurisdiccional contencioso-administrativa- que se había opuesto en la instancia; pero ya en la resolución del recurso de casación, y sin perjuicio de rechazar los motivos de infracción del artículo 28.1, se establecía claramente que la alegación de los mismos había sido la única razón justificativa de que hubiese sido desestimada la excepción de defecto de jurisdicción, defecto que indudablemente concurría en la medida en que se impugnaba la conformidad con el Derecho del Acuerdo Nacional de Formación Continua, sometido al régimen de los convenios colectivos y acuerdos interprofesionales a que se refiere el artículo 83 del Estatuto de los Trabajadores, ante los Tribunales de lo Contencioso.

Consecuencia de lo antes expuesto es que el único motivo alegado en este caso, al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley jurisdiccional, evidentemente ha de ser desestimado.

Cierto es que los actos de la Administración Pública han de someterse a las normas del Derecho Laboral y que el quebrantamiento de esta obligación pueden ser denunciado ante esta Jurisdicción, siempre que sean esas normas laborales las que deben enmarcar su actuación en el ámbito de la competencia que le viene atribuida como tal Administración Pública; mas ello no significa que esa consecuencia se produzca cuando así no ocurre.

La Resolución impugnada no constituye sino la ejecución de lo estipulado en el II Acuerdo Nacional antes mencionado, y la razón en que se basa la presente demanda no es otra que la infracción que, a su entender, supone la pretensión de extender los efectos de ese Acuerdo Nacional al territorio del País Vasco, dotado de su propio Acuerdo específico, basando únicamente la pretensión de anulación en la limitación establecida en el artículo 84 del Estatuto de los Trabajadores. Ningún otro argumento jurídico se alega en la demanda, cualesquiera que sean las razones opuestas por las partes demandadas o los argumentos introducidos -a mayor abundamiento- por la sentencia recurrida, que bien podía haberse limitado a lo expresado en el fundamento jurídico quinto para declarar desestimable la pretensión de anular el acto en vía contenciosa apoyándose en la infracción de un precepto de cuya aplicación ha de entender la Jurisdicción Social. Y, aunque tardíamente, esta es la razón fundamental de oposición al recurso de casación que se formula por la Abogacía del Estado.

La conclusión anterior indudablemente no implica que, planteándose en la demanda la impugnación de un acto concreto de la Administración -la Resolución de la Dirección General del INEM-, el conocimiento del proceso no venga formalmente atribuido a esta Jurisdicción con la consiguiente necesidad de pronunciarse sobre lo solicitado. Lo que no resulta posible es que sea la Jurisdicción Contencioso-Administrativa la que se pronuncie sobre la validez o nulidad del mismo acto impugnado cuando el conocimiento de la infracción legal (esencialmente determinante, y no meramente prejudicial de la misma) en que se basa la pretensión está atribuido a otra Jurisdicción.

No escapa a nuestra consideración que, haciéndose eco de los motivos de oposición alegados en la instancia, la Confederación actora también desarrolla en su escrito de conclusiones, e incluso alude en el de interposición de este recurso, a las razones que asimismo se adujeron por el Estado y la codemandada en torno a la falta de transferencia de competencias relativas sobre formación profesional a la Comunidad Vasca, al carácter subvencional que reviste la convocatoria estatal de ayudas para esa finalidad y a la inexistente incompatibilidad entre el Acuerdo Nacional y el AIFCPV, tratando de rebatir esos argumentos.

En nada altera ello el contenido de la concreta pretensión ejercitada en la demanda, ni en consecuencia es siquiera oportuno pronunciarse sobre semejantes extremos, desde el momento en que claramente se circunscribe el único motivo de casación propuesto a la denuncia de la infracción del artículo 84 del Estatuto de los Trabajadores a causa de la irregularidad que supone la indebida extensión territorial que se establece en el Acuerdo referido y en la Resolución dictada en ejecución del mismo.

La desestimación del motivo lleva consigo la imposición de las costas causadas en este trámite, si bien de acuerdo con la prevención del apartado 3 del artículo 139 y atendiendo a la naturaleza de la cuestión debatida y de los argumentos utilizados en el proceso, se estima conveniente y ponderado fijar el límite máximo a incluir en la tasación de costas por el concepto de honorarios de Letrado en la cantidad de dos mil euros para cada una de las partes recurridas, sin perjuicio del derecho de dichos profesionales de reclamar a su mandante la suma que consideren adecuada.