SENTENCIA 36/1994, de 10 de Febrero, del Pleno del Tribunal constititucional en el Recurso de Inconstitucionalidad 1160/1987, promovido por cincuenta y Seis diputados en relacion con determinados preceptos de la Ley de la Comunidad autonoma de Murcia 3/1987, de 23 de abril, de Proteccion y armonizacion de Usos del Mar menor.
| Marginal | BOE-T-1994-6182 |
| Sección | I - Disposiciones Generales |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Sentencia |
El Pleno del Tribunal Constitucional compuesto por don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, Presidente; don Luis López Guerra, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Eugenio Díaz Eimil, don Alvaro Rodríguez Bereijo, don Vicente Gimeno Sendra, don José Gabaldón López, don Rafael de Mendizábal Allende, don Julio Diego González Campos, don Pedro Cruz Villalón y don Carles Viver Pi-Sunyer, Magistrados, ha pronunciado EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 1.160/87, interpuesto por don Federico Trillo-Figueroa Martínez-Conde, comisionado por cincuenta y cinco Diputados, contra los arts. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 y 10.2 y concordantes de la Ley de la Comunidad Autónoma de Murcia 3/1987, de 23 de abril, de Protección y Armonización de Usos del Mar Menor. Han sido partes el Gobierno de la Nación, representado por el Abogado del Estado, el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, representado por el Letrado don Tomás Baño León, y la Asamblea Regional de Murcia, representada por el Letrado don Santiago Muñoz Machado. Ha sido Ponente el Magistrado don Carles Viver Pi-Sunyer, quien expresa el parecer del Tribunal.
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Antecedentes
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Por escrito presentado en el Registro del Tribunal Constitucional el 20 de agosto de 1987, don Federico Trillo-Figueroa Martínez-Conde, comisionado por cincuenta y cinco Diputados, formula recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 1 a 9 y el 10.2 de la Ley 3/1987, de la Comunidad Autónoma de Murcia, sobre Protección y Armonización de usos del Mar Menor; solicitando que el Tribunal dicte Sentencia por la que se declaren inconstitucionales y, por tanto, nulos los preceptos citados.
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El recurso del Grupo Parlamentario Popular se fundamenta en dos motivos de inconstitucionalidad: la infracción, por parte de la Ley de la Comunidad Autónoma de Murcia, de las competencias del Estado en materia de dominio público estatal, ordenación del territorio y medio ambiente, y la infracción de las competencias y de la autonomía local en materia de concesión o suspensión de licencias municipales.
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La distribución de competencias en las materias afectadas por la Ley que se impugna viene definida, de un lado por el art. 132.2 C.E., según el cual una ley, estatal y no autonómica, determinará los bienes del dominio público estatal, y por el art. 149.1.23 que atribuye al Estado la competencia exclusiva para la legislación básica sobre protección del medio ambiente. De otro, conforme a su Estatuto de Autonomía, la Comunidad de Murcia tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias: ordenación del territorio, urbanismo y vivienda (art. 10.1 d)); obras públicas de interés para la región (apartado c)); puertos de refugio, deportivos y no comerciales (apartado e)); pesca en aguas interiores, marisqueo, acuicultura y protección de los ecosistemas en los que se desarrollan dichas actividades (apartado h)); promoción y ordenación del turismo (apartado n)) y promoción del deporte y del ocio (apartado ñ)). En el orden de las facultades de ejecución, la Comunidad Autónoma de Murcia es competente para la gestión en materia de protección del medio ambiente (art. 12.1 a)), en los términos que establezcan las leyes y las normas reglamentarias que en desarrollo de su legislación dicte el Estado. Por otro lado, transcurridos cinco años, la Comunidad Autónoma de Murcia podrá tener competencia en materia de ordenación del litoral (art. 13.1 a)); normas adicionales de protección del medio ambiente (apartado d)) y ordenación de la pesca marítima (apartado i)). Por último, los preceptos del Estatuto de Autonomía deben completarse con los Decretos de transferencias a la Comunidad Autónoma en la materia de la que trata la ley.
Considera el Grupo parlamentario recurrente que los títulos invocados por la Comunidad Autónoma en la propia Exposición de Motivos de la Ley impugnada no son suficientes para fundamentar la competencia por ella ejercida. Así, la regulación de la protección del Mar Menor no puede fundamentarse en la competencia de la protección de los ecosistemas a que se refiere el art. 10.1 h) del Estatuto de Autonomía, ya que dicha protección está en función exclusiva de la pesca en aguas interiores, del marisqueo, de la acuicultura, de la alguicultura, de la caza o de la pesca fluvial, pues expresamente el último inciso de este apartado que se refiere al ecosistema se pronuncia en los siguientes términos:
. Así, pues, no puede extrapolarse fuera de estas actividades la protección de los ecosistemas como competencia propia y exclusiva de la Comunidad Autónoma de Murcia, y, mucho menos, para llevar tal competencia a una regulación de la amplitud con la que se pretende en el art. 2 a) de la Ley impugnada. Por las mismas razones, tampoco puede fundamentarse en el título mencionado la competencia para la armonización de usos, con la amplitud que se pretende. La competencia para la ordenación del territorio, también con la amplitud que se pretende, no puede fundamentarse en las competencias que a la Comunidad Autónoma de Murcia atribuye el art. 10.1 b) de su Estatuto, o el art. 12.1 a) (gestión en materia de protección del medio ambiente). Además, la Ley que se recurre no ha respetado los límites que el propio Decreto de transferencias (R.D 884/1984) impone en la transferencia de los Planes de Ordenación de las Zonas Costeras, relativos al informe preceptivo y vinculante del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, a la delimitación de la zona costera, a la inclusión en tales planes de ordenación de las zonas costeras de las playas y, en su caso, la zona marítimo-terrestre y, por último, a los instrumentos de planeamiento general que la Comunidad Autónoma puede utilizar para ejercer las competencias que le transfiere el Real Decreto 884/1984.
Entrando en el análisis pormenorizado de los artículos de la Ley que impugnan, los Diputados del Partido Popular hacen las siguientes alegaciones.
Sobre el art. 1 se dice en la demanda que, aunque este precepto trata de delimitar el objeto de la Ley atendiendo al aspecto urbanístico y de ordenación del territorio, es indudable que su regulación excede de tales materias y afecta a la protección del medio ambiente y a la ordenación del dominio público estatal, materia en las que la Comunidad Autónoma carece de competencia, conforme al art. 13.1 a) y d) de su Estatuto de Autonomía.
A propósito del art. 2, los demandantes alegan que la protección del Mar Menor, por razón de su interés ecológico, salvaguarda de su ecosistema, etc., constituye materia cuya ordenación y regulación excede de la ordenación urbanística del territorio y se pretende incluir en la más amplia de protección del medio ambiente, en la que a la Comunidad Autónoma sólo competen, según el Estatuto (art. 12.1 a)), funciones ejecutivas o de mera gestión, pero no funciones legislativas, que están reservadas al Estado. Por eso, el Real Decreto 884/1984 no incluye funciones de esta naturaleza, sino de ordenación de zonas costeras mediante planes o instrumentos de planeamiento general.
Respecto del art. 3 los recurrentes dan por reproducido lo dicho en el apartado anterior, por cuanto este precepto se refiere a fijar como objetivos generales de la Ley la protección de aspectos medio-ambientales y del sistema de relación entre los asentamientos de población y el medio natural, ámbitos en los que la Comunidad Autónoma carece de competencia constitucional y estatutaria.
Del art. 4 se dice que el ámbito geográfico al que se refiere en sus núms. 1 y 3 forma parte del litoral e integra el mar territorial, constituyendo, por lo tanto, dominio público estatal (art. 132.2 C.E.). La Comunidad Autónoma carece de competencia legislativa, como resulta, además, del Estatuto de Autonomía.
En cuanto al art. 5. los recurrentes argumentan que los tipos de planeamiento que prevé, en cuanto afectan a las zonas costeras y, en definitiva, a la ordenación del litoral, no pueden innovar respecto de lo previsto en la legislación estatal de costas y de urbanismo.
Sobre los arts. 6 a 10 alegan que resulta innecesario crear la figura de las Directrices de Ordenación Territorial, puesto que los fines y funciones que con ellas se trata de lograr pueden afrontarse a través de la figura de los Planes Directores Territoriales, previstos y regulados en la Ley del Suelo (arts. 8 y 9) y en el Reglamento de Planeamiento (arts. 9 a 13) que, además, incluyen el supuesto del Plan Director de ámbito comarcal que sería idóneo para tal fin sin necesidad, por tanto, de interponer una ley regional.
En especial, el art. 7 incide en una materia (procedimiento administrativo) que está reservada en exclusiva al Estado, respecto de la cual la Comunidad Autónoma sólo puede adecuar al mismo sus particularidades orgánicas (art. 149.1.18 C.E.). Por ello, el procedimiento a seguir sería el regulado, con carácter general, en la Ley del Suelo (art. 3 a)) y en el Reglamento de Planeamiento, si bien con la sustitución de los órganos del Estado por los de la Comunidad Autónoma.
El art. 9 confirma una vez más la innecesariedad del proyecto y demuestra que estamos en presencia de la figura del Plan Director Territorial y, por último, el art. 10 se refiere a los supuestos regulados en los arts. 9 y 51 de la Ley del Suelo, aunque realiza una reforma peyorativa por cuanto, de un lado, reduce el plazo de un año previsto en el art. 9.2 de la Ley del Suelo a tres meses, y, de otro, atribuye al Consejo de Gobierno la potestad de suspensión de licencias municipales.
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Además de la invasión de las competencias estatales, los recurrentes imputan a la Ley la infracción de competencias municipales.
La Ley (art. 10) invade las competencias locales en urbanismo, materia que, según doctrina autorizada, está indisolublemente unida a la ordenación de la ciudad. Tras referirse a la garantía institucional de la autonomía local, y a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre la misma, afirman...
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