Comentarios a la Sentencia del Tribunal Constitucional Num.164/2001, De 11 De Julio, referente a la Ley del Suelo 6/1998
| Autor | Angel Cabral Gonzalez-Sicilia |
| Cargo | Abogado |
INTRODUCCION
Vamos a realizar un breve recorrido sobre los artículos que comenta el Tribunal Constitucional, mediante la Sentencia número 164/2001, de 11 de julio, en relación con la Ley número 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones (LRSV), pues la interpretación de sus preceptos ha de servir de base para posteriores aplicaciones de los mismos. Debemos tener presente, inicialmente, que (artículo 39.1 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional) cuando la sentencia manifieste la inconstitucionalidad, el Tribunal Constitucional declarará igualmente la nulidad de los preceptos impugnados, así como, en su caso, la de aquellos otros de la misma ley, disposición o acto con fuerza de ley a los que deba extenderse por conexión o consecuencia, y, en atención a ello, olvida en entrar a conocer el tenor de la Exposición de Motivos de la mencionada LRSV y del artículo 16.3 de este último cuerpo normativo (LRSV (Ref.)), y que la jurisprudencia de los Tribunales de Justicia recaída sobre leyes, disposiciones o actos enjuiciados por el Tribunal Constitucional habrá de entenderse corregida por la doctrina derivada de las sentencias y autos que resuelvan los recursos y cuestiones de inconstitucionalidad (art. 40 de la citada Ley Orgánica 2/79), teniendo presente que todos los poderes públicos están obligados al cumplimiento de lo que el Tribunal Constitucional resuelva (art. 87 Ley Orgánica 2/79). Y el artículo 164.2 de la Constitución (CE) postula que "salvo que en el fallo se disponga otra cosa, subsistirá la vigencia de la ley en la parte no afectada por la inconstitucionalidad".
Por ende, debemos recordar que el motivo central de la LRSV era "facilitar el aumento de la oferta de suelo, haciendo posible que todo el suelo que todavía no ha sido incorporado al proceso urbano, en el que no concurran razones para su preservación, pueda considerarse como susceptible de ser urbanizado" (E.M. LRSV, punto 2.º (Ref.)). Es, en definitiva, un intento de "reforma del mercado del suelo en el sentido de una mayor liberalización que incremente su oferta", entendido como medidas privatizadoras en atención al régimen jurídico existente hasta entonces (Ref.).
ANALISIS PORMENORIZADO DE LOS PRECEPTOS DE LA LRSV
Con estos antecedentes podemos iniciar la tarea propuesta, para lo que debemos de partir de la STC 61/1997 (FJ 5 y FJ 6,b (Ref.)), que apuntó que la exclusividad competencial de las Comunidades Autónomas sobre urbanismo ha de coexistir con aquellas que el Estado ostenta en virtud del artículo 149.1 CE, cuyo ejercicio puede condicionar lícitamente al legislador autonómico sobre el mencionado sector. Las precedentes premisas explican el método seguido por el Tribunal Constitucional para enjuiciar los preceptos impugnados de la LRSV (Ref.): en primer lugar ha constatado si están amparados en alguna materia competencial del Estado en virtud del artículo 149.1 CE, y si esto se cumple, si la incardinación a priori de la norma impugnada en una materia estatal lleva consigo una injerencia o restricción de la competencia urbanística autonómica.
Así recuerda que al Estado compete regular "las condiciones básicas" que garanticen la "igualdad" sobre el derecho a la propiedad privada, concretándolo como "igualdad básica" (Ref.), por lo que "cabe admitir que el contenido urbanístico susceptible de apropiación privada, su valoración, o los presupuestos -o delimitación negativa- para que pueda nacer el derecho de propiedad urbana son elementos, entre otros, que, en principio, pueden considerarse amparados por la competencia estatal que se localiza en el artículo 149.1.1 CE; por medio de esas "condiciones básicas" el Estado puede plasmar una determinada concepción del derecho de propiedad urbana en sus líneas más fundamentales" (Ref.).
Además, aporta una definición al "planeamiento urbanístico" como "aquel instrumento de ordenación que determina el haz de facultades urbanísticas sobre cada terreno y hace compatible el disfrute de las facultades urbanizadoras y edificatorias con la estructura y singularidades de cada ciudad" (Ref.), y que la LRSV al referirse al "planeamiento" "no exige ninguna clase específica de plan urbanístico", y en contra de la posición hasta ahora mantenida en relación con la definición de "planeamiento general" y "planeamiento de desarrollo" (vid. vgr. artículo 4 del Reglamento de Planeamiento (Ref.)), expone que "las referencias de la misma Ley (LRSV) al "planeamiento general" o al "planeamiento de desarrollo" no contienen ninguna concreta opción urbanística del Estado" (Ref.) (con ello la LRSV alude a expresiones "claramente indeterminadas") sin referirse a "concretas formas de planeamiento urbanístico", sino a "a aquellos planes o decisiones de ordenación urbanística que, en atención a las clases primarias de suelo previstas en la LRSV (urbano, urbanizable y no urbanizable) contengan las determinaciones necesarias para armonizar el efectivo disfrute de los derechos de propiedad urbana con la estructura y política urbanísticas propias de cada ciudad".
Art. 1: "Es objeto de la presente ley definir el contenido básico del derecho de propiedad del suelo de acuerdo con su función social, regulando las condiciones que aseguren la igualdad esencial de su ejercicio en todo el territorio nacional".
Con relación a este artículo, el Tribunal Constitucional sostiene que aunque el artículo 149.1 CE no contiene un título competencial que consista precisamente en la regulación del "contenido básico del derecho de propiedad del suelo de acuerdo con su función social", no hay inconveniente para que el Estado describa como "contenido básico del derecho de propiedad" el conjunto de normas dictadas al amparo del art.149.1.1,13,18 y 23 CE. Sin embargo, dado que los títulos competenciales del Estado sobre el dominio urbano son limitados, este "contenido básico" no puede ser entendido como sinónimo de "bases" del derecho de propiedad urbana.
Art. 2.1: "Las facultades urbanísticas del derecho de propiedad se ejercerán siempre dentro de los límites y con el cumplimiento de los deberes establecidos en las leyes o, en virtud de ellas, por el planeamiento con arreglo a la clasificación urbanística de los predios".
En relación con la mención de la LRSV al "planeamiento", sin más, el Tribunal Constitucional afirma que la LRSV, en el marco constitucional que establecen los artículos 33 y 47 de CE, ha optado por vincular estrechamente la propiedad urbana a la ordenación urbanística de la ciudad. Esta vinculación lleva a que considere inherente a su propia regulación la existencia de "planeamiento urbanístico"; esto es, cualquier instrumento de ordenación urbanística que permita, en cada concreta ciudad, el ejercicio de las facultades urbanizadoras y edificatorias establecidas en la LRSV para cada clase de suelo.
Ahora bien, cuál sea el tipo de acto jurídico que contenga ese planeamiento, cómo se denomine y cuál sea su contenido, son decisiones que corresponden a cada Comunidad Autónoma.
Art. 3: Dicha disposición, relativa a la "participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la acción urbanística", no fue impugnada.
Art. 4: Este precepto atribuye a los entes públicos la dirección de la acción urbanística ("dirección pública") e impone el fomento de la participación privada. Siendo incuestionable la coexistencia de la actividad de unos sujetos y otros -públicos y privados-, lo que no es tan incuestionable es la condición en la que intervienen los particulares, lo que dependerá de la configuración de la actividad urbanística. "La normativa urbanística -se dijo- fluctuará en un difícil equilibrio entre la intervención administrativa y el respeto de los derechos individuales" (Ref.).
El art. 4 LRSV, mantiene el Tribunal Constitucional, ha adoptado con respecto a la regulación de utilización del suelo de acuerdo con el interés general dos criterios normativos (art. 47 CE):
-
la sustracción del control y dirección de las actuaciones urbanísticas a los mecanismos de mercado;
-
y la participación de los particulares en la acción urbanística pública.
En el marco de esta regulación, corresponde a cada Comunidad Autónoma la concreta articulación de la acción urbanística pública con la participación o iniciativa privadas (así mediante la regulación de los sistemas o técnicas de ejecución del planeamiento y, en relación con ello, del derecho a promover la transformación del suelo urbanizable).
El Tribunal Constitucional diferencia el mandato de "participación en la acción urbanística pública" o "iniciativa privada" recogido en el art. 4 LRSV (atinente a propietarios y empresarios), de la "participación pública", recogida en art. 6 (referida al público en general). En el primer caso se reconocía por el Texto Refundido del año 76 la subsidiariedad de la actuación pública respecto de la privada; en el segundo caso se aseguraba la participación de particulares, corporaciones y asociaciones en la configuración -y luego ejecución- de una actuación pública: la planificación urbanística; y concluyendo "que la previsión de la dirección urbanística pública (aunque con mandato de participación privada) es una opción legislativa que queda fuera de la competencia estatal ex artículo 149.1.13 CE".
Art. 4.1: "Los propietarios deberán contribuir, en los términos establecidos en las leyes, a la acción urbanística de los entes públicos, a los que corresponderá, en todo caso, la dirección del proceso, sin perjuicio de respetar la iniciativa de aquellos" ("iniciativa privada").
Proclamada la "iniciativa privada" (Ref.) en los términos precedentemente vistos, nos sorprende la Sentencia del TC con la siguiente declaración: La LRSV no atribuye necesariamente a los propietarios la iniciativa urbanística, ni tampoco excluye a otros agentes económicos de las labores de transformación del suelo, sino que la iniciativa de los propietarios se reconoce en el marco de la "acción urbanística de los entes públicos" y...
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