SENTENCIA 227/1993, de 9 de Julio, del Pleno del Tribunal constitucional, en el Recurso de Inconstitucionalidad 884/1987, promovido por 57 diputados contra los arts. 1, 3, 4, 9, 10, 11, 17, 18 y 19 de la Ley del Parlamento de Cataluña 3/1987, de 9 de Marzo, de Equipamientos comerciales. voto particular.
| Marginal | BOE-T-1993-20968 |
| Sección | I - Disposiciones Generales |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Sentencia |
El Pleno del Tribunal Constitucional compuesto por don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo Ferrer, Presidente; don Luis López Guerra, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Eugenio Díaz Eimil, don Alvaro Rodríguez Bereijo, don Vicente Gimeno Sendra, don José Gabaldón López, don Rafael de Medizábal Allende, don Julio González Campos, don Pedro Cruz Villalón y don Carles Viver Pi-Sunyer, Magistrados, ha pronunciado EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 884/87, promovido por don Federico Trillo-Figueroa Martínez-Conde, Comisionado a estos efectos por 56 Diputados del Grupo Parlamentario Popular del Congreso, contra los arts. 1, 3, 4, 9, 10, 11, 17, 18, 19 de la Ley del Parlamento de Cataluña 3/1987, de 9 de marzo, de equipamientos comerciales. Han comparecido el Abogado del Estado, en representación del Gobierno; el Presidente del Parlamento de Cataluña, don Miguel Coll i Alentorn, en nombre y representación de esa Cámara, y el Abogado de la Generalidad de Cataluña, don Ramón Riu i Fortuny, en representación de su Consejo Ejecutivo, y ha sido Magistrado Ponente don Carlos de la Vega Benayas, quien expresa el parecer del Pleno de este Tribunal.
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Antecedentes
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Con fecha 24 de junio de 1987, tuvo entrada en este Tribunal un escrito presentado en el Juzgado de Guardia el día 23 anterior, por el cual don Federico Trillo-Figueroa Martínez-Conde, Comisionado a estos efectos por 56 Diputados del Grupo Parlamentario Popular del Congreso de los Diputados, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 1, 3, 4, 9, 10, 11, 17, 18 y 19 de la Ley del Parlamento de Cataluña 3/1987, de 9 de marzo, de equipamientos comerciales, en virtud de su pretendida contravención de distintos preceptos constitucionales.
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El recurso se fundamenta en las siguientes alegaciones:
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Antes de proceder a un examen pormenorizado de los artículos recurridos, es preciso señalar los títulos competenciales de relevancia para la solución del litigio, y los límites materiales al ejercicio autonómico de las competencias controvertidas. Es también menester poner de manifiesto que el presente recurso guarda estrecha relación con el promovido respecto de la análoga Ley valenciana 8/1986, de 29 de diciembre (núm. 418/87); por ello, algunas de las alegaciones que en la demanda se hacen traen origen en las que en ese otro recurso se hicieron. No obstante, esta Ley es más
, si cabe, que la valenciana, porque su próposito no es jurídico, sino político; atribuir a la Generalidad, mediante una deslegalización de la materia, la decisión discrecional de una serie de extremos que no deben corresponder a la Administración y sí a los titulares de las libertades de empresa y establecimiento; esta es inconstitucional por violar los límites a las competencias de las Comunidades Autónomas y los mandatos contenidos en los arts. 9 y 51 de la Constitución. Sentado el hilo conductor del recurso, la Ley catalana se asienta en los siguientes títulos competenciales: ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda (art. 9.9 del Estatuto de Autonomía) y comercio interior y defensa del consumidor y del usuario (art. 12.1.5). En realidad, la competencia para ordenación del comercio interior y defensa de los consumidores y usuarios es la prevalente, y, según el apartado 1 del art. 12 del Estatuto, se asumió de acuerdo con las bases y la ordenación de la actividad económica general en los términos dispuestos en los arts. 38, 131 y 149.1, apartados 11 y 13, de la Constitución. Pero es indudable que estas competencias se encuentran también limitadas por otros preceptos constitucionales cuales son: la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de sus derechos (art. 149.1.1), la imposibilidad de establecer obstáculos a la libertad de establecimiento de las personas (art. 139), y lo establecido para la defensa de los consumidores y usuarios en el art. 51. Debe, además, recordarse que, como se dijo en la STC 71/1982 (fundamento jurídico 2.), la defensa del consumidor y por pareja razón el mercado interior son conceptos amplios y de contornos imprecisos, así como que la calificación de esta competencia como exclusiva, según el art. 12.1.5 del Estatuto tiene un carácter marcadamente equívoco (SSTC 37/1981 y 5/1982), puesto que el sometimiento de la misma a las bases y a la ordenación de la actividad económica general hace imposible tal exclusividad, debiendo, en cambio, considerarse como una competencia llamada objetiva y necesariamente a ser concurrente. Y, la competencia estatal para emanar bases en esta materia debe asegurar una regulación normativa uniforme en todo el territorio de la nación. Ciertamente, en este caso, no existe todavía una legislación básica, pero para determinados aspectos de esta regulación debe ser previa y preceptiva una Ley estatal que regule aspectos materialmente básicos y desarrolle el art. 51.3 de la Constitución (
), al amparo de lo dispuesto en el art. 149.1, apartados 1., 11 y 13. Nos encontramos aquí ante un supuesto, conocido en la jurisprudencia estadounidense, que obliga a exigir una regulación federal uniforme aun cuando los Estados se hayan adelantado al legislador federal. Es claro que la Ley catalana va a innovar sustancialmente la posición jurídica de los empresarios y comerciantes en Cataluña en materia de apertura e instalación de centros comerciales, y así se reconoce en el propio preámbulo de la Ley recurrida. Una Ley que se presenta allí mismo como una
, pero que, en realidad, introduce una inconstitucional planificación coactiva en el tema. La Ley afirma que no hay contradicción entre la libertad de empresa y la planificación, pero parece evidente que ello dependerá de si el tipo de planificación es indicativa o coactiva, y pese a que la Ley se refiere a una planificación urbanística, sus concretos contenidos son, en realidad, de planificación económica, lo cual supone una injerencia en las reglas del mercado sustituyendo decisiones que corresponde a otros mediante la apelación a un . Recapitulando, la Ley impugnada supone una radical innovación en la actividad comercial, fundada en una planificación total y en la sustitución de los mecanismos del mercado, bajo pretexto de una apelación al urbanismo como título habilitador que no se refleja en los contenidos de la Ley.
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Respecto de los límites materiales a la competencia autonómica, es preciso referirse a la unidad del mercado y a los arts. 139 y 51 de la Constitución.
El art. 139, en su apartado 2., rechaza las medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de establecimiento de las personas en todo el territorio español, esto supone, de un lado, el derecho del empresario a que se garantice su igualdad en todo el territorio del Estado por encima del resultado que se desprenda de las reglas de distribución competencial, y, por otra parte, el derecho de aquél a poder referir sus actividades de producción y distribución al conjunto del territorio de la nación, impidiendo que ninguna autoridad pueda imponer trabas u obstáculos a estos derechos. De todo ello podemos concluir que la titularidad del Estado para emanar normas básicas en la materia está vinculada a la garantía del ejercicio del derecho fundamental a la libertad de empresa, preservando una uniformidad de las condiciones de vida y de ejercicio de la actividad empresarial; esto obliga a asumir que pueden configurarse obstáculos no sólo cuando intencionadamente se persiga este resultado, sino también si las consecuencias objetivas de las medidas adoptadas implican realmente un obstáculo injustificado (STC 64/1982, fundamento jurídico 5.).
Es fundamental, dentro de las garantías necesarias en esta materia el art. 51.3 de la Constitución que exige una Ley, mediante la técnica de la reserva, para regular el comercio interior y el régimen de autorización de los productos comerciales; esta técnica de la reserva de Ley impide toda deslegalización y obliga a que la Ley que, en su caso, se dicte se inserte en el marco dispuesto en los apartados 1. y 2. del mismo precepto constitucional.
Nada de esto se respeta por la Ley discutida como se verá al analizar los concretos preceptos impugnados.
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El art. 1 de la Ley establece:
. Si estas se traducen en unos requisitos muy discrecionales en su interpretación e impuestos de manera coactiva, la violación del art. 51 de la Constitución parece cierta; y también de la libertad de empresa (art. 38), ya que se sustituye a las reglas del mercado por una planificación económica coactiva. La impugnación de este artículo resulta clara mediante su puesta en conexión con los arts. 9, 10 y 11 de la Ley, cuya lectura revela la desmedida discrecionalidad absoluta que la Ley establece. El art. 9.1 ordena que para la apertura de un establecimiento comercial sea indispensable obtener una licencia previa del Ayuntamiento correspondiente, que deberá tener en cuenta distintos extremos entre los que se encuentran:
y las . Y, en el apartado 2. de este artículo, se dice que esos requisitos serán reglamentados por la Administración de la Generalidad, según las características técnicas de los establecimientos comerciales, y, en su caso, . Con esta ordenación se introduce el primer mecanismo de control al ampliar la tradicional licencia de apertura hasta límites insospechados a través de la técnica de la deslegalización que deja en una absoluta indeterminación el desarrollo reglamentario previsto; así se observa en los arts. 17, 18 y 19 de la Ley que completan este art. 9. Un segundo mecanismo de control se prevé en el art. 10 que dispone, para determinados centros comerciales de grandes dimensiones (extensas superficies, lonjas y mercados descritos en el propio precepto), la necesidad del informe favorable de la correspondiente
. En la práctica esto es una nueva licencia concedida de manera discrecional al igual que ocurría en la análoga Ley valenciana. Así la licencia se ...
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