STS, 31 de Enero de 2002
| Jurisdicción | España |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
| Fecha | 31 Enero 2002 |
D. JUAN MANUEL SANZ BAYOND. RICARDO ENRIQUEZ SANCHOD. JORGE RODRIGUEZ-ZAPATA PEREZD. PEDRO JOSE YAGÜE GILD. MANUEL VICENTE GARZON HERRERO
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a treinta y uno de Enero de dos mil dos.
La Sala Tercera de este Tribunal Supremo ha conocido, con la composición reseñada al margen, del recurso de casación contra sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León; fue dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo con sede en Burgos el 20 de octubre de 1997 en autos de recurso contra acuerdo del Ayuntamiento de Burgos por el que se aprueba convenio urbanístico entre el Ayuntamiento y la entidad mercantil Campofrío S.A.
El recurso extraordinario de casación ha sido interpuesto por el Procurador de los Tribunales Don Carlos Jiménez Padrón, en nombre y representación de Don Lucio , Don Gaspar , Don Claudio , Don Adolfo , Herederos de Don Jesús Manuel , Herederos de Don Carlos María y Herederos de Don Serafin , siendo recurridos el Ayuntamiento de Burgos, representado por la Procuradora de los Tribunales Dña Mª Eva de Guinea y Ruenes, y la entidad mercantil "Campofrío Alimentación, S.A." (antes "Conservera Campofrio, S.A."), representada por la Procuradora Doña Pilar Rico Cadenas; resultando los siguientes:
La Sala de lo Contencioso administrativo de Burgos, del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León ha conocido del recurso número 1046/95, promovido por la representación de Don Lucio y otros, reseñados en el encabezamiento de esta sentencia; ha sido parte demandada el Ayuntamiento de Burgos y codemandada la entidad mercantil Conservera Campofrio,S.A.
Fue promovido contra acuerdo del Ayuntamiento demandado de 30 de enero de 1995 por el que se aprueba el convenio a suscribir por el propio Ayuntamiento y la entidad mercantil Conservera Campofrio S.A. y se faculta al Alcalde para su firma, que se llevó a cabo el 24 de febrero de 1995.
Dicho Tribunal dictó sentencia el 20 de octubre de 1997, con la siguiente parte dispositiva:
"FALLO: Desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por Don Lucio y Don Gaspar , Don Claudio , Don Adolfo , los Herederos de Don Jesús Manuel , los Herederos de Don Carlos María y los Herederos de Don Serafin representados por el Procurador Don Francisco Javier Prieto Saez, contra las resoluciones que se describen en el encabezamiento de la presente sentencia y en consecuencia declarar ajustados a derecho los actos recurridos. Ello sin hacer expresa condena en las costas procesales causadas."
La parte demandante preparó recurso de casación; fue tenido por preparado y se remitieron los autos originales a esta Superioridad, emplazándose a las partes para su comparecencia ante la Sala Tercera de este Tribunal Supremo para hacer uso de su derecho, por término de treinta días.
Dentro del término del emplazamiento compareció ante la Sala el Procurador Don Carlos Jiménez Padrón, en nombre y representación de Don Lucio , Don Gaspar , Don Claudio , Don Adolfo , Herederos de Don Jesús Manuel , Herederos de Don Carlos María y Herederos de Don Serafin ; presentó escrito de interposición del recurso de casación que fue admitido a trámite, formalizando escritos de oposición las partes recurridas.
Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para deliberación y fallo y se acordó designar para dicho trámite la audiencia del día 30 de enero de 2002, en cuya fecha ha tenido lugar.
VISTO, y en atención a los fundamentos de Derecho que se expresan
La sentencia recurrida desestima la demanda formulada por los hoy recurrentes contra el convenio urbanístico suscrito entre el Ayuntamiento de Burgos y la entidad mercantil Campofrío, S.A.
Dicho convenio tiene por objeto proceder a una modificación puntual del Plan General de Ordenación Urbana de Burgos que posibilite el traslado de las instalaciones de la referida entidad mercantil en forma que permita erradicar el uso industrial de la manzana ocupada por ésta, delimitada por las calles Constitución, San Bruno, Santiago y Fundación Sonsoles Ballvé.
Dicha manzana está caracterizada en la actualidad por uso residencial y la operación intenta recuperar espacios urbanos para esponjamiento y reequipamiento de la ciudad, definiéndose una unidad de ejecución cuya gestión se llevará a cabo por expropiación, con pago de un justiprecio pactado a través de la adjudicación de solares equivalentes, en la misma manzana.
La sentencia recurrida considera que, admitida la posibilidad de convenios urbanísticos, ha quedado justificada en el caso, sin prueba en contrario, la finalidad de atender al interés público y que no se ha infringido, como razona detalladamente, el ordenamiento jurídico, por lo que desestima la demanda.
Frente a dicha sentencia se alzan en casación los demandantes en instancia, quienes articulan dos motivos, ex articulo 95.1.4.º de la LJCA.
En el motivo primero, que se subdivide en seis fundamentos o submotivos, se invoca la infracción de diversos preceptos para insistir en las causas de impugnación que ha rechazado la sentencia recurrida.
Se trae a colación, en primer lugar, la Disposición adicional 4ª de la Ley valenciana 4/1992, de 5 de junio, el artículo 140.5 de la Ley foral navarra 10/1994, de 4 de julio y los artículos 74 a 76 de la Ley de la Comunidad de Madrid 9/1995, de 28 de marzo. Se razona que la sentencia habría infringido los artículos 1.7 y 4.1 del Código civil en relación con estos preceptos autonómicos ya que, en opinión del recurrente, existe una laguna en el Derecho estatal que debió ser colmada recurriendo a las normas autonómicas expresadas, pidiéndonos que casemos la sentencia para darles aplicación.
El Derecho de las Comunidades Autónomas no es, por principio, supletorio del Derecho del Estado (artículo 149.3 de la Constitución, "a contrario"), mucho menos con la significación que se postula de sujetar un convenio de planeamiento a trámites y requisitos de una legislación autonómica que no le es aplicable. Como pone de relieve con firmeza el contrarrecurso de la entidad Campofrío Alimentación, S.A., el submotivo debe decaer por inconsistencia. La sentencia recurrida ha dado correcta aplicación a las normas y principios que, según las exigencias del interés público y los principios de buena administración, son exigibles a un convenio de las características del impugnado, según la doctrina jurisprudencial que invoca. La sentencia resuelve sobre el fondo del asunto en forma que no se logra enervar críticamente en el motivo de casación, por lo que no vulnera, en modo alguno, el artículo 1.7 del Código civil. La regulación normativa de la materia de los convenios urbanísticos de planeamiento no es detallada en el Derecho estatal, pero se ha integrado correctamente por la sentencia recurrida con los principios que dimanan del mismo y que ha decantado la jurisprudencia recaída en la materia, por lo que existe ninguna laguna que no haya sido colmada.
El segundo fundamento insiste en la supuesta necesidad, que se trató de establecer en las alegaciones de la demanda de instancia, de que el Pleno municipal aprobase el convenio urbanístico con posterioridad a su firma por el Alcalde, lo que no se hizo de donde se quería concluir la ineficacia de éste.
La doctrina de la sentencia recurrida es certera cuando precisa que - en contra de lo que sigue afirmando sin nuevos razonamientos la parte recurrente - el Pleno municipal de 30 de enero de 1995 ya emitió ese voto de aprobación del convenio urbanístico enjuiciado y que el mismo adquirió virtualidad y eficacia en el momento en que el Alcalde, autorizado para la manifestación de ese consentimiento frente a la otra parte en el mismo Acuerdo, lo firmó. El Alcalde representa al Ayuntamiento y suscribe, así, escrituras, documentos y pólizas (artículos 21.1. b) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local y 41.12 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, de Reglamento de Organización Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (ROFRJEL). En el presente caso la firma del Convenio debe considerarse como una mera ejecución de un Acuerdo del Pleno (artículo 41.25 del ROFRJEL). La demora de la eficacia del convenio hasta la firma es algo exigido por el mismo contenido del acto (artículo 208.2 ROFRJEL). El Pleno de 30 de enero de 1995 no se limitó por ello, como se sostiene, a autorizar al Alcalde para la firma; hizo mucho más: aprobó e hizo suyo el Convenio, encomendando la manifestación externa del acuerdo municipal a la firma del Alcalde. No ha habido mecanismo condicional por lo que la sentencia no infringe el artículo 1114 del Código civil ni los artículos 56 y 57 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común que se invocan.
El tercer fundamento trata de confundir el convenio urbanístico con la modificación puntual del Plan General de Ordenación Urbana que el mismo prepara, pretendiendo atribuir a aquél supuestos vicios de que, en la tesis del recurrente, adolecería éste. En la sentencia de 15 de marzo de 1997 aclaramos la diferencia que existe entre los Convenios de gestión urbanística y los Convenios de planeamiento. Los primeros se concluyen para la gestión o ejecución de un planeamiento ya aprobado mientras que los Convenios de planeamiento, como el que ahora se enjuicia, constituyen una manifestación de una actuación convencional frecuente en las Administraciones Públicas. Tiene por objeto la preparación de una modificación o revisión del planeamiento en vigor. Aunque el convenio o acto convencional de planeamiento se dirige a preparar y poner en marcha una alteración del plan, el convenio constituye una realidad o acto sustantivo independiente del procedimiento de modificación o revisión del Plan de que se trata. Carece por ello de consistencia el alegato que se formula en este fundamento. El convenio no tiene cobertura alguna en la modificación del Plan, que es, en su caso, posterior e independiente de él. Por eso el convenio no resulta afectado en su validez por las vicisitudes - no acreditadas - de la modificación puntual del PGOU Burgos y la sentencia no infringe, en modo alguno, la legislación de carreteras que se invoca cuando aclara al recurrente que esa modificación puntual del Plan no es objeto de este pleito - resulta, además, que ha sido impugnada en otro distinto - y carece de relieve para él.
El fundamento cuarto aduce infracción "de los preceptos del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 que tratan de evitar la especulación del suelo" en relación con el artículo 47 de la Constitución. En el desarrollo del motivo no se precisa este alegato inconcreto ni se nos dice qué preceptos se consideran infringidos ya que se concluye la exposición con la afirmación de que "se consideran, en consecuencia, infringidos todos los preceptos de nuestro ordenamiento jurídico, múltiples en la Ley del Suelo de 1992, que tratan de evitar la especulación del suelo, y fundamentalmente el artículo 47 de la Constitución". Es patente que, en un recurso extraordinario como es el de casación, este vago alegato incurre en la causa de inadmisión del artículo 100.2 b) de la LJCA, consistente en no citar las normas que se reputan infringidas, por lo que procede ahora su desestimación.
Baste añadir que la apreciación marcadamente subjetiva de la supuesta existencia de "pingües beneficios" no da consistencia a la queja, cuando la sentencia que, como se ha dicho, aprecia razones de interés público plausibles en la finalidad perseguida, declara tajantemente que no existe prueba alguna que demuestre algo semejante de lo que se trata de afirmar haciendo claro supuesto de la cuestión.
La invocación del artículo 38 de la Ley Hipotecaria y del artículo 32 de su Reglamento, tampoco puede prosperar como quinto fundamento, al incurrir en el mismo defecto que pusimos de manifiesto al tratar el submotivo tercero.
Con la simple cita de estos preceptos, que la sentencia no contempla, se trata de mezclar la validez del convenio que aquí se impugna con la cuestión de existencia o inexistencia de un supuesto derecho de reversión de los recurrentes sobre parte de los terrenos expropiados, que se discute también en otro proceso. La sentencia acierta al afirmar que esos supuestos derechos de reversión, no reconocidos en el momento de suscripción del Convenio, son meras expectativas que, en caso de concretarse, para nada afectarían a las previsiones del convenio por las razones que expone. No se critica este razonamiento de la sentencia, pese a que es uno de los que ha llevado a la Sala a la desestimación del recurso. La invocación de la Ley Hipotecaria se orienta en otro sentido, ya que se trata de atacar lo que se considera inexactitud registral, por no figurar en el Registro que el título en virtud del cual adquirió Conservera Campofrío, S.A. parte de los terrenos afectados por el Convenio en 1964 y 1965 fue como beneficiaria de expropiación, se dice, según la normativa de los Planes de Desarrollo Económico y Social. Resulta, no obstante, que la sentencia no trata esta cuestión, sin duda por haber declarado que la cuestión del derecho de reversión que se intenta afirmar es ajena al convenio impugnado y carece de relieve para él. Ante tal resultado procesal cabían a la recurrente dos formas de impugnar en casación este resultado: atacar la sentencia por incongruencia por omisión o demostrar que la sentencia yerra al declarar que el hipotético derecho de reversión es ajeno al convenio en litigio. No se ha seguido ninguna de esas dos vías, por lo que el fundamento decae por inconsistencia.
La inadecuación del sistema de expropiación es la cuestión que se plantea en el último fundamento de este motivo, con invocación del artículo 149 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/992, de 26 de junio y, como derecho sobrevenido tras la STC 161/1997, de 20 de marzo, el artículo 119 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976.
El motivo tampoco prospera ya que, siendo cierta la preferencia debida a los sistemas de compensación y cooperación, la sentencia declara que considera debidamente acreditada la opción del Ayuntamiento por el sistema de expropiación y que no existe prueba en contrario que acredite la existencia de móviles ocultos que hagan considerar la presencia de un fraude de ley en la actuación administrativa. Frente a ello no es suficiente alegar que se dan por reproducidas, y reproducir, todas las argumentaciones efectuadas en la demanda porque la casación no es una segunda instancia en el que quepa reproducir el debate de la primera, sino un remedio extraordinario para impugnar una sentencia por los errores in procedendo vel in iudicando que la Ley autoriza a denunciar. El fundamento que vamos a desestimar omite toda crítica a la sentencia, por lo que debe perecer.
El segundo motivo de casación se invoca, también ex articulo 95.1.4.º de la LJCA, infracción de doctrina jusrisprudencial, invocando numerosas sentencias de este Supremo.
El motivo no adquiere consistencia al no precisar en su desarrollo en qué medida sería aplicable a este caso la doctrina de los precedentes judiciales que se invocan únicamente por la simple cita desnuda de la fecha de la sentencia o, en el mejor de los casos, transcribiendo algún fragmento aislado de sus fundamentos. No se razona adecuadamente la similitud de supuestos enjuiciados u otras razones que deban determinar la procedencia de extender al caso que ahora enjuiciamos la razón de decidir de los precedentes que se invocan, lo que va a determinar la desestimación de este segundo motivo.
La referencia a la sentencia de esta Sección de 15 de febrero de 1994, que se concreta algo más en el motivo, carece de relieve ya que el caso en ella enjuiciado se refiere a un convenio de gestión urbanística con el Ayuntamiento de Petrer y a la supuesta responsabilidad municipal o procedencia de la retrocesión de un terreno por el ejercicio posterior de la "potestas variandi", mientras que en el caso presente nos encontramos ante un convenio de planeamiento, en el sentido anteriormente expresado, como también ha explicado la sentencia recurrida.
El resto de las sentencias invocadas tampoco adquiere relieve. El alegato del motivo parte de la afirmación de que "el Convenio firmado con Campofrío, S.A. realiza un planeamiento urbanístico con verdadera desviación de poder e ilegalidad" (sic). Tal planteamiento es subjetivo y totalmente ajeno a la realidad que la sentencia recurrida aprecia como probada. Se comprende fácilmente que los meros extractos de jurisprudencia que se traen a colación resulten inaplicables al "factum" del caso enjuiciado.
Procede la desestimación del recurso y la consiguiente imposición de las costas del mismo a la parte recurrente, por imperativo del artículo 102.3 de la LJCA.
En virtud de lo expuesto,
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Procurador Don Carlos Jiménez Padrón, en nombre y representación de Don Lucio , Don Gaspar , Don Claudio , Don Adolfo , Herederos de Don Jesús Manuel , Herederos de Don Carlos María y Herederos de Don Serafin , contra la sentencia dictada el 20 de octubre de 1997 por la Sala de lo contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León. E imponemos expresamente a los recurrentes las costas del presente recurso.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, Magistrado Ponente en estos autos, lo que como Secretaria certifico.- Fdo.: Doña María Fernández Martínez.
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