La configuración jurídica del Medio Ambiente en el Derecho Español.
| Autor | José Pérez Martos |
| Cargo | Doctor en Derecho. Profesor Asociado de Derecho Administrativo. Universidad de Sevilla. |
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PLANTEAMIENTO
No existe unanimidad doctrinal sobre si, en nuestro Ordenamiento Jurídico, el medio ambiente se configura como un principio rector o un derecho. Tampoco hemos percibido, de forma clara y contundente, en quienes han defendido esta última opción, el necesario tratamiento, y consecuente comparación, en torno a la objetividad y/o subjetividad (Ref. ) del supuesto derecho.
En nuestro intento de tomar posición en la doble polémica sobre si el medio ambiente en nuestro Derecho es un principio rector o un derecho y, en este último caso, si lo es subjetivo o no, tomaremos como punto de partida la legislación preconstitucional sobre esta materia para centrarnos con posterioridad en la Norma Suprema de nuestro Ordenamiento Jurídico, especialmente en el tenor literal y ubicación de sus artículos 45, 148. 1. 9 y 149. 1. 23, donde, a propósito de los comentarios y estudios vertidos sobre los mismos, analizaremos las distintas posiciones doctrinales y jurisprudenciales hasta hoy mantenidas. Pues, con independencia de la luz que arrojen sobre este particular las disposiciones normativas nacidas con posterioridad a la entrada en vigor de la Constitución, es necesario el análisis particular de ésta, toda vez que la misma, individualmente considerada, puede arrojar conclusiones diferentes de las que puedan obtenerse a la luz de la legislación que, en este sentido, la desarrolla. Y es que, a modo de ejemplo, mientras que en el Texto Constitucional la regulación del medio ambiente puede venir referida exclusivamente a un principio rector, en la legislación de desarrollo se puede contemplar como un derecho.
Por último, vista también la posición de la jurisprudencia en este sentido, analizaremos la legislación postconstitucional de desarrollo sobre medio ambiente, donde podremos comprobar si el legislador ha matizado de forma general, parcial o, simplemente de ninguna forma, el significado y sentido del tenor literal de los preceptos constitucionales antes citados en cuanto a la consideración de si nos hallamos ante un principio rector o un derecho y, en este último caso, cuál es la naturaleza de éste. Todo ello, además de nuestra posición personal, dejando siempre a salvo nuestra más alta consideración de quienes discrepamos.
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EL MEDIO AMBIENTE EN LA LEGISLACION PRECONSTITUCIONAL
En España, es en 1961 con el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas (Ref. ) cuando por primera vez (Ref. ) aparecen los términos medio ambiente en una norma jurídica de nuestro Ordenamiento. Lejos de pretender el legislador del momento, con su empleo, la configuración de un derecho, esta expresión aparece «ligada a consideraciones higienistas» (Ref. ) y al derecho de reparación de daños ocasionados a terceros.
El Decreto 2107/1968, de 16 de agosto, sobre régimen de poblaciones con altos niveles de contaminación atmosférica o de perturbaciones por ruidos y vibraciones, en su artículo 2, ordena a los Ayuntamientos en cuyas demarcaciones se prevea que se pueden alcanzar niveles de contaminación del aire susceptibles de producir efectos molestos, nocivos, insalubres o peligrosos, la elaboración «de una o varias ordenanzas de protección del medio ambiente contra las emisiones de gases, polvos, humos y aerosoles o, en su caso, de ruidos y vibraciones».
El Decreto 888/1972, de 13 de abril, por el que se crean la Comisión Delegada del Gobierno para Medio Ambiente y la Comisión Interministerial para el Medio Ambiente, en su Preámbulo se estipulaba que «La lucha contra la contaminación de la atmósfera y de las aguas, la defensa del paisaje y de los recursos naturales, la conservación del patrimonio histórico artístico y, en general, la necesidad de salvaguardar el medio ambiente, son cuestiones que ocupan hoy día un lugar preferente entre los objetivos de la acción estatal».
La Ley 38/1972, de 22 de diciembre, de Protección del Ambiente Atmosférico, tanto en su Exposición de Motivos (Ref. ) como en su articulado (Ref. ), contempla la expresión medio ambiente no en el sentido de un derecho, sino como problema que tiene planteado la Humanidad en la segunda mitad de este siglo y como acción que debe emprender el Gobierno orientada a su defensa, para lo que encuentra no pocas dificultades por su complejidad. Esta Norma sugiere la posibilidad de adoptar una ley general (Ref. ) para la defensa del medio ambiente, donde se consideren todas la facetas integrantes del mismo y desde donde encuentren respuesta todos los problemas que éste pueda plantear. De esta manera, se deja ver por primera vez en nuestro Ordenamiento una concepción amplia de ambiente, optándose en ese momento por acometer una regulación parcial del mismo (Ref. ).
La derogada Ley 15/1975, de 2 de mayo, de Espacios Naturales Protegidos, establecía en su artículo 1, como finalidad de la misma «contribuir a la conservación de la naturaleza otorgando regímenes de adecuada protección especial a las áreas o espacios que lo requieran por la singularidad o interés de sus valores naturales». «La protección de estas áreas conducirá a su mejor utilización con finalidades educativas, científicas, culturales, recreativas, turísticas o socioeconómicas» (Ref. ). No se contempla de forma expresa, entre las finalidades perseguidas con la conservación de los espacios catalogados en esta Ley, la protección del medio ambiente, pues ni tan siquiera se utiliza esta expresión en su Exposición de Motivos ni en la parte articulada de la misma.
La Ley 42/1975, de 19 de noviembre, sobre Desechos y Residuos Sólidos Urbanos, además de en su Exposición de Motivos (Ref. ), en su artículo 3. 1 hace referencia al medio ambiente en los siguientes términos: «la eliminación de los residuos sólidos urbanos deberá llevarse a cabo evitando toda influencia perjudicial para el suelo, vegetación y fauna, la degradación del paisaje, las contaminaciones del aire y las aguas y, en general, todo lo que pueda atentar contra el ser humano y el medio ambiente que lo rodea».
Hasta aquí, la legislación más significativa, en el sentido expuesto, que, con anterioridad a la entrada en vigor de la Constitución, ha tenido lugar en España sobre medio ambiente. Si bien la misma constituye el antecedente más inmediato y próximo de la actual configuración jurídica del mismo, no menos cierto es que en ella no se contempla el ambiente como un derecho ni, incluso, tampoco como un principio que ha de informar la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos (Ref. ). Sino, antes bien, la contemplación del medio ambiente en las disposiciones normativas citadas está más cerca de planteamientos orientados a la defensa del hombre y de su propiedad privada frente a atentados de claros carices sanitarios e higienistas. Invocándose también, en interés de la comunidad y como objetivos de Estado, a nuestro juicio, con marcado sentido socioecónomico, ornamental y publicista o propagandístico, pues desde este último punto de vista es de notar el escaso rigor con que se han aplicado estas disposiciones desde su entrada en vigor.
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EL MEDIO AMBIENTE EN LA CONSTITUCION
Nuestra Constitución contempla el medio ambiente en su artículo 45, ubicado en el Capítulo Tercero, rubricado «De los principios rectores de la política social y económica», del Título Primero, denominado «De los derechos y deberes fundamentales», y en los artículos 148 y 149 situados en el Capítulo Tercero del Título Octavo que versa sobre la Organización Territorial del Estado.
El artículo 45 dispone que «1. Todos tienen derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo.
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Los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y conservar la calidad de la vida y de defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva.
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Para quienes violen lo dispuesto en el apartado anterior, en los términos que la ley fije se establecerán sanciones penales o, en su caso, administrativas, así como la obligación de reparar el daño causado».
Por su parte, el artículo 148. 1. 9 establece que las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias sobre «la gestión en materia de protección del medio ambiente», estipulándose en el artículo 149. 1. 23 que el Estado tiene competencia exclusiva sobre la «legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de la Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección. »
De esta manera, podemos observar cómo nuestra Norma Suprema contempla el medio ambiente en dos partes bien diferentes de la misma, en el artículo 45 bajo la rúbrica de los principios rectores de la política social y económica y que ha dado origen a un extenso y rico debate acerca de si el medio ambiente es un derecho, un derecho subjetivo o, simplemente, un principio rector, y en los artículo 148 y 149 ubicados en la organización territorial del Estado, y que, al margen de otras disquisiciones, no existen discrepancias en cuanto a su consideración como materia objeto de distribución de competencias.
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1. EL MEDIO AMBIENTE COMO MATERIA OBJETO DE DISTRIBUCION DE COMPETENCIAS
En los artículos 148 y 149 de la Constitución se contempla el medio ambiente como materia objeto de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, no haciéndose referencia en los citados preceptos a las competencias que, en este sentido y sobre esta materia, puedan asumir las Entidades Locales (Ref. ). Asunción esta que ha venido determinada por la interpretación y desarrollo que, de los artículos 137, 140 y 141 de la Constitución, ha tenido lugar.
No vamos a analizar aquí, toda vez que no constituye el objeto del presente trabajo, la distribución de competencias en esta materia entre las distintas Administraciones Públicas que integran el Estado Español, sino, antes bien, nos limitaremos a indicar el alcance y determinación...
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