STS, 7 de Junio de 2001
| Ponente | LEDESMA BARTRET, FERNANDO |
| ECLI | ES:TS:2001:4819 |
| Número de Recurso | 3821/1994 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 7 de Junio de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. OSCAR GONZALEZ GONZALEZD. SEGUNDO MENENDEZ PEREZD. MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONAD. FRANCISCO TRUJILLO MAMELYD. FERNANDO CID FONTAN
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a siete de Junio de dos mil uno.
VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 3821/1994 interpuesto por D. Luis Miguel , representado por el Procurador D. Fernando Aragón Martín, contra la sentencia dictada con fecha 2 de febrero de 1994 por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso número 812/1993, sobre autorización para el suministro directo de gasóleo agrícola; siendo parte recurrida la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por Abogado del Estado.
D. Luis Miguel interpuso ante la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso contencioso- administrativo número 812/1993 contra la resolución del Ministerio de Economía y Hacienda de 29 de febrero de 1988 desestimatoria del recurso de alzada deducido contra el acuerdo de la Delegación del Gobierno en CAMPSA de 30 de junio de 1987 que autorizó el suministro directo a favor de la "Cooperativa de Cereales de de Trabancos", de Castejón de Trabancos.
En dicho recurso la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 2 de febrero de 1994, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Desestimamos el recurso contencioso-adminsitrativo interpuesto por el Procurador Sr. Aragón Martín, en nombre y representación de D. Luis Miguel , contra el acuerdo del Ministerio de Economía y Hacienda de 29 de febrero de 1988, desestimatorio del recurso de alzada deducido frente al acuerdo de la Delegación del Gobierno en CAMPSA de 30 de junio de 1987, a que las presentes actuaciones se contraen, confirmando las expresadas resoluciones impugnadas por su conformidad a Derecho; sin expresa imposición de costas por las causadas en este proceso".
Con fecha 20 de junio de 1994 D. Luis Miguel interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 3821/1994 contra la citada sentencia, al amparo de los siguientes motivos: Primero: Infracción, por inaplicación, de los artículos 74 y 80 de la Ley de Contratos del Estado en relación con el dictamen del Consejo de Estado, de 3 de noviembre de 1948, el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y la jurisprudencia contenida en las sentencias de 20 de diciembre de 1986 y 21 de noviembre de 1989. Segundo: Infracción del principio de audiencia de los titulares de derechos subjetivos. Concluye suplicando sea dictada sentencia "dando lugar al recurso de casación, casando la recurrida, con los pronunciamientos que, según Derecho, correspondan".
El Abogado del Estado presentó escrito de oposición al recurso y suplicó la ratificación de la sentencia impugnada con imposición de costas a la recurrente.
Por providencia de 19 de marzo de 2001 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Fernando Ledesma Bartret y se señaló para su Votación y Fallo el día 31 de mayo de 2001, en que ha tenido lugar.
La sentencia contra la que se ha interpuesto este recurso de casación fue dictada por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional con fecha 2 de Febrero de 1994 y en ella el tribunal de instancia desestimó la impugnación del Acuerdo de 30 de junio de 1987, de la Delegación del Gobierno en CAMPSA, que había autorizado a la Cooperativa de Cereales de Trabancos la instalación de un "consumo propio" para el suministro de gasóleo agrícola a sus asociados, a fin de ser utilizado por éstos en sus explotaciones agrarias.
La sentencia recurrida rechazó las dos alegaciones en que, básicamente, se apoyaba la demanda:
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Sobre la condición de interesado, por ser titular de intereses económicos, y la correlativa necesidad de ser oído en el procedimiento administrativo, la Sala, tras reconocerle legitimación para impugnar los actos impugnados, afirmó que el interés subyacente en su posición jurídica no le hacía titular un derecho subjetivo, por lo que no era obligada su citación para personarse en el procedimiento administrativo autorizatorio.
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En cuanto a la relación concesional que, a juicio del recurrente, se había modificado unilateralmente por la propia Administración con ruptura de su equilibrio económico-financiero, la Sala hizo las siguientes consideraciones:
"[...] Por lo que se refiere al segundo de los motivos impugnatorios, ha de anotarse que la norma reguladora de la concesión administrativa de la recurrente al momento de dictarse el acto administrativo originariamente impugnado era la Orden del Ministerio de Hacienda de 5 de marzo de 1970, por la que se aprobó el Reglamento para suministro y venta de carburantes y combustibles líquidos, lo que determina que la concesión de la hoy recurrente se desenvuelve en los términos y límites de la citada norma reglamentaria, de manera que respecto de cualquier otra concesión otorgada dentro de su ámbito normativo y respetando sus límites y condiciones en modo alguno puede sostenerse que se incida sobre la concesión de la recurrente, modificándola, sino que, por el contrario, una y otras son perfectamente compatibles al estar ambas subordinadas a una fuente normativa común reguladora del régimen jurídico total de todas las concesiones en el ámbito en cuestión.
[...] Dentro de 'los regímenes especiales' (Título VII del antecitado Reglamento), el Capítulo VII regula como tal régimen especial el 'suministro directo a los consumidores' (arts. 80 a 82) que, como tal régimen especial, no está sujeto a las normas de distancias mínimas contenidas en los arts. 31 y 32 del propio Reglamento -hoy ya derogado- por ser incompatibles con la significación del propio régimen especial que nos ocupa al tener éste por objeto 'el suministro directo de los productos que pueda necesitar para su consumo, industria o explotación agrícola de su propiedad el propio consumidor, añadiendo, además, la Orden de 31 de julio de 1986 que 'tendrán la consideración de consumidores las Cooperativas del Campo ...' cual es el caso de la hoy codemandada. Por tanto, al ser otorgada la concesión a dicha codemandada con arreglo al art. 80 del Reglamento y al no haberse tan siquiera alegado por la actora ningún vicio que pudiera afectar propiamente a la autorización del caso, ha de concluirse que ésta, al igual que la de la actora, se halla en el ámbito de la norma y desde luego no modifica la concesión de la recurrente puesto que los alegados perjuicios económicos, caso de existir, no derivarían del acto administrativo ahora combatido, el cual ha sido dictado con pleno respeto a la norma habilitante del mismo que también lo es, como antes decíamos, de la concesión de la recurrente, lo que, en definitiva, impide que prospere el presente recurso."
En el primer motivo de casación se denuncia la "infracción, por inaplicación, de los artículos 74 y 80 de la Ley de Contratos del Estado en relación con la doctrina emanada del dictamen del Consejo de Estado de 3 de noviembre de 1948, el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y la jurisprudencia contenida en las sentencias de 20 de diciembre de 1986 y 21 de noviembre de 1989".
El recurrente insiste en que la consideración de las cooperativas agrícolas como "consumidores" a los efectos del artículo 80 del Reglamento de 5 de marzo de 1970, para suministro y venta de carburantes y combustibles líquidos -consideración derivada de la entrada en vigor de la Orden Ministerial de 31 de julio de 1986 que permite el suministro directo a los socios de dichas cooperativas- constituye una "sustancial modificación de los términos del contrato [concesional], sobre todo para las estaciones de servicio rurales". Semejante "alteración contractual" debería, a su juicio, ser compensada bien en los términos del artículo 74 de la Ley de Contratos del Estado, bien en los del artículo 80 de dicha Ley, pues se "ha quebrantado totalmente el equilibrio económico de la concesión".
Aduce en su apoyo las afirmaciones que esta Sala del Tribunal Supremo vertió en la sentencia de 21 de noviembre de 1989 al desestimar el recurso directo contra la referida Orden Ministerial de 31 de julio de 1986, rechazando que en su aprobación concurriera el vicio de desviación de poder. Dijimos entonces que la pluralidad de destinatarios del Reglamento aprobado por dicha Orden "impide generalizar los efectos negativos sentidos por una parte del sector, que aisladamente en cada caso podrán concretar el menoscabo patrimonial ocasionado por el ejercicio a su costa del ius variandi sin comprometer con ello la validez integral de la Orden ministerial. La impugnación de los actos de aplicación individual a través del artículo 74 de la Ley de Contratos del Estado, sería el cauce indicado para restablecer el equilibrio económico alterado con el suministro directo a las entidades agrarias consumidoras."
El motivo debe ser desestimado, pues no cabe apreciar que la autorización concedida a la Cooperativa haya modificado, en el caso de autos, el régimen de la concesión de estación de servicio preexistente a los efectos previstos en el artículo 74 de la Ley de Contratos del Estado (ejercicio, por parte de la Administración, de las facultades exorbitantes en que consiste el ius variandi por razones de interés público) ni haya hecho imposible su explotación en los términos del artículo 80 de la misma Ley. Conclusión que coincide con la que, en un supuesto análogo, hizo esta Sala al resolver mediante su sentencia de 6 de marzo de 2000 el recurso de casación número 432/1992, recurso interpuesto por el titular de otra estación de servicio contra la sentencia de la Sala de la Audiencia Nacional que confirmó una resolución administrativa similar, a favor en aquel caso de la Sociedad Cooperativa Virgen de la Corona de Almudévar.
En la sentencia que desestimó aquel recurso de casación hacíamos las siguientes consideraciones:
"[...] El tercero y último de los motivos invocados por la parte actora pretende basarse en una supuesta infracción, por inaplicación, del art. 74 de la Ley de Contratos del Estado, así como doctrina y jurisprudencia que lo interpretan. Tampoco este motivo puede ser acogido, porque lo que en definitiva sostiene la recurrente es que, la autorización del surtidor de gasóleo B para consumo propio a que se refieren los presentes autos, ha venido a alterar el equilibrio económico de la concesión de la que es titular. Lo cual es de todo punto manifiesto que, desde el momento mismo en que se otorgó su concesión, se le impuso esa condición, que aceptó, de la reserva de CAMPSA para autorizar suministros directos a consumidores, como ocurre en el caso de autos. No puede, pues, hablarse de alteración unilateral del contrato concesional [...]".
Consideraciones que hemos reiterado en la reciente STS dictada por esta misma Sección con fecha 20 de abril de 2001, y cuyos razonamientos reproducimos en ésta dada la absoluta analogía de los supuestos. En efecto, si la Compañía arrendataria del Monopolio se había reservado el derecho a suministrar directamente gasoil a cualquier consumidor para su industria o explotación agrícola, sin sujeción a las normas de distancias mínimas entre estaciones de servicio, y a tal previsión estaban condicionadas las concesiones de estaciones de servicio atribuidas a los recurrentes, el hecho de que varios de aquellos consumidores directos se agruparan en una cooperativa para recibir el combustible a través de ella, y que ésta fuera autorizada al efecto, no supone en realidad la modificación de las tan repetidas concesiones. Los consumidores agrícolas podían prescindir desde un principio del suministro de gasóleo a través de las estaciones de servicio y aprovisionarse directamente de la Compañía arrendataria, por lo que la circunstancia de que el Delegado del Gobierno en CAMPSA, con apoyo en la Orden Ministerial de 31 de julio de 1986, autorizara a varios de aquéllos, agrupados en una cooperativa, a unificar su fuente de suministro a través de una instalación propia no vulneraba el régimen concesional de las estaciones de servicio próximas.
El Reglamento para suministros y venta de carburantes y combustibles líquidos aprobado por Orden de 5 de Marzo de 1970 permitía, mientras estuvo vigente, a la Compañía Administradora del Monopolio de Petróleos realizar el suministro de sus productos o bien directamente o bien a través de concesionarios; en este último caso la concesión para la venta de los productos petrolíferos monopolizados llevaba aparejada la exclusividad del suministro en una zona geográfica respecto a otras estaciones de servicio, a cuyo efecto se instauró el régimen reglamentario de distancias mínimas entre ellas.
Dicho régimen de exclusividad lo era, pues, respecto de las demás estaciones de servicio, pero no impedía otras modalidades singulares de aprovisionamiento ni el suministro directo a determinados consumidores, supuestos recogidos como regímenes especiales en el Título VII del Reglamento entre los que, según ya hemos examinado, figuraba el previsto en su artículo 80. A tenor de éste todo consumidor de carburantes o combustibles podía solicitar el suministro directo de los productos necesarios para la explotación agrícola de su propiedad, precepto que modificó la Orden de 31 de julio de 1986 precisando que "tendrán la consideración de consumidores las Cooperativas del Campo, las Sociedades Agrarias de Transformación y otras Entidades Asociativas Agrarias, siempre que aquellos justifiquen un determinado consumo del mismo y previo informe del Instituto de Relaciones Agrarias y de la Dirección General de Cooperativas y Sociedades Laborales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social'.
Los concesionarios de estaciones de servicio no podían, pues, invocar su exclusividad geográfica ni el respeto al régimen de distancias mínimas como obstáculos al suministro directo de gasóleo agrícola a determinados consumidores; el inicial equilibrio financiero de sus concesiones administrativas -que tampoco puede considerarse como una especie de seguro universal de beneficios garantizados por la Administración- no quedaba alterado por la venta directa de aquel combustible por parte de CAMPSA a consumidores agrarios, tanto si lo adquirían de modo individual como si lo habían agrupados en cooperativas, pues ya desde aquel momento inicial las concesiones habían excluido la nota de exclusividad en tal género de aprovisionamiento directo, cuyos perfiles correspondía, en cada momento histórico, fijar al titular de la potestad reglamentaria en función de las consideraciones que estimara procedentes. Al extender a las cooperativas agrarias el mismo régimen especial de suministro de gasóleo aplicable a sus socios, individualmente considerados, el Reglamento no hacía sino modelar legítimamente y en un determinado sentido el régimen especial que era, desde su comienzo, ajeno a la exclusividad geográfica de que disfrutaban las antiguas concesiones de estaciones de servicio.
A partir de estas consideraciones, resultan ya irrelevantes todas las demás referencias normativas o jurisprudenciales que se han invocado en el primer motivo de casación. En concreto, la doctrina emanada del dictamen del Consejo de Estado de 3 de noviembre de 1948 ni puede utilizarse como base para fundar un recurso de casación ni, en realidad, afecta a la cuestión aquí debatida, una vez excluido que la resolución autorizatoria modificara la concesión inicial. Por lo que se refiere al artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, no hay en el caso de autos propiamente una lesión que deba ser indemnizada, sin que sea tampoco procedente, según acertadamente alega el Abogado del Estado, mezclar las cuestiones propias de una relación concesional (y, en ese sentido, con notas de carácter contractual) con las atinentes a la responsabilidad extracontractual de la Administración.
Finalmente, la doctrina contenida en la sentencia de esta Sala de 20 de diciembre de 1986 no es aplicable al caso de autos, y en cuanto a la contenida en la de 21 de noviembre de 1989 la posibilidad por ella reconocida, en abstracto, de que alguno de los actos de aplicación individual de la Orden de 31 de julio de 1986 pudiera ser contemplado desde la perspectiva del artículo 74 de la Ley de Contratos del Estado como cauce para restablecer el equilibrio económico de las concesiones preexistentes, si es que había sido alterado, no prejuzgaba la solución a dicha cuestión en cada uno de los casos singulares que se presentaran, solución negativa que ya dimos en las sentencias de 23 de febrero de 2000, y 20 de abril de 2001 antes citadas, y que ahora reiteramos.
La infracción del artículo 23.c) de la Ley de Procedimiento Administrativo parece ser la base del segundo de los motivos del recurso, si bien en su desarrollo la parte recurrente no llega, propiamente, a citar cuál es la norma legal que consideran infringida. Afirma, en términos más bien lacónicos, que la sentencia de instancia adujo aquel precepto para negar que debiera haber sido oída de modo preceptivo en el expediente administrativo tramitado para conceder la autorización a la Cooperativa y, acto seguido, se limitan a "mostrar su disconformidad con la conclusión de la sentencia", si bien reconociendo que carece de objeto invocar "ahora la posible indefensión en que nos situara la Administración al negarnos en su momento el trámite de audiencia". Añade, sin más precisiones, que la facultad de exigir el mantenimiento del equilibrio de la concesión debe ser considerada derecho subjetivo.
Formulado en estos términos, el motivo no debió ser admitido y ahora no puede ser estimado. Tanto la falta de cita del precepto legal supuestamente infringido como la ausencia de crítica motivada de la sentencia de instancia en este punto son razones suficientes para determinar la desestimación de esta parte del recurso y, con ella, de éste en su totalidad.
Procede, asimismo, la preceptiva imposición de costas a la parte cuyos motivos han sido desestimados, conforme a lo dispuesto en el artículo 102.3 de la precedente Ley Jurisdiccional.
Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español
No ha lugar al recurso de casación número 3821 de 1994, interpuesto por D. Luis Miguel , contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Sexta) de 2 de febrero de 1994, recaída en el recurso número 812/1993. Imponemos a la parte recurrente las costas de este recurso.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. DON FERNANDO LEDESMA BARTRET, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como SECRETARIA, certifico
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