STS, 2 de Julio de 1997

La parte dispositiva de la sentencia apelada, contiene el fallo que, transcrito literalmente, dice: "FALLAMOS. Que estimando en parte el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador D. Carlos Alejo Leal López en nombre y representación de D. Benedicto que acciona en calidad de Presidente de la Asociación de Vecinos " DIRECCION000 ", contra el acuerdo del Ayuntamiento de Villafranca de los Barros, de fecha 10 de Noviembre de 1989, que desestimó el recurso de reposición formulado contra el de 29 de Septiembre anterior, que no accedió a la reclamación sobre imposición de contribuciones especiales para la ejecución de las obras de acerado de la margen izquierda de la Avenida de la Constitución, de aquella localidad, y aprobó el expediente de aplicación de las contribuciones especiales, repercutiendo el noventa por ciento del coste de la obra soportado por el Ayuntamiento entre los propietarios de los edificios afectados, tomando como base del reparto los metros lineales de fachada, debemos declarar y declaramos la nulidad del acuerdo aprobatorio de la aplicación de contribuciones especiales en cuanto al particular que fijó el módulo de repercusión en el noventa por ciento y su distribución en función de los metros de fachada de la edificación y en su lugar reconocemos a la propietaria de tales inmuebles el derecho a que las liquidaciones que se les giren por este concepto se realicen aplicando aquel porcentaje únicamente en función del que corresponda a una acera de metro y medio de anchura y del veinte por ciento en cuanto al resto del coste de la obra soportado por el Ayuntamiento, tomando como base los metros de fachada de los edificios. No hacemos especial pronunciamiento en cuanto al pago de las costas."

El AYUNTAMIENTO DE VILLAFRANCA DE LOS BARROS, representado por la Procuradora Doña María de los Ángeles Bueno Sánchez, interpuso recurso de apelación contra la sentencia referida; emplazadas las partes interesadas ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, compareció y se personó, como parte apelante, el AYUNTAMIENTO DE VILLAFRANCA DE LOS BARROS, representado por el Procurador D. Rafael Sanchez-Izquierdo Nieto; compareció y se personó, como parte apelada, la ASOCIACIÓN DE VECINOS " DIRECCION000 ", representada por el Procurador D. Luis Parra Ortuma; acordada la sustanciación del recurso de apelación por el trámite de alegaciones escritas, y habiéndoserecibido los expedientes administrativos y los autos jurisdiccionales de instancia, se pusieron de manifiesto a la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE VILLAFRANCA DE LOS BARROS, parte apelante, la cual formuló las alegaciones que estimó convenientes a su derecho, suplicando a la Sala "dicte sentencia por la que se revoque la de instancia por incongruente, declarando los acuerdos del Excmo. Ayuntamiento de Villafranca de los Barros por el que se establecen las contribuciones especiales en el acerado izquierdo de la Avenida de la Constitución ajustadas a derecho", dado traslado de todas las actuaciones a la representación procesal de la ASOCIACIÓN DE VECINOS " DIRECCION000 ", ésta presentó las alegaciones que consideró convenientes a su derecho, suplicando a la Sala "dicte sentencia, por la que desestimando el recurso de apelación interpuesto, se confirme la sentencia recurrida, con expresa imposición de las costas a la parte apelante por su evidente temeridad y mala (fe), según el art. 131 de la

L.C.A"; terminada la sustanciación del recurso de apelación, se señaló para deliberación y fallo el día 1 de Julio de 1997, fecha en la que tuvo lugar el acto.

El Pleno del Ayuntamiento de Villafranca de los Barros aprobó con fecha 28 de Julio de 1989 el proyecto de ejecución de las obras de sustitución, ampliación y mejora de la acera izquierda de la Avenida de la Constitución, con un presupuesto total de 11.958.818 pesetas, recibiendo el Ayuntamiento para la financiación de las mismas una subvención del I.N.E.M., con cargo al P.E.R., de 6.458.818 pesetas, acordando exigir Contribuciones especiales por el resto, o sea por cuantía de 4.950.000 pesetas. Es menester aclarar que el Ayuntamiento de Villafranca de los Barros razonó que, como 4.950.000 pesetas representa, respecto del presupuesto de 11.958.818 pesetas, un porcentaje muy inferior al 90 por 100, la cifra a exigir, en concepto de Contribuciones especiales, a todos los afectados debía ser precisamente la de

4.950.000 pesetas.

En el mencionado Pleno de 28 de Julio de 1989 se aprobó el expediente de Contribuciones Especiales, tomando como módulo de reparto los metros lineales de fachada, con una longitud total de 320'32 metros, y un valor unitario de 15.453'30 ptas por metro lineal, asignando la correspondiente cuota a cada contribuyente.

El proyecto comprendía la pavimentación de la acera con baldosas portuguesas, red para recogida de las aguas pluviales, alumbrado público mediante farolas de fundición de hierro, alcorques para árboles, canalillos de riego, machones de ladrillo para sostener pérgolas y colocación de monolitos de hierro en las entradas de carruajes, y en el resto, para evitar la ocupación indebida de la acera por vehículos.

Interesa destacar que según reconocimiento judicial que obra en autos, las obras no consistieron solo en sustituir y mejorar la acera izquierda, sino que la anchura de esta fue considerablemente ampliada, hasta convertirse en un verdadero paseo, al ocupar terrenos situados entre la calzada de la Avenida de la Constitución y la acera antigua. La anchura de la acera comienza con un metro y cincuenta centímetros y termina con diez y seis metros.

La única cuestión que se plantea en el presente recurso de apelación, pues todos los demás pronunciamientos de la sentencia apelada han sido aceptados por el Ayuntamiento de Villafranca de los Barros, es la decisión de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, consistente en afirmar que el beneficio especial, dada la naturaleza de las obras y desarrollo de las mismas, no puede estimarse en el 90 por 100 de su coste, teniendo en cuenta que existe un beneficio primordial para todos los usuarios, y, por consiguiente para el interés público general, porque, además, existe una verdadera actuación urbanística sobre el espacio delimitado por la calzada y la antigua acera, donde se han construido zonas de aparcamiento, se han plantado árboles y se han colocado farolas y pérgolas, por lo que según la sentencia apelada "resulta obligado, en aras de una justa distribución de las cargas públicas, fijar adecuadamente el porcentaje del tributo a repercutir, separando la parte que corresponde a la sustitución de la antigua acera de la que ha de gravar las obras de ampliación, asignando a los propietarios de los inmuebles el porcentaje que proporcionalmente correspondería al coste de una acera de un metro y medio de anchura sobre la línea de las fachadas y fijar en el veinte por ciento del importe del resto de la obra, distribuido en la misma forma, la proporción en que se valoran sus respectivos beneficios particulares, correspondiendo, por tanto, la parte restante al interés público o general de la localidad".

El Ayuntamiento de Villafranca de los Barros discute este pronunciamiento con argumentos formales y de fondo. En cuanto a los primeros alega que la sentencia apelada ha incurrido en incongruencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 43, apartado 1, de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, porque en el suplico de la demanda, la Asociación de Vecinos " DIRECCION000 " no pidió loque la sentencia ha concedido.

La Sala rechaza esta tesis de la parte apelante, porque en el suplico de la demanda se pedía con carácter principal la anulación del expediente de Contribuciones Especiales, y entre las diversas causas que se esgrimían, existía la de considerar que las obras no representaban beneficio especial alguno, así en el escrito de demanda se decía textualmente: "De dicho proyecto resalta por su inusitada cuantía, el Capítulo V: Pavimentación (pags 7 a 10) por un total de 9.920.021 pesetas, casi un 25% del importe total de las obras y un 75% de este proyecto concreto, y si con esas baldosas portuguesas se ha pretendido ornamentar y embellecer el acerado, se nos antoja injusto el pretender lo costeen los vecinos y no el Ayuntamiento, cuando existía un acerado en perfectas condiciones y no hace mucho tiempo construido con contribuciones especiales, pero no solo es ello así, sino que las obras del nuevo acerado, a todas luces innecesario, no solo no benefician a uno solo de los propietarios, pues la verdad es que perjudican a todos ellos y a la población en general, por estrechamiento de la calzada, disminución de los aparcamientos de vehículos, imposibilidad de acceso a las industrias autorizadas y cocheras proyectadas, etc, etc".

Es claro, que la parte demandante de instancia, discutió la existencia de beneficio especial, y, por tanto, en virtud de un razonamiento "a fortiori" el que pide lo más, pide lo menos, y, por tanto, el pronunciamiento de la sentencia, ahora apelada, no incurrió lógicamente en incongruencia.

Distinta por completo es la causa de fondo o sea la valoración que la sentencia apelada hace del beneficio especial y que no comparte el Ayuntamiento de Villafranca de Los Barros.

El artículo 216 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de Abril, por el que se aprobó el Texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, dispone que "procederá la imposición de contribuciones especiales para la ejecución de obras o para el establecimiento, ampliación o mejora de servicios municipales, siempre que a consecuencia de aquéllas o de éstos, además de atender al interés común o general, se beneficie especialmente a personas determinadas aunque dicho beneficio no pueda fijarse en una cantidad concreta".

La coexistencia del beneficio o interés general y el beneficio o interés especial de determinadas personas, ha sido reconocida desde siempre, por la legislación reguladora de la Hacienda Local (artículo 451.1.b) del Texto refundido de Régimen Local de 26 de Junio de 1955, artículo 23, del Real Decreto 3250/1976, de 30 de Diciembre, por el que se pusieron en vigor las disposiciones de la Ley 41/1975, de Bases del Estatuto de Régimen Local, relativas a ingresos de las Corporaciones Locales, artículo 216 del Real Decreto 781/1986, reproducido, y ahora por el artículo 31 de la Ley 39/1988, de 29 de Diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, y declarada por la Jurisprudencia de esta Sala Tercera que en numerosas sentencias (Ss. 9 y 16 de Mayo, 21 y 27 de Junio de 1988, entre otras) ha mantenido que "no es suficiente para que pueda adoptarse el acuerdo de imposición que las obras satisfagan un interés general, sino que como dispone el artículo 23-1 del Decreto 3250/1976, de 30 de Diciembre, es preciso la concurrencia tanto de un interés común o general, como de un beneficio especial".

No obstante, a nadie se le oculta la dificultad de determinar el grado de concurrencia del beneficio general y del beneficio especial, en función del cual habrá de señalarse el porcentaje del coste de las obras que constituirá el monto de las Contribuciones especiales a exigir a las personas beneficiadas especialmente, y el que se sufragará con cargo a los presupuestos generales del Municipio.

La normativa anterior al Real Decreto 781/1986, de 18 de Abril, trató de resolver mediante disposiciones de obligado cumplimiento el difícil problema de la estimación valorativa del beneficio especial, y por ello el artículo 470 del Texto refundido de Régimen Local de 24 de Junio de 1955 señaló imperativamente determinados porcentajes; así para las obras de alcantarillado dispuso que las contribuciones especiales no importarían menos de un tercio, ni excederían de dos tercios; en las obras de pavimentación, no excedería de la mitad del coste, y con carácter general, que en ningún caso podría exceder de cuatro quintas partes del coste total de las obras. Curiosamente este artículo 470, estableció en su apartado 1, letra b) que "las contribuciones para la construcción y renovación de las aceras se fijarán en el coste íntegro del trozo correspondiente a la línea de la finca frontera de la vía pública, si el ancho de la acera no excediera de dos metros, y en el coste proporcional a esta anchura si la total de la acera fuese mayor".

Esta línea de regulación y determinación normativa del "quantum" del beneficio especial alcanzó su cenit en el Real Decreto 3250/76, de 30 de Diciembre, el cual, partiendo de la distinción entre contribuciones especiales de exigencia obligatoria y voluntaria (art. 26), incluyó en su artículo 29, una relación de diferentes obras y servicios, con sus correspondientes porcentajes, desde el 90 por 100 al 50 por 100, peroprecisándolas mediante una serie de reducciones, con el fin de valorar adecuadamente el beneficio especial. Interesa destacar que respecto de las obras de primer establecimiento o sustitución de aceras, el artículo 30 dispuso "en las obras de primer establecimiento o sustitución de aceras, se tendrá en cuenta: 1) Cuando el ancho de las mismas fuera superior a dos metros, sin exceder de seis, los porcentajes a aplicar sobre el coste correspondiente al exceso de cuatro metros serán los establecidos con carácter general, según los casos, reducidos en un 50 por 100. y 2) Sobre el coste correspondiente a los excesos de anchura superiores a seis metros se aplicará como porcentaje reductor el 100 por 100".

Se aprecia un claro propósito de evaluar normativamente el beneficio especial derivado de las obras de primer establecimiento o sustitución de las aceras, en función de su anchura.

Esta tendencia quebró, con el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de Abril, que aprobó el Texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, que desistió de señalar o evaluar el beneficio especial propio de las obras más frecuentes, disponiendo en su artículo 221 que: "El importe de las contribuciones especiales se determinará por los Ayuntamientos en función del coste total presupuestado de las obras o de los servicios que se establezcan, amplíen o mejoren. Tal importe no excederá, en ningún caso, del 90 por 100 del coste de la obra que el municipio soporte, entendiendo por tal la diferencia entre el coste total de las obras o servicios y las subvenciones que obtenga del Estado o de cualquier otra persona o Entidad pública o privada".

Este artículo obedece a las siguientes ideas esenciales: Primera. En toda obra municipal deben coexistir siempre el beneficio o interés general y el beneficio especial o interés particular, y éste último se cifra como máximo en un 90 por 100 de la utilidad o beneficio total que producen las obras. Segundo. La estimación del beneficio especial corresponde realizarla al Ayuntamiento en el correspondiente expediente de aplicación de las contribuciones especiales, pero tal estimación debe estar motivada, aun reconociendo la dificultad que tal apreciación lleva consigo. Tercera. El porcentaje máximo del 90 por 100 no significa que, en todo caso, y cualquiera que sea la naturaleza o clase de las obras, pueda el Ayuntamiento respectivo, sin más, fijar la cuantía de las contribuciones especiales en dicho porcentaje, al contrario es un recordatorio constante de la obligación que recae sobre el Ayuntamiento de estimar y apreciar cual es el beneficio general que va a recibir la colectividad y cual es el beneficio especial de determinadas personas, las que tendrán que pagar las correspondientes contribuciones especiales, por lo que insistimos en la necesidad de motivar razonablemente el "quantum" del beneficio especial. Cuarto. Este porcentaje debe ser solo uno, para cada obra en concreto aunque el beneficio especial, pueda no ser igual para todos los contribuyentes afectados, a cuyo efecto deberán preverse los índices, factores o modulos precisos sin incurrir, por supuesto, en discriminaciones injustificadas. Quinto. La estimación del beneficio especial debe referirse al conjunto de las obras y a todas las personas beneficiadas, como un "prius" lógico de la financiación posterior de las mismas, de modo que si no hay subvenciones públicas o privadas, el Ayuntamiento deberá lógicamente hacerse cargo del porcentaje del coste total que corresponda al porcentaje del beneficio general y los particulares beneficiados especialmente deberán pagar contribuciones especiales por un porcentaje del coste total, igual al porcentaje que mide el beneficio especial. Sexto. Por último el importe total de las contribuciones especiales se repartirá entre las personas beneficiadas, en función de los módulos que razonablemente permitan medior el beneficio especial individualizado.

En el caso de autos, el Ayuntamiento ha fijado el porcentaje del 90 por 100 de beneficio especial, sin motivación alguna, pero es más ha cometido el error de aplicar el porcentaje del 100 por 100 sobre

4.950.000 pesetas, que es el resultado de restar del coste total de las obras, 11.958.818 pesetas, el importe de la subvención de 6.458.818 pesetas, concedida por el I.N.E.M., con cargo a fondos del P.E.R. Además ha incurrido en una contradicción al señalar un único módulo de reparto, consistente en los metros lineales de fachada, pues la acera en unos casos tiene 1'50 metros de anchura y en otros 16 metros, de modo que el beneficio especial, no puede ser nunca estrictamente proporcional a la longitud de las fachadas.

Por el contrario, la Sentencia apelada, previo el reconocimiento judicial de las obras, sigue el pensamiento y los criterios valorativos del beneficio especial que inspiraron la Ley de Régimen Local de 24 de Junio de 1955, la Ley de 41/1975, de 19 de Noviembre, de Bases del Estatuto de Régimen Local y el Real Decreto 3250/1976, de 30 de Diciembre, consistentes en apreciar un beneficio especial decreciente en función de la anchura de la acera, y así, motivadamente, admite un porcentaje del 90 por 100 aplicable sobre el coste de las obras correspondientes a una anchura de 1'50 metros, y un porcentaje del 20 por 100 por el exceso.

La Sentencia precisa que los porcentajes se aplicarán, de conformidad con lo que dispone el artículo 221 del Real Decreto- Legislativo 781/1986, de 18 de Abril, sobre "el coste de la obra que el municipio soporte, entendiendo por tal la diferencia entre el coste total de las obras o servicios y las subvenciones queobtenga del Estado", en este caso las recibidas del I.N.E.M. Es decir, la cifra de 4.950.000 pesetas (resultado de restar la subvención), debe distribuirse en dos porciones, una la proporcional a la superficie de la acera, de una anchura de 1'5 metros, a la que procederá aplicar el porcentaje del 90 por 100, y otra proporcional a la superficie del exceso de la acera, sobre 1'5 metros, a la que se aplicará el porcentaje del 20 por 100.

La apreciación del beneficio especial llevada a cabo por la sentencia apelada tiene una consistencia lógica suficiente, que no ha quedado desvirtuada por las alegaciones del Ayuntamiento de Villafranca de Los Barros, antes al contrario, éste utiliza un argumento sofístico, porque justifica la aplicación del 90 por 100, en el hecho de haber exigido contribuciones especiales solamente en la tercera fase, es decir, en las obras concretas de la sustitución, ampliación y mejora de la acera izquierda de la Avenida de la Constitución, y no en las obras anteriores (1ª y 2ª fases), con lo que pretende compensar el porcentaje máximo del 90 por 100, con la inaplicación de Contribuciones especiales a otras obras anteriores y distintas.

Esta justificación debe ser rechazada, porque el expediente de contribuciones especiales, que se juzga en este proceso, debe tener presente y en cuenta solamente la obra de la acera izquierda de la Avenida de la Constitución, su específica financiación y las circunstancias objetivas y subjetivas que concurren en él, sin que sea lícito tratar de colacionar o compensar estas concretas contribuciones especiales, con otras obras en las que no se exigió, por razones que no interesan, ni constan en autos, en consecuencia procede desestimar el recurso de apelación.

No apreciándose temeridad, ni mala fe, no procede acordar, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley Jurisdiccional, la expresa imposición de las costas.

Por las razones expuestas, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el Pueblo español, en la Constitución.

Desestimar el recurso de apelación nº 8.660/1991, interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE VILLAFRANCA DE LOS BARROS, contra Sentencia nº 142, dictada con fecha 5 de Abril de 1991, por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, recaída en el recurso contencioso-administrativo nº 23 de 1990.

Confirmar la Sentencia apelada.

Sin expresa imposición de las costas.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma D. ALFONSO GOTA LOSADA, en el día de su fecha, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera, Sección Segunda del Tribunal Supremo, lo que certifico.-