STS, 24 de Diciembre de 2001
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 24 Diciembre 2001 |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticuatro de Diciembre de dos mil uno.
VISTO el recurso contencioso administrativo que antes Nos pende, interpuesto por el Ayuntamiento de Trillo representado por el Procurador D. Juan Luis Cárdenas Porras contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 31 de julio de 1999 por el que se autorizó la ejecución de las obras de construcción de un almacén de combustible gastado para la Central Nuclear de Trillo, en el término municipal del mismo nombre, habiendo comparecido como parte demandada la Administración General del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado y la Agrupación Interés Económico denominada "Central Nuclear de Trillo I, A.I.E." representada por el Procurador D. Alejandro González Salinas.
Por acuerdo de 31 de julio de 1999 el Consejo de Ministros autorizó la construcción de un almacén de combustible gastado en la Central Nuclear de Trillo, y ordenó la iniciación del procedimiento de modificación de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Trillo.
Por escrito de 28 de septiembre de 1999 el Ayuntamiento de Trillo requirió al Consejo de Ministros para que anulase y dejase sin efecto ese acuerdo, requerimiento que fue rechazado por acuerdo de 12 de noviembre de 1999.
Contra los acuerdos antes indicados se ha interpuesto por el Ayuntamiento de Trillo el presente recurso contencioso administrativo, en el cual, admitido a trámite y remitido el expediente administrativo, se dio traslado para formalizar demanda a la parte actora, que lo evacuó mediante escrito en el que, tras alegar los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes, terminó suplicando la estimación del recurso y la anulación de los acuerdos impugnados.
Por escrito de 18 de enero de 2001 el Abogado del Estado contestó a la demanda solicitando la inadmisibilidad del recurso interpuesto y, en su defecto, su desestimación, y por escrito de 21 de marzo de 2001 la Central Nuclear de Trillo I evacuó el mismo trámite en el que solicitó, asimismo, la inadmisibilidad o, en su defecto la desestimación del recurso.
No habiéndose acordado el recibimiento a prueba se dio traslado para conclusiones sucesivamente a las distintas partes quienes las evacuaron en sendos escritos en los que reiteraron su respectivos pedimentos.
Con fecha 20 de diciembre de 2001 se celebró el acto de votación y fallo del presente recurso, quedando el mismo concluso para sentencia.
El Ayuntamiento de Trillo impugna en este recurso de contencioso administrativo el acuerdo del Consejo de Ministros de 31 de julio de 1999 que, conforme a lo previsto en el artículo 244.2 del Texto refundido de la Ley del Suelo de 26 de junio de 1992 (LS), autorizó la construcción de un almacén de combustible gastado en la Central Nuclear de Trillo, y ordenó la iniciación del procedimiento de modificación de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de dicho municipio.
Previamente a la cuestión de fondo planteada en este proceso hemos de ocuparnos de la causa de inadmisibilidad opuesta por las partes demandadas. Alegan que, conforme a lo previsto en el artículo 69 b), en relación con el 19, ambos de la Ley reguladora de esta Jurisdicción de 13 de julio de 1998 (LJ), ha de declararse la inadmisibilidad del recurso interpuesto por falta de legitimación de la Corporación recurrente que no puede invocar interés en la anulación del acto que impugna, ni puede fundar su legitimación en la defensa de la autonomía municipal, ni ampararse en el ejercicio de la acción pública.
La causa de inadmisibilidad alegada debe ser desestimada. Cualquiera de los tres títulos de legitimación que las partes demandadas niegan a la Corporación recurrente pudiera haber sido invocada por ésta para justificar su legitimación. Ha de reconocerse a una Corporación territorial como es el Ayuntamiento recurrente interes en la impugnación de un acuerdo que impone la ejecución de unas obras en su término municipal, pese a que no se ajusten a la normativa urbanística aplicable. También la autonomía municipal está en juego en el acuerdo impugnado; una cosa es que el artículo 244 LS responda a la necesidad de imponer intereses generales frente a los locales plasmados en la normativa urbanística y otra distinta que eso no suponga una restricción al principio de autonomía local que legitima a la Administración afectada para someter a control jurisdiccional los acuerdos adoptados en aplicación de ese precepto. Finalmente, no es aceptable la tesis mantenida en los escritos de contestación a la demanda, según la cual frente a un acuerdo adoptado al amparo del artículo 244.2 LS no cabría ejercitar la acción publica urbanística prevista en el artículo 304 de dicha Ley porque este precepto reconoce esa acción para exigir la observancia de la legislación urbanística y el artículo 244.2 LS no es una norma urbanística sino una norma excepcional utilizable por el Estado para imponer la ejecución de obras pese a que no se ajusten al planeamiento aplicable. Ciertamente, el artículo 244.2 no contiene determinaciones urbanísticas aplicables inmediatamente pero sí una regulación que incide directamente en la normativa urbanística vigente imponiendo su modificación o revisión, por lo que ha de aceptarse también que el ámbito de la acción publica reconocido en el artículo 304 LS alcanza a la impugnación de los acuerdos adoptados por el Consejo de Ministros al amparo del artículo 244.2 de la misma Ley.
Como primer motivo de anulabilidad del acuerdo impugnado en este proceso el Ayuntamiento recurrente alega que el mismo incurriría en desviación de poder, pues se han utilizado las potestades administrativas con la finalidad de eludir la responsabilidad patrimonial en que incurriría la Administración General del Estado ante la Central Nuclear de Trillo I, abocada al cierre prematuro en el caso de que no pudiera construir el almacén de combustible gastado a que se refiere aquel acuerdo. Expone la parte recurrente, en términos que han sido aceptados por las partes demandadas, que cuando se proyectó la Central Nuclear existía una estrategia estatal sobre el almacenamiento de residuos radioactivos consistente en situar en el recinto de aquélla solo el espacio necesario para el almacenamiento inicial o primario, quedando remitido a un almacén Temporal Centralizado el posterior depósito intermedio hasta su colocación definitiva en el Almacén Geológico Profundo. De acuerdo con esta estrategia la Central Nuclear se diseñó previendo un depósito para el almacenamiento inicial de los residuos producidos que habrían de enviarse después a ese Almacén Temporal Centralizado, que debería construir la Administración. Sin embargo, esta estrategia de tratamiento de residuos radiactivos cambió al aprobarse el IV Plan General de Residuos Radiactivos según el cual el almacenamiento temporal de los residuos debería llevarse a cabo en el recinto de las propias Centrales. Como la Central Nuclear de Trillo I se proyectó desconociendo esa exigencia de almacenamiento intermedio no previó un depósito con la capacidad necesaria para ello y el existente agotó su capacidad en 1996 y, aunque se intentó un aumento de dicha capacidad mediante un cambio en los bastidores, ello sólo permitirá la descarga de residuos hasta el 2001. De aquí resulta que una Central Nuclear que comenzó su funcionamiento en 1988 tendría que cerrar en 2002 por no disponer de un depósito con capacidad suficiente para almacenar los residuos producidos.
Como ese cierre prematuro de la Central derivaría de un hecho imputable por entero a la Administración, como es el cambio en la estrategia de almacenamientos de residuos radiactivos, la Corporación recurrente entiende que ello daría lugar a un supuesto claro de responsabilidad patrimonial de la Administración y concluye que el acuerdo impugnado se ha dictado con la finalidad de eludir esa responsabilidad, que no es la finalidad a que responde el artículo 244.2 LS, por lo que el mismo incurre en desviación de poder.
Aun admitiendo que el cambio en la estrategia de almacenamiento de residuos radiactivos producido en el 4º Plan aprobado por el Gobierno pudiera dar lugar a la responsabilidad patrimonial de la Administración en el caso de que por esta causa la Central Nuclear de Trillo I hubiera de terminar prematuramente su funcionamiento, y que el acuerdo impugnado, al permitir la adaptación de la Central a esa nueva estrategia elimine dicha responsabilidad, ello no supone que aquel acuerdo responda a la finalidad de eludir esa responsabilidad, ni existe dato alguno que permita suponer que ese resultado -el de la elusión de la responsabilidad patrimonial de la Administración- estuviera presente entre las razones que condujeron al Consejo de Ministros a autorizar la ejecución de las obras que nos ocupan.
Alega también el Ayuntamiento de Trillo que no concurren los presupuestos a que el artículo 244.2 LS, en relación con el 180.2 de la anterior de 9 de abril de 1976, condicionan su aplicación, a saber, que se acredite la vigencia y el excepcional interés publico en la ejecución de las obras y que se trate de obras promovidas por la Administración pública o por Entidades de Derecho público que administren bienes de aquellas. Sin embargo, la propia parte recurrente reconoce la urgencia en la ejecución de las obras cuando afirma que de no hacerse la entidad codemandada vendría obligada al cierre de su Central en el año 2002. Asimismo la extraordinaria importancia que para el interés público supone la ejecución de las obras, queda reflejada en expediente remitido que pone de manifiesto que la producción de energía eléctrica se considera un servicio esencial y de utilidad pública, según declara los artículos 2.2 y 52 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre del Sector Eléctrico, y según se había reconocido específicamente para la Central Nuclear de Trillo I por resolución del Órgano Periférico del Ministerio de Industria y Energía en Guadalajara de 29 de marzo de 1982. Finalmente, la naturaleza de sociedad anónima de la entidad que ha de ejecutar las obras no es obstáculo a la aplicación de la vía excepcional regulada en el artículo 244.2 LS, porque así se prevé expresamente en el artículo 3º 4. de la Ley 15/1980 de 22 de abril de creación del Consejo de Seguridad Nuclear.
Se alega también, por un lado, que el acuerdo del Consejo de Ministros de 31 de julio de 1999 no concreta a qué proyecto de obras concede autorización, puesto que la entidad codemandada promovió dos diferentes, uno en 1996 y otro en 1997, respecto a los cuales solicitó por la vía ordinaria las correspondientes licencias de obras, cuyas denegaciones dieron lugar a la utilización del procedimiento excepcional reglado en el artículo 244.2 LS. Y por otro, que el acuerdo del Consejo de Ministros que no aceptó el requerimiento de la Corporación recurrente para la revocación del anterior es inmotivado. Ninguna de estas alegaciones puede ser aceptada por la Sala. La objeción de indeterminación en el proyecto a ejecutar ahora choca con el propio comportamiento del Ayuntamiento de Trillo que no encontró obstáculo alguno en su identificación cuando contestó que el proyecto remitido no se ajustaba al artículo 25. Apartado 1º de las Normas Subsidiarias de Planeamiento del municipio. En cuanto a la motivación del acuerdo del Consejo de Ministros rechazando el requerimiento de revocación del anterior, ha de advertirse que dicho requerimiento es un presupuesto procesal exigido por el artículo 44 LJ cuando se trate de litigios entre Administraciones públicas, por lo que puede aceptarse o rechazarse sin especial motivación, hasta el punto que ha de entenderse rechazado si la Administración requerida no contesta expresamente. No se entiende qué consecuencias habrían de anudarse a una denegación inmotivada a ese requerimiento, pero resulta que en el presente caso el rechazo del requerimiento está suficientemente motivado, pues en él se exponen las razones que, a juicio de la Administración justifican el mantenimiento de la decisión adoptada.
También se aduce por la Corporación recurrente que no concurren los requisitos exigidos por la legislación sectorial para la puesta en marcha de una instalación como la autorizada. Se trata, sin embargo, de una cuestión ajena al ámbito objetivo de este proceso. La decisión del Consejo de Ministros impugnada por la parte recurrente sustituye el control urbanístico que se ejerce ordinariamente por el Ayuntamiento en cuyo término municipal van a ejecutarse las obras pero no prejuzga la necesidad o legalidad de otras autorizaciones concurrentes.
Alega la Corporación recurrente que el acuerdo impugnado debe ser anulado porque autoriza la ejecución de unas obras según un proyecto cuya aprobación debería haber estado precedida de la correspondiente declaración de impacto ambiental, que ha sido pura y simplemente omitida. Argumenta que aunque tal declaración no hubiera sido necesaria según el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, sobre evaluación del impacto ambiental, que se refiere a las instalaciones destinadas exclusivamente al almacenamiento permanente o a eliminar definitivamente residuos radiactivos, en la fecha en que se inició el expediente se había publicado ya la Directiva 97/11/CE, de aplicación directa en España aunque no hubiera sido objeto de la correspondiente incorporación a nuestro Derecho interno hasta el Real Decreto Ley 9/2000, de 6 de octubre, que exige esa previa declaración de impacto ambiental para las instalaciones destinadas exclusivamente al almacenamiento (proyectado para un periodo superior a diez años) de combustibles nucleares irradiados o de residuos radiactivos en un lugar distinto del de la producción. Añade que, en cualquier caso, sería de aplicación la Ley de Castilla-La Mancha 5/1999, de 8 de abril, sobre evaluación de impacto ambiental, que, además de recoger en el Anejo I 5. e) el contenido de la citada directiva comunitaria, incluye en su Anejo II, 3 f) las instalaciones para el procesamiento y almacenamiento de residuos radiactivos.
Cuando la declaración de impacto ambiental es necesaria ha de obtenerse con carácter previo a la resolución administrativa que se adopte para la realización o, en su caso, la autorización de la obra, según dispone el artículo 4.1 del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, lo que significa que si en este caso se considerase necesaria, el Consejo de Ministros no debería haber autorizado la ejecución de la obra sin haber dispuesto de la correspondiente declaración de impacto ambiental. Sin embargo, en el supuesto presente la obtención de esa declaración no era exigible, atendida la fecha en que se inició el expediente que terminó en el acuerdo del Consejo de Ministros de 31 de julio de 1999. Acepta la parte recurrente que esa declaración no era necesaria según el Real Decreto Legislativo 1302/1986, y ni la Directiva 97/11/CE del Consejo de 3 de marzo de 1997 ni la Ley de Castilla La Mancha 5/1999, de 8 de abril, eran aplicables en el momento en que se dictó dicho acuerdo, y ello con independencia de la interpretación de su contenido que, en lo que importa para la resolución de este recurso, incluye entre las instalaciones sujetas a la necesidad de obtención de la correspondiente declaración de impacto ambiental a las diseñadas exclusivamente para el almacenamiento en periodos superiores a diez años de combustibles nucleares irradiados o de residuos radiactivos en un lugar distinto del de producción. Sostiene la Central Nuclear de Trillo I que el concepto de "lugar distinto del de producción" ha de interpretarse, según lo dispuesto en el Anexo 2. apartado 3 párrafo 2º del Reglamento para la ejecución del Real Decreto Legislativo 1302/1986 de 28 de junio, en el sentido de que el almacén "se halle fuera del ámbito de la instalación nuclear o radiactiva", lo que significaría que no sería precisa la tramitación del expediente de declaración de impacto ambiental para el almacenamiento intermedio de los residuos radiactivos producidos por las centrales nucleares, tanto si dichos residuos se almacenaban en piscinas situadas dentro del propio edificio de la central como si se producía el almacenamiento en seco en depósitos anejos. Pero independientemente de ello resulta que el efecto directo de la Directiva 97/11/CE sólo puede predicarse a partir del 14 de marzo de 1999, fecha tope para que los Estados miembros pusieran en vigor las disposiciones necesarias para su cumplimiento y en esa fecha ya se había presentado al Ayuntamiento de Trillo el proyecto cuya ejecución fue finalmente autorizada por el Consejo de Ministros por lo que es aplicable la norma transitoria contenida en el artículo 3.2 de aquella que excluye su aplicación a las solicitudes presentadas antes del 14 de marzo de 1999. Tampoco es aplicable la Ley de Castilla La Mancha 5/1999, de 8 de abril, según lo previsto en su Disposición Transitoria Primera puesto que el expediente que da lugar al acto impugnado en este proceso se habría iniciado el 5 de agosto de 1998, fecha en que el Ministerio de Industria y Energía sometió al Ayuntamiento de Trillo el proyecto de construcción del almacén de combustible gastado y se encontraba en trámite en la fecha de entrada en vigor de dicha ley.
Por lo expuesto procede desestimar el presente recurso, sin que proceda, a tenor de lo previsto en el artículo 139.1 LJ, hacer declaración expresa sobre las costas causadas.
Desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Trillo contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 31 de julio de 1999 por el que se autorizó la ejecución de las obras de construcción de un almacén de combustible gastado en la Central Nuclear de Trillo, en el municipio del mismo nombre, sin hacer expresa declaración sobre las costas causadas.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Don Ricardo Enríquez Sancho, Magistrado de esta Sala, de todo lo cual, yo, la Secretaria, certifico.
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