El Consejo Europeo de Bruselas. Enfoque global de la migración

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Los días 15 y 16 de diciembre de 2005 se celebró en Bruselas el Consejo Europeo, aprovechando para recordar una vez más los valores de solidaridad, justicia social y sostenibilidad como bases de desarrollo de las políticas de la Unión Europea (UE). Asimismo, se insiste en el apoyo de la UE a un sistema multilateral efectivo basado en el Estado de Derecho y la necesidad de que las Naciones Unidas (NU) estén mejor pertrechadas para afrontar los retos del siglo XXI; de ahí que subraye el compromiso de aplicar, plena y tempranamente, las reformas y directrices acordadas en la Cumbre Mundial de UN en el año 2005.

Las doce Conclusiones principales versaron sobre el futuro de Europa, las perspectivas financieras, el continente africano, el enfoque global de la migración, la lucha contra el terrorismo, el desarrollo sostenible, el cambio climático y energía sostenible, el crecimiento y el empleo, los tipos reducidos de IVA, la situación de la antigua república yugoslava de Macedonia, el fondo internacional para Irlanda y las relaciones exteriores.

Este comentario se va a referir casi exclusivamente a las conclusiones atinentes al enfoque global de la migración, tras unas consideraciones previas, no obstante, sobre el crecimiento y el empleo.

Recordando las conclusiones del Consejo (ECOFIN) del 6 de diciembre de 2005, el Consejo Europeo de Bruselas observa que la economía mundial está experimentando un periodo de cambio económico rápido e importante, aceptando que Europa necesita reformas económicas, modernización social y políticas medioambientales sostenibles para salvaguardar sus valores y responder eficazmente a los retos y oportunidades de la globalización y el cambio demográfico. Se subraya, en ese sentido, la importancia de la innovación, de la tecnología de la información y la comunicación, de la investigación y del capital humano, especialmente con respecto a las PYME, para conseguir mayores niveles de empleo, productividad y crecimiento sostenible de toda la Unión Europea en el contexto de unas políticas macroeconómicas sanas.

El Consejo Europeo de Bruselas mostró su satisfacción por los programas nacionales de reforma de los Estados miembros y el programa comunitario de Lisboa realizado por la Comisión, siendo esperable que aquellos programas se enderecen hacia los criterios de la Comisión. Teniendo debidamente en cuenta los principios de subsidiariedad y proporcionalidad y la importancia de respetar el acer-Page 300vo comunitario, el Consejo Europeo de Bruselas hace hincapié en que la mejora del marco regulador en la UE, a escala comunitaria y de los Estados miembros, resulta fundamental para generar crecimiento y empleo, haciendo votos por la aplicación de los compromisos ya contraídos por todas las instituciones, incluidas las disposiciones del acuerdo interinstitucional «legislar mejor» de 16 de diciembre de 2003. Sobre esa base, el Consejo Europeo de Bruselas celebra el importante progreso logrado desde su última reunión y conviene en la trascendencia de los trabajos ulteriores, sobre la reducción de las cargas que pesan sobre las empresas y los ciudadanos, mediante la simplificación y el análisis; la revisión del sistema de evaluación del impacto; y la metodología común de la Unión Europea para evaluar los costes administrativos de la legislación.

Se destaca, finalmente, la necesidad de garantizar, de conformidad con sus conclusiones de marzo de 2005, el buen funcionamiento del mercado interior, incluso en materia de servicios. Se aprecia el avance realizado por la Directiva en ese ámbito y se manifiesta expectación en comprobar cual habrá de ser la propuesta modificada de la Comisión.

En orden al enfoque global de la migración, el Consejo Europeo de Bruselas observa que las cuestiones relacionadas con la migración adquieren una importancia creciente para la UE y sus Estados miembros y que la reciente evolución de los acontecimientos ha conducido a un incremento de la inquietud de las poblaciones nacionales de algunos de aquéllos en particular. Por ello refuerza la conveniencia de que se pueda contar con un enfoque equilibrado, global y coherente, que incluya medidas orientadas a luchar contra la emigración ilegal y aproveche, en cooperación con terceros países, los beneficios de la migración legal. Recuerda que las cuestiones relacionadas con la migración constituyen un elemento central de las relaciones de la UE con una amplia variedad de terceros países, que son, especialmente, los de las regiones limítrofes de la UE, advirtiendo la importancia de garantizar que se asigne a estas medidas el nivel adecuado de recursos financieros. La UE ha de reforzar su diálogo y su cooperación con todos esos países sobre migraciones, entre ellas la gestión de los retornos, en un espíritu de asociación y habida cuenta de las circunstancias de cada país afectado.

El Consejo Europeo de Bruselas conviene en adoptar una serie de medidas prioritarias centradas en el continente africano y en los países mediterráneos para que las migraciones redunden en beneficio de todos los países interesados, de modo que se reduzcan los flujos de las migraciones ilegales y, sobre todo, la pérdida de vidas humanas, tratando de conseguir que esos migrantes retornen sin sufrir daños personales a sus respectivos países. Lo que habrá de cohonestarse con el incentivo de las medidas a favor de los refugiados y asilados por razones políticas y a favor de los migrantes legales, aquellos que entren en alguno de los países miembros de la Unión por los puestos fronterizos establecidos, cumpliendo las exigencias de documentación requeridas. De otro lado, se reconoce que la política de la UE, como tal, en esta materia, es compatible con las acciones de los Estados miembros con los mismos objetivos, aunque en este ámbito es obviamente imprescindible establecer un enfoque integrado y global, par-ticularmente en lo que se refiere a las rutas migratorias y a la seguridad marítima.

En concreto, las medidas propuestas para su efectividad a lo largo del año 2006 son las cinco siguientes :

1. ) Aumentar la colaboración práctica entre los Estados miembros de la Unión Europea

   Los órganos comunitarios basan su confianza en la acción de la Agencia Europea de Fronteras, órgano que deberá :

   - aplicar medidas de gestión de fronteras en la región mediterránea, especial-Page 301mente operaciones conjuntas y proyectos piloto, tan pronto como sea posible en 2006.

   - Presentar un informe de análisis de riesgo para África, basado en estudios recientes, para mayo de 2006.

   - Emprender un estudio de viabilidad sobre la intensificación de la supervisión y la vigilancia de la frontera marítima meridional de la UE, es decir, en el Mar Mediterráneo, y sobre una red mediterránea de patrullas costeras en la que participen los Estados miembros de la UE y los países norteafricanos, tan pronto como sea posible en 2006.

   Pero, con independencia de la intervención de la Agencia Europea de Fronteras, la Comisión y el Consejo entienden imprescindible :

   - Estudiar si es técnicamente factible establecer un sistema de vigilancia que cubra toda la frontera marítima meridional de la UE y el Mar Mediterráneo para finales de 2006.

   - Establecer, tan pronto como sea posible en 2006, redes regionales de funcionarios de enlace de inmigración, en las que participen países o regiones prioritarios, presentando para mayo de 2006 informes sobre la inmigración y el tráfico ilegales, contando cuando proceda con la asistencia de los funcionarios de enlace de los países principales.

   - Presentar una propuesta para la creación de equipos de reacción rápida compuestos por técnicos nacionales que puedan ofrecer con rapidez asistencia técnica y operativa en momentos de gran afluencia de migrantes, de conformidad con el programa de La Haya, para la primavera de 2006.

   - Hacer un seguimiento en profundidad del informe de la Comisión Mundial sobre las migraciones internacionales y preparar el diálogo de alto nivel sobre migración y desarrollo en el marco de NU, que se inaugurará en septiembre de 2006.

   - Presentar un análisis de los instrumentos internacionales existentes sobre derecho marítimo, incluidos los aspectos pertinentes de la legislación sobre refugiados, para marzo de 2006.

2. ) Establecer un diálogo y una cooperación con los países africanos

   Ese diálogo se considera prioritario que se genere entre la Unión Europea y la Unión Africana, lo que requerirá la celebración de reuniones periódicas de altos funcionarios para preparar las deliberaciones de la denominada Troika Ministerail UE-África. A partir de ahí, se consideran pasos siguientes las acciones consistentes en:

   - Colaborar con los países africanos y con las organizaciones regionales africanas, como la CEDEAO, a través de cuantos foros, iniciativas y reuniones regionales se juzguen necesarias, tal como la Conferencia Ministerial UE-África que se habrá de celebrar en Marruecos en 2006, y como la Conferencia sobre Migración y Desarrollo que tendrá lugar en la ciudad de Bruselas en marzo de 2006.

   - Sondear si es viable una iniciativa sobre rutas migratorias con vistas a la colaboración práctica entre los países de origen, los de tránsito y los de destino, con el objetivo de elaborar una iniciativa concreta en el año 2006.

   - Intensificar, para la primavera de 2006, el diálogo con los principales Estados africanos subsaharianos, en virtud del art. 13 del Acuerdo de Cotonú, de forma que se abarque un amplio abanico de cuestiones, desde la creación de instituciones, la constitución de capacidad y la integración efectiva de los migrantes Page 302 legales, hasta la repatriación y el cumplimiento efectivo de las obligaciones de readmisión, con el fin de establecer una colaboración mutuamente beneficiosa entre los afectados.

   - Elaborar y ejecutar, tan pronto como sea posible, pero dentro del año 2006, un programa de protección regional que abarque a Tanzania, con un grupo director que lo supervise, y, a partir de las conclusiones de ese programa, elaborar los planes para otros programas en África.

   - Realizar un estudio tendente a comprender mejor las raíces profundas de las migraciones, como base conveniente para planteamientos a largo plazo.

   - Mantener un diálogo permanente con el ACNUR, tan pronto como sea posible a lo largo de 2006, a fin de intercambiar experiencias y conocimientos sobre el trabajo con los países africanos.

   - Emprender iniciativas, a principios de 2006, dirigidas a promover servicios de envío de fondos que sean más baratos y accesibles, y respaldar los esfuerzos actuales de las organizaciones internacionales para mejorar los datos sobre flujos de remesas, estudiando la posibilidad de apoyar los esfuerzos de los Estados africanos para facilitar que las personas de la diáspora presten su contribución a sus países de origen, por ejemplo a través de medidas de codesarrollo y estudiar, asimismo, la posibilidad de paliar los efectos de la pérdida de personal cualificado en sectores considerados como especialmente vulnerables.

   - Organizar campañas de información dirigidas a posibles migrantes, en las que se resalten los riesgos que entraña la migración ilegal y se sensibilice sobre los cauces legales de migración.

3. ) Establecer colaboración con los países vecinos

   La principal previsión a este respecto consiste en la celebración, durante el año 2006, de una reunión ministerial euromediterránea sobre la migración. Pero, con ese pórtico, se enuncian también otras acciones como éstas :

   - Hacer participar a los países terceros mediterráneos en el estudio de viabilidad sobre la red mediterránea de patrullas costeras, el sistema mediterráneo de vigilancia y los proyectos pilotos afines que proceda.

   - Ofrecer las experiencias y prácticas óptimas de otras estructuras regionales de cooperación, como las relativas al Mar Báltico.

   - Emplear todos los marcos existentes de cooperación con los socios mediterráneos, inluídos Marruecos, Argelia y Libia, a fin de prevenir y combatir la migración ilegal y la trata de seres humanos, aumentando la capacidad para gestionar mejor la migración y estudiar la mejor manera de intercambiar información sobre a migración legal y las posibilidades laborales, por ejemplo estableciendo perfiles de migración y fortaleciendo los foros subregionales.

   - Emprender labores prioritarias respecto de los tres países antes mencionados, y en el modo siguiente:

   * Marruecos, ejecutando proyectos tendentes a combatir el tráfico y finalizar la negociación del acuerdo de readmisión CE-Marruecos lo antes posible.

   * Argelia, celebrando a principios de 2006 una primera reunión para impulsar la colaboración partiendo de las disposiciones sobre migración del Acuerdo de Asociación CE-Argelia y comenzar la negociación del Acuerdo de readmisión Page 303 lo antes posible en 2006, basándose en el mandato otorgado a la Comisión Europea.

   * Libia, finalizando los trabajos para adoptar el plan de acción UE-Libia sobre migración lo antes posible a lo largo de 2006, de acuerdo con las Conclusiones adoptadas por el Consejo Europeo de 3 de junio de 2005 sobre la apertura del diálogo y la cooperación con Libia en materia de migración, ejecutando seguidamente los proyectos en el menor tiempo posible.

   - Intensificar la investigación para entender y gestionar mejor los flujos migratorios, aprovechando los aspectos de migración del programa regional MEDA JAI I.

   - Contribuir a reforzar los vínculos entre los países africanos septentrionales y subsaharianos en el marco de la posible iniciativa de las rutas migratorias.

   - Proseguir el diálogo y la cooperación del ACNUR para ayudar a los países terceros a desarrollar su capacidad de protección de los refugiados.

   - Celebrar en la ciudad de Viena, en mayo de 2006, una conferencia sobre «El papel de la seguridad interior en las relaciones entre la Unión Europea y sus vecinos».

4. ) Intensificar la asistencia financiera

   Las iniciativas de la Comisión son atendidas por el Consejo Europeo, que no oculta además su satisfacción por el hecho de la prioridad otorgada a la migración, celebrando también que la Comisión haya propuesto intensificar la asistencia financiera en ámbitos que afectan o que se refieren a las migraciones, dentro naturalmente de sus relaciones con terceros países, por ejemplo, asignando hasta un 3% del Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación, y mediante esfuerzos similares respecto de otros instrumentos financieros pertinentes. Se habrá de estudiar la posibilidad de realizar esfuerzos financieros equivalentes en el área subsahariana, con vistas siempre a comprender y conocer mejor las raíces profundas del fenómeno migratorio, en las proporciones en las que se viene manifestando.

   El Consejo Europeo de Bruselas subraya asimismo la importancia de que, dentro del programa AENEAS, se asigne una prioridad adecuada a África y al Mediterráneo en relación con medidas que se financiarán en 2006, por ejemplo, aquellas medidas que potencien la sinergia entre migración y desarrollo, garantizándose en las futuras perspectivas financieras los recursos suficientes para el programa temático de cooperación con países terceros afectados por la migración y el asilo, con un mecanismo lo suficientemente flexible para hacer efectivos los fondos con rapidez en caso de necesidad grave y urgente.

5. ) Ejecución de las propuestas con celeridad

   El Consejo Europeo de Bruselas subraya, en último término, la importancia de que las medidas prioritarias propuestas se ejecuten con celeridad, instando a la Comisión a que organice reuniones de coordinación entre los Estados miembros, la Agencia Europea de Fronteras, el ACNUR y otras organizaciones competentes, según convenga en cada supuesto, debiendo la Comisión, en todo caso, informar antes de que termine el año 2006 de los progresos que hayan podido llevarse a cabo.

   Difícil es discutir la importancia y el acierto de todas estas medidas -pese a que, obviamente, falten en el catálogo algunas otras de la misma relevancia- pero más comprometido es predecir un éxito efectivo en términos de alteración de la realidad conocida.

   Ciertamente las distintas acciones son más específicas y determinadas que las habi-Page 304tuales de la UE en casos semejantes, pero aun así pecan casi todas ellas de un componente fuertemente propositivo, sin que tal componente permita predecir su grado real inmediato de efectividad.

   La verdad es que lo que ya ha ocurrido en los primeros meses de 2006 no sólo no confirma mejoría alguna, sino que claramente refleja un empeoramiento en lo relativo a la búsqueda masiva de las costas de los países mediterráneos de la UE, de parte de ciudadanos de países subsaharianos, descubierta y potenciada ahora la vía mauritana de acceso. Y es que el problema de la migración no ofrece soluciones mágicas a medio plazo y seguramente tampoco a largo plazo, sin que sea éste el momento de afrontar una cuestión de tantas ramificaciones, a cual más grave.

   Cómo ignorar que las personas dispuestas a entrar en la Unión Europea, sólo desde el continente africano, se cuentan por cientos de millones, y cómo negar que esa voluntad no se debe a caprichos personales sino a la lucha por la subsistencia y por la mejora de unas condiciones de vida manifiestamente indignas en los países de origen. Cómo desconocer, asimismo, que las personas dispuestas a venir a la Unión Europea desde sus respectivos países no tienen cabida, en aquellos contingentes casi ilimitados, en los países de la Unión, aun si se superan problemas de egoísmo y de insolidaridad no siempre ocultos. Cómo no prever que las medidas destinadas a evitar los flujos o a conseguir el retorno tienen un precio cruel y sitúan a los rechazados al borde de la desesperanza. Pero ¿quién tiene en la mano la varita mágica que pueda poner remedios suficientes a una situación tan crítica haciendo que el fenómeno de las migraciones invasivas deje de ocupar ese ranking prioritario entre los problemas de muchos de los países miembros de la Unión?.