Convenio sobre cooperación para la protección y aprovechamiento de las cuencas hidrográficas Hispano-Portuguesas
| Autor | Ricardo Huesca Boadilla |
| Páginas | 783-797 |
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Dictamen de la Abogacía General del Estado de 29 de abril de 2009 (ref.: A.G. Servicios Jurídicos Periféricos 8/09)
1.º El 4 de febrero de 2009 tuvo entrada en la Abogacía del Estado en Valladolid una petición de informe formulada a la misma el 27 de enero de 2009 por el Presidente de la Confederación Hidrográfica del Duero sobre el procedimiento de actuación del citado Organismo de cuenca en aguas transfronterizas en virtud del Convenio de Albufeira.
En concreto, el Presidente del Organismo de cuenca pone de manifiesto que en la gestión y administración ordinaria del agua, especialmente en lo que respecta al otorgamiento de concesiones y autorizaciones para el aprovechamiento, el uso y la ocupación del dominio público hidráulico, el Organismo en cuestión ha venido hasta la fecha actuando de forma idéntica a como se actúa respecto de las aguas y territorios de la cuenca que no tienen la consideración de transfronterizas, es decir, que los expedientes se tramitan y resuelven por el mismo sin intervención alguna (informe, con-Page 784sulta, comunicación) ni de las autoridades portuguesas ni de los órganos de cooperación bilateral que prevé el Convenio.
A pesar de ello, de un tiempo a esta parte, se han suscitado dudas sobre lo correcto o no de ese proceder -continúa diciendo el escrito de consulta-, habiéndose enviado a la representación española en la Comisión para la Aplicación y Desarrollo del Convenio de Albufeira diversos asuntos en tramitación que atañen a estas aguas transfronterizas, sin que hasta la fecha se haya adoptado resolución alguna sobre muchos de los expedientes enviados. Sin embargo, y de ello hay constancia en la documentación remitida a este Centro, sobre un caso concreto de solicitud de autorización de navegación, la Subdirección General de Gestión Integrada del Dominio Público Hidráulico del Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino entiende que «el permiso debe concederse paralelamente por los servicios competentes de ambos Estados». No consta que la Comisión para la Aplicación y Desarrollo del Convenio de Albufeira haya adoptado resolución alguna o, al menos, haya tomado conocimiento del asunto.
A la vista de todo ello, con el fin de evitar que esta situación pueda causar perjuicios a terceros, así como para garantizar el ajuste a Derecho del actuar administrativo, se solicita informe a esa Abogacía sobre las siguientes cuestiones:
- Procedimiento de tramitación de concesiones y autorizaciones en aguas transfronterizas y órgano competente para su resolución (tanto para su otorgamiento como su modificación, revocación, revisión y extinción).
- Procedimiento y órgano competente para la clasificación de las aguas transfronterizas a efectos de navegación.
- Procedimiento y órgano competente para la vigilancia, control, inspección y régimen sancionador.
- Cualquier otra cuestión de interés relacionada con este asunto.
Por último, se indica que, si el criterio de esa Abogacía coincide con el que parece mantener la Subdirección General de Gestión Integrada del Dominio Público Hidráulico del Ministerio citado (doble autorización), se solicita informe sobre el procedimiento de resolución de discrepancias en el caso de autorizaciones contradictorias.
2.º La Abogacía del Estado en Valladolid elaboró, el pasado día 9 de marzo de 2009, un proyecto de informe que somete a la consideración de este Centro Directivo y en el que se estudian las diversas cuestiones planteadas.
Sin perjuicio de analizar con más detalle las consideraciones jurídicas realizadas en el mismo, en ese proyecto de informe se llega a la conclusión de que todas las cuestiones sobre las que se solicita el parecer de la misma y a las que antes se ha hecho mención deben someterse al criterio de la Comisión para la Aplicación y Desarrollo del Convenio, a fin de que puedaPage 785pronunciarse sobre las mismas, pues, en un principio, parece que encajan en la dirección de sus trabajos y responden a cuestiones ya planteadas, siquiera en parte, ante tal Comisión.
No obstante, dada la limitada infraestructura de la Comisión, aunque ésta mantenga su competencia para resolver sobre los aprovechamientos en aguas transfronterizas, en el curso de la parte española, propone que se realice una suerte de encomienda de gestión al amparo de los artículos 15 de la Ley 30/1992 y 24.g) del Texto Refundido de la Ley de Aguas, respecto a las Confederaciones Hidrográficas españolas para que otorgue el sustento administrativo y técnico que la tramitación y otorgamiento de tales aprovechamientos aconseje o se le encomienden por la Comisión misma. Por otro lado, entiende que la facultad de dirimir los supuestos de discrepancias sobre autorizaciones contradictorias españolas y portuguesas debería residir exclusivamente en la propia Comisión como órgano paritario y de encuentro entre los Estados interesados.
I. Para dar una respuesta fundada en Derecho a las diversas cuestiones planteadas en relación con la gestión del dominio público hidráulico en las llamadas «aguas transfronterizas», a las que se refiere el Convenio sobre Cooperación para la protección y el aprovechamiento sostenible de las aguas de las cuencas hidrográficas hispano-portuguesas de 30 de noviembre de 1998, es necesario determinar con la mayor precisión posible el ámbito de aplicación del citado Convenio.
Ya el preámbulo del Convenio en cuestión, publicado en el BOE de 12 de febrero de 2000, cuya entrada en vigor tuvo lugar en la fecha de intercambio de las notificaciones del cumplimiento del procedimiento interno para la conclusión de convenios internacionales (art. 35 del mismo), y cuya vigencia es de siete años, quedando prorrogado automáticamente por periodos de tres años (art. 32), adelanta la finalidad perseguida por el mismo, haciendo mención expresa a la «...búsqueda de un equilibrio entre la protección del medio ambiente y el aprovechamiento de los recursos hídricos necesarios para el desarrollo sostenible de ambos países» y a la pretensión de «prevenir en común los riesgos que pueden afectar a las aguas o ser ocasionados por ellas en las cuencas hidrográficas hispano-portuguesas», para añadir seguidamente declaraciones tales como «determinados a proteger los ecosistemas acuático-terrestres de ellos dependientes« y «conscientes en la necesidad de coordinar los esfuerzos respectivos para el mejor conocimiento y la gestión de las aguas de las cuencas hidrográficas hispano-portuguesas».
Si se pasa ya a la parte dispositiva, más concretamente a su Parte I, y después de un primer artículo dedicado a las «Definiciones», a los efectos del Convenio, entre las que, lógicamente, se encuentra la de «aguas trans-Page 786fronterizas» [art. 1.1.c)], entendiendo por tales «todas las aguas superficiales y subterráneas que señalan, atraviesan o se encuentran situadas en las fronteras entre los dos Estados; en el caso de que desemboquen directamente en el mar, el límite de dichas aguas es el establecido convencionalmente entre las Partes», aparece el artículo 2 dedicado al «Objeto» y que reza textualmente así:
- «1. El objeto del presente Convenio es definir el marco de cooperación entre las Partes para la protección de las aguas superficiales y subterráneas y de los ecosistemas acuáticos y terrestres directamente dependientes de ellos y para el aprovechamiento sostenible de recursos hídricos de las cuencas hidrográficas a que se refiere el artículo 3.1.
- 2. En la búsqueda de esta cooperación las Partes observarán las normas de este Convenio y los principios y normas de Derecho Internacional y Comunitario aplicable.»
Es el artículo 3 el que se refiere, en concreto, al ámbito de aplicación, disponiendo que:
- «1. El Convenio se aplica a las cuencas hidrográficas de los ríos Miño, Limia, Duero, Tajo y Guadiana.
- 2. El Convenio se aplica a las actividades destinadas a promover y proteger el buen estado de las aguas de estas cuencas hidrográficas y a las de aprovechamiento de los recursos hídricos en curso o proyectadas, en especial las que causen o sean susceptibles de causar impactos transfronterizos.»
Acto seguido, el artículo 4 del Convenio se refiere ya a los «Objetivos y mecanismo de cooperación», diciendo que:
- «1. Las Partes coordinarán las acciones para promover y proteger el buen estado de las aguas superficiales y subterráneas de las cuencas hidrográficas hispano-portuguesas, las relativas al aprovechamiento sostenible de esas aguas y aquellas que contribuyan a mitigar los efectos de las inundaciones y de las situaciones de sequía o escasez.
- 2. Para realizar los objetivos definidos en el apartado 1, las Partes establecen un mecanismo de cooperación cuyas formas son las siguientes:
-
a) Intercambio de información regular y sistemático sobre las materias objeto del Convenio así como las iniciativas internacionales relacionadas con éstas.
-
b) Consultas y actividades en el seno de los órganos instituidos por el Convenio.
-
c) Adopción, individual o conjuntamente, de las medidas técnicas, jurídicas, administrativas u otras, necesarias para la aplicación y desarrollo del Convenio.»
Sobre estas bases, la Parte II del Convenio desarrolla en detalle la cooperación entre ambos Estados, que se concreta en el intercambio de información -entre la que destaca, por lo que a los efectos de este informe importa, el intercambio de información sobre «la gestión de las aguas de las cuencas hidrográficas definidas en el artículo 3.1»- (art. 5.1.a); enPage 787información al público (art. 6); en información a la Comisión (art. 7); en consultas sobre impactos transfronterizos (art...
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