PLENO. SENTENCIA 147/1996, de 19 de Septiembre de 1996. conflicto positivo de Competencia 329/1989. promovido por el Consejo ejecutivo de la Generalidad de Cataluña en relacion con el Real decreto 1.122/1988, de 23 de Septiembre, del Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretaria del Gobierno, por el que se aprueba la Norma general...
| Marginal | BOE-T-1996-23119 |
| Sección | I - Disposiciones Generales |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Alvaro Rodríguez Bereijo, Presidente; don José Gabaldón López, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Vicente Gimeno Sendra, don Rafael de Mendizábal Allende, don Julio Diego González Campos, don Pedro Cruz Villalón, don Carles Viver Pi-Sunyer, don Enrique Ruiz Vadillo, don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, don Tomás S. Vives Antón y don Pablo García Manzano, Magistrados, ha pronunciado EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el conflicto positivo de competencia núm. 329/89, promovido por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, representado por el Letrado don Xavier Castrillo i Gutiérrez, en relación con el Real Decreto 1.122/1988, de 23 de septiembre («Boletín Oficial del Estado» núm. 238, de 4 de noviembre), del Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretaría del Gobierno, por el que se aprueba la Norma General de etiquetado, presentación y publicidad de los productos alimenticios envasados. Ha comparecido el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta. Ha sido Ponente el Magistrado don Pedro Cruz Villalón, quien expresa el parecer del Tribunal.
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Antecedentes
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En fecha 17 de febrero de 1989, y tras haber sido rechazado el correspondiente requerimiento de incompetencia, el Letrado don Xavier Castrillo i Gutiérrez, en nombre del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, promovió conflicto positivo de competencia frente al Gobierno de la Nación por estimar que el Real Decreto 1.122/1988, de 23 de septiembre («Boletín Oficial del Estado» núm. 238, de 4 de noviembre), del Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretaría del Gobierno, por el que se aprueba la Norma General de etiquetado, presentación y publicidad de los productos alimenticios envasados, vulnera las competencias asumidas por la Generalidad de Cataluña.
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Los términos del conflicto, según resulta del escrito de interposición y documentación adjunta, resultan ser los siguientes:
El Consejo Ejecutivo comienza alegando cómo, una vez más, el Gobierno ha dictado una norma al margen de los principios que sobre el uso de las lenguas oficiales derivan de la Constitución y el Estatuto de Autonomía de Cataluña. El art. 19 del Real Decreto 1.122/1988 dispone que «los datos obligatorios del etiquetado de los productos alimenticios que se comercialicen en España se expresarán necesariamente al menos en la lengua española oficial del Estado». La cuestión -continúa el escrito de interposición-, no habría llegado a este Tribunal de no ser por el carácter de norma básica que la Disposición adicional del Real Decreto atribuye al anterior precepto. Si no se le hubiera atribuido esa naturaleza, el precepto habría tenido en Cataluña la condición de Derecho supletorio y resultaría innecesaria su aplicación por estar vigente en esa Comunidad Autónoma el Decreto 389/1983, que permite ejercer a los comerciantes o industriales catalanes la libertad de opción por cualquiera de las lenguas oficiales. Concretamente, el art. 1 de dicho Decreto establece que «los datos obligatorios y facultativos de los productos que se distribuyan en el ámbito territorial de Cataluña figurarán en los idiomas catalán o castellano, o bien en ambos idiomas».
Se aprecia con facilidad -continúa el Consejo Ejecutivola diferencia de criterio que subyace a ambas normas, pues mientras en la estatal es obligatorio el uso del castellano y es posible usar, además, otras lenguas -de suerte que el catalán queda equiparado a las lenguas extranjeras-, en la catalana, en cambio, el castellano y el catalán merecen un mismo trato y se reconoce a su uso el mismo efecto. Y es de destacar, por otro lado, que la norma catalana ha merecido en dos ocasiones el pronunciamiento favorable de este Tribunal. La primera mediante Auto de 19 de julio de 1984, en el que se dijo que «la disposición impugnada, sin imponer preceptivamente nada respecto de la materia que regula, atribuye una permisividad superior a la iniciativa privada, sin que, por contra, se alcance que pueda causarse perjuicio a los intereses generales». La segunda, en la STC 69/1988, en la que se acordó «declarar que corresponde a la Comunidad Autónoma de Cataluña la competencia en materia de información de los consumidores, ejercida en el Decreto 389/1983, de 15 de septiembre, en cuanto no se opone a ninguna norma estatal que haya sido formulada como básica».
Ahora, continúa el escrito, el Gobierno, viendo que este Tribunal no ha reconocido su pretensión de que el Real Decreto 2.058/1982, de 12 de agosto, que aprobaba la anterior Norma General de etiquetado de alimentos envasados, y más concretamente su art. 20, que imponía el etiquetado de los productos alimenticios únicamente en castellano, fuera una norma de carácter material y formalmente básico, ha optado por derogar dicho Real Decreto y reproducir textualmente su contenido en el art. 19 de la actual Norma General, si bien otorgándole expresamente la condición de norma básica. Da la impresión, en opinión del Consejo Ejecutivo, de que el Gobierno ha querido soslayar la aplicación de la doctrina de la STC 69/1988. Impresión que se confirma por el hecho de que en la exposición de motivos del Real Decreto 1.122/1988 se justifique la adopción de una nueva Norma General por la obligada adecuación del Derecho interno a las Directivas comunitarias.
En efecto, la Norma General viene a ser una reproducción de la Directiva 79/112/CEE, excepto en el punto, precisamente, en el que se establece la regulación sobre la lengua a utilizar. En ese punto el art. 19 del Real Decreto se aparta tanto del espíritu como de la letra del art. 14 de la Directiva para repetir lo que ya establecía el art. 20 del Real Decreto 2.058/1982. Dicho art. 14 dispone que «los Estados miembros se abstendrán de precisar, aparte de lo previsto en los arts. 3 a 11, el modo en que deberán proporcionarse las indicaciones prescritas en el art. 3 y en el apartado 2 del art. 4. No obstante, los Estados miembros prohibirán en su territorio el comercio de los productos alimenticios si las indicaciones previstas en el art. 3 y en el apartado 2 del art. 4 no figuran en una lengua fácilmente inteligible para los compradores, a no ser que la información del comprador quede asegurada por otros medios. Esta disposición no impedirá que dichas indicaciones figuren en otras lenguas».
El Consejo Ejecutivo destaca en este punto la radical diferencia que media entre el anterior precepto y el aquí cuestionado, pues mientras éste impone el uso del castellano aquél sólo faculta a los Estados miembros para exigir que los productos se comercialicen etiquetados en una lengua fácilmente inteligible. Dado el carácter prevalente de la normativa de la CEE, la consecuencia de la citada regulación es, para el Consejo Ejecutivo, que los productos alimenticios procedentes de otros países de la Comunidad Europea podrán ser distribuidos en España aun cuando vengan etiquetados en la lengua de su país de origen, siempre que el contenido informativo obligatorio resulte fácilmente comprensible, a lo que pueden ayudar las imágenes y símbolos de uso internacional.
En definitiva, se concluye en el escrito de interposición que el art. 19 no es respetuoso con la Directiva citada y que, en cambio, la propuesta del Consejo Ejecutivo planteada en el requerimiento de incompetencia se ajusta por completo al criterio de la CEE; tal propuesta consistía en añadir al art. 19 una frase que permitiera que el etiquetado pudiera realizarse «en una lengua fácilmente inteligible por los consumidores, que podrá ser la otra lengua oficial de la Comunidad Autónoma correspondiente cuando la comercialización se circunscriba al respectivo territorio autonómico».
El escrito de interposición del conflicto se centra, a continuación, en la delimitación del marco competencial en la materia. Se alega al respecto que el Título V de la Norma General, en el que se incluye el art. 19, lleva por rúbrica «Presentación e información obligatoria», lo que lleva a concluir que la competencia ejercida es la de información de los consumidores, pues se trata de disposiciones referidas al modo de presentar la información, y no al contenido material, esto es, a los datos que obligatoriamente deben figurar en el etiquetado.
Sin entrar en la posible controversia acerca de si existe un título competencial preferente que ampare globalmente la Norma General, el Consejo Ejecutivo se centra en la competencia material más específica ejercida en el art. 19, en el que no se hace otra cosa que regular la lengua en la que ha de presentarse la información. En este supuesto es de aplicación, a su juicio, el art. 12.1.5 E. A. C., que atribuye a la Generalidad competencia exclusiva en materia de defensa del consumidor y del usuario, de acuerdo con las bases y la ordenación de la actividad económica general, a cargo del Estado. No obstante, es preciso añadir a continuación que, como se dejó dicho en la STC 69/1988, «es obvio que la imposición del castellano en la expresión de los datos obligatorios del etiquetaje de los productos alimenticios no tiene relación alguna con las bases y ordenación de la actividad económica general, la política monetaria del Estado, la política general de precios o la legislación sobre la defensa de la competencia, que son las materias a que expresamente se remite la norma atributiva de la competencia ejercida por la Comunidad Autónoma» (fundamento jurídico 4.º).
De otro lado, continúa el escrito, es cierto que la protección al consumidor es una materia pluridisciplinar, pero para que el Estado pueda incidir en ella en el ámbito de las Comunidades Autónomas que han asumido competencia plena sobre defensa de consumidores y usuarios será preciso que lo haga desde el ejercicio de otros títulos competenciales que le sean propios y prevalentes. Precisamente, en la STC 15/1989 se ha establecido que los excesos competenciales que pudieran detectarse en la Ley General para la...
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