Por la confianza en el derecho: técnicas de contención de la inflación normativa y de actualización y reducción del ordenamiento jurídico
| Autor | Dolors Canals Ametller |
| Cargo | Profesora titular de Derecho Administrativo en la Universidad de Girona |
| Páginas | 71-88 |
Revista catalana de dret públic #64
www.rcdp.cat
POR LA CONFIANZA EN EL DERECHO: TÉCNICAS DE CONTENCIÓN DE LA
INFLACIÓN NORMATIVA Y DE ACTUALIZACIÓN Y REDUCCIÓN DEL ORDENAMIENTO
JURÍDICO
Dolors Canals Ametller*
Resumen
El artículo analiza la profusión y la inación normativas, patologías que aumentan la desconanza persistente en el
derecho positivo. Propone algunas técnicas jurídicas para superar esta desconanza y otorgar proporcionalidad al
ordenamiento jurídico. Dichas técnicas se estructuran en dos bloques. En el primero se tratan las de contención de
la inación, entre ellas, las consultas públicas previas y las evaluaciones preliminares, la planicación normativa, la
justicación y motivación de las iniciativas, y la experimentación. En segundo lugar, se describen algunas técnicas de
lucha contra la obsolescencia normativa, como, por ejemplo, la revisión periódica, la evaluación normativa ex post, la
derogación y la consolidación normativas.
Palabras clave: ley; ordenamiento jurídico; proliferación normativa; inación normativa; revisión normativa; evaluación
normativa; derogación; vigencia; consolidación.
RESTORING TRUST IN THE LAW: TECHNIQUES FOR CONTAINING REGULATORY
INFLATION AND FOR UPDATING AND SLIMMING DOWN THE CURRENT LEGISLATIVE
FRAMEWORK
Abstract
This article analyses regulatory profusion and ination, ailments that only increase the persistent mistrust in positive
law. It suggests the legal techniques best suited for overcoming this mistrust and imbuing the legal system with
proportionality. These techniques are broken down into two blocks. The rst contains those designed to curb regulatory
ination and includes prior consultations and preliminary assessments, regulatory planning, the justication and
motivation for initiatives and regulatory experimentation. The second features the best techniques for preventing
regulatory obsolescence, such as periodic reviews, ex post assessment and regulatory repeal and consolidation.
Keywords: law; legal system; regulatory proliferation; regulatory ination; regulatory review; regulatory assessment;
repeal; validity; consolidation.
* Dolors Canals Ametller, profesora titular de Derecho Administrativo en la Universidad de Girona. Facultad de Derecho, c. de la
Universitat de Girona, 12, 17003 Girona. dolors.canals@udg.edu, @LolaDca. 000-0002-4729-5980.
Artículo recibido el 07.02.2022. Evaluación ciega: 22.02.2022 y 06.03.2022. Fecha de aceptación de la versión nal: 19.03.2022.
Citación recomendada: Canals Ametller, Dolors. (2022). Por la conanza en el derecho: técnicas de contención de la inación
normativa y de actualización y reducción del ordenamiento jurídico. Revista Catalana de Dret Públic, 64, 71-88. https://doi.
org/10.2436/rcdp.i64.2022.3794
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Sumario
1 Crisis de la ley y desconanza persistente en el derecho
2 Inación normativa y falta de racionalidad del sistema normativo
2.1 Causas conocidas
2.2 Sobreproducción reglamentaria y derivada. Las medidas normativas de emergencia
2.3 Seguridad jurídica y riesgos normativos
3 Acciones ensayadas ante una crisis agravada: la política de mejora de la calidad normativa y los principios
legales de buena regulación
4 La proporcionalidad del ordenamiento jurídico: técnicas de contención de la inación normativa
4.1 El principio de proporcionalidad como principio normativo sistémico
4.2 La consulta pública previa y la evaluación preliminar
4.3 La planicación
4.4 La justicación y motivación de la iniciativa
4.5 La experimentación
5 La revisión periódica contra la obsolescencia normativa: técnicas de actualización, adaptación y reducción
del ordenamiento jurídico
5.1 La revisión como facultad inherente a la potestad normativa
5.2 La depuración normativa para la incorporación del derecho europeo
5.3 Técnicas de actualización, adaptación y reducción del ordenamiento jurídico
5.3.1 La revisión periódica, la evaluación retrospectiva y la simplicación
5.3.2 La caducidad normativa. Derogación y pérdida de vigencia
5.3.3 La consolidación normativa
5.3.4 La codicación informativa vía digitalización ocial
6 Conclusiones
Referencias
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1 Crisis de la ley y desconanza persistente en el derecho
El exceso de producción normativa es un tema constante en el debate sobre cómo mejorar el ordenamiento
jurídico del Estado constitucional contemporáneo para superar los décits de conanza y de credibilidad
de la ley y el derecho (De Benedetto et al., 2021). De un tiempo a esta parte, la proliferación y la inación
normativas constituyen un desafío para el Estado de derecho (Menéndez et al., 2004). La “crisis de la ley”
viene denunciándose desde hace años.
En un primer momento se identica con la crisis del Estado liberal y su concepción de la primacía de la ley
y del principio de legalidad. El término crisis del derecho surgiría con el advenimiento del Estado social y el
“giro social del derecho” (Habermas, 1998, p. 471) después de la Segunda Guerra Mundial, que comportó la
disolución del único orden jurídico racional conocido hasta entonces. Ese orden pivotaba sobre una legislación
general, abstracta y homogénea, esencia del Estado de derecho del siglo xix, asentado sobre la moderación
y la separación de poderes y la igualdad ante la ley (Zagrebelsky, 2011, pp. 21-33). La crisis constata la
inadaptación del concepto decimonónico de ley a las circunstancias del nuevo Estado gestor propio de la
segunda mitad del siglo xx, que concentra la producción normativa en el Gobierno, en ejercicio de su potestad
reglamentaria, pero también de gran parte de las iniciativas legislativas.
En un segundo momento, el término crisis de la ley se utiliza como sinónimo de irracionalidad del
ordenamiento jurídico en las críticas generalizadas a la extensión desmedida del sistema normativo en términos
cuantitativos. Estas críticas se identican con algunas formulaciones conocidas y reiteradas, como la de
“legislación motorizada”, de Carl Schmitt; “legislación incontinente”, de Ortega y Gasset; “marea normativa”,
originaria de Alemania y recogida por Montoro Chiner (1985), o la famosa “legislación desbocada”, de García
de Enterría (1999).
La hiperregulación y la profusión de normas jurídicas de rango de todo tipo han convertido nuestro ordenamiento
jurídico y, en concreto, la rama especíca del derecho público en un ordenamiento desproporcionado,
inabarcable, inaccesible y desnaturalizado (Pamparacuatro Martín, 2015).
Además, la inación normativa va unida a otro síntoma crítico del entorno normativo, la inestabilidad.
Las normas jurídicas se modican o derogan poco tiempo después de su aprobación y, casi siempre, una
vez agotada una legislatura si cambia la orientación política del Gobierno. La escasa perdurabilidad de la
legislación genera gran inseguridad en los operadores jurídicos, a la vez que implica desigualdades en el
acceso a la normativa vigente. Ante un derecho que cambia constantemente, la ciudadanía necesita, cada vez
más, el asesoramiento jurídico, o se aparta del derecho y lo incumple. La incertidumbre respecto a la norma
aplicable genera mayor desconanza, como asimismo la falta de claridad lingüística de las normas sectoriales
y del conjunto del sistema normativo, la cual obstaculiza el derecho a comprender el lenguaje jurídico (Moreu
Carbonell, 2020) y, al mismo tiempo, el derecho a comprender el derecho.
Cada día se pone en tela de juicio la efectividad de las normas jurídicas para ordenar una sociedad enrevesada
e inmersa en complejidades económicas, sociales, ambientales y, recientemente, sanitarias y tecnológicas,
que no encuentran respuestas adecuadas desde el derecho positivo. La última crisis sanitaria ha agravado el
desprestigio del derecho hasta límites insospechados.
2 Inación normativa y falta de racionalidad del sistema normativo
2.1 Causas conocidas
La inación normativa es producto de una concurrencia de múltiples causas, entre otras: a) la proliferación
misma del derecho europeo; b) la diversidad de centros de producción normativa y la ausencia de coordinación
entre ellos; c) la sobreproducción reglamentaria; d) los constantes cambios normativos y la profusión de
normativa temporal; e) la creencia errónea de que todos los problemas públicos admiten soluciones normativas;
f) la incorporación o remisión a normas privadas en ámbitos técnicos, y g) la sustitución de la interpretación
sistemática del ordenamiento jurídico por la densidad del derecho positivo.
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A este concurso de causas se suma un cúmulo de instrumentos no normativos, como directrices, guías,
instrucciones y recomendaciones que, a modo de herramientas de “pedagogía normativa”, se adicionan a la
legislación vigente. Son indispensables para la interpretación, el cumplimiento y la aplicación correctos de
las normas jurídicas, en particular de las normas administrativas cada vez más densas y complejas. El derecho
positivo requiere ser explicado antes de ser practicado. Esta realidad es una muestra palmaria de la baja calidad
del sistema normativo, que incide, a su vez, en el décit de calidad institucional que sufrimos (Jiménez, 2020).
No pueden ser desarrolladas aquí todas y cada una de las causas de la inación normativa antes enumeradas.1
Sin embargo, tres merecen ser destacadas.
En primer lugar, la inación del ordenamiento europeo, que se caracteriza por la complejidad de su sistema
de fuentes jurídicas (reglamentos, directivas y decisiones), es causa indiscutible de la extensión de los
ordenamientos nacionales. El derecho europeo es un derecho expansivo.2 Cada vez son más las materias
que se ven afectadas directa o indirectamente por su regulación. La expansión del derecho de la Unión
Europea comporta, por un lado, que, cuando la transposición interna es preceptiva para hacerlo efectivo de
manera plena, sea en el ordenamiento estatal sea en los ordenamientos autonómicos, aumenta su densidad
y los extiende. Por otro, acrece la probabilidad de que una norma interna sea contraria al derecho europeo
y, por tanto, inaplicable. Esta situación jurídica puede no haber sido detectada si la técnica de la depuración
normativa, a la que me referiré más adelante, no se ha llevado a cabo.
En segundo lugar, la diversidad de centros de producción normativa y la inexistencia de cooperación entre
ellos son, asimismo, fuente de inación legislativa. La ausencia de cooperación en el ejercicio de las potestades
normativas respectivas entre el Estado y las comunidades autónomas, y de estas últimas entre sí, amplia el sistema
normativo. Unos ordenamientos autonómicos cerrados y aislados, aunque a menudo compitan por la desregulación,
acrecientan las dicultades de acceso a la normativa vigente por los operadores jurídicos, los agentes sociales y
la ciudadanía. Este décit de cooperación intergubernamental en ámbitos de competencia propia y compartida
pone de relieve un mal funcionamiento de las relaciones intergubernamentales e, incluso, interparlamentarias.
Ha habido intentos de articular mecanismos de cooperación institucional en la elaboración de proyectos
normativos y en la evaluación periódica para valorar, por ejemplo, la incidencia de los diferentes ordenamientos
jurídicos en la unidad de mercado (arts. 14 y 15 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de Garantía de la Unidad
de Mercado). Estas previsiones no han tenido la aplicación práctica deseada, lo cual cuestiona la operatividad
de establecer por ley ciertas modalidades de relaciones intergubernamentales. Pese a ello, la Ley 39/2015, de
1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC) contempla
de nuevo la obligación de cooperar para promocionar el análisis económico en la elaboración de las normas
y, en particular, para evitar la introducción de restricciones injusticadas o desproporcionadas a la actividad
económica (art. 130 LPAC).3
En tercer y último lugar, las complejidades de la sociedad contemporánea antes mencionadas inciden
igualmente en la dimensión del ordenamiento jurídico. Son muchos los retos del Estado social y democrático
de derecho que tienen difícil solución a través de la legalidad. Es un motivo más que explica, en palabras
de Iniesta Delgado (2019), el “derecho cambiante”, sin vocación de perdurar, porque debe ser revisado,
actualizado y adaptado a los cambios sectoriales para no convertirse en un derecho obsoleto. El derecho
cambia para armonizarse a los cambios sociales, pero también para provocar cambios en la sociedad “o, tal
vez, [...] cambia arrastrado por los cambios sociales” (Iniesta Delgado, 2019, p. 166). Es buen ejemplo de
ello el volumen de normativa aprobada recientemente para la adaptación de los sectores público y privado a
las nuevas tecnologías y la digitalización, las cuales obligan a la revisión y readaptación normativa constante
para ajustar el derecho vigente al avance tecnológico. Sin duda alguna, la innovación tecnológica es causa de
1 Véanse las referencias al nal del artículo.
2 Consejo de Estado, Informe sobre la transposición del derecho europeo en el ordenamiento jurídico español, de 14 de febrero de
2008 (p. 53) Véase asimismo el informe elaborado por la Comisión Europea (Single Market Scoreboard), que tiene en cuenta las
noticaciones de transposición realizadas antes del 10 de diciembre de 2020 para directivas con un plazo de transposición anterior al
30 de noviembre de 2020: a partir de esta fecha, 1.027 directivas y 5.409 reglamentos estaban en vigor.
3 Precepto declarado inconstitucional en los términos del FJ 7.b de la Sentencia del Tribunal Constitucional 55/2018, de 24 de mayo,
aplicable únicamente a las iniciativas normativas estatales.
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obsolescencia normativa. No son pocas las dicultades que presenta el derecho para ordenar las relaciones
sociales y económicas en el entorno digital. La regulación normativa no es la solución apropiada para este
nuevo marco de convivencia. Habrá que preguntarse si lo será la jurisprudencia, contencioso-administrativa
pongamos por caso, en su función de fuente del derecho (Zagrebelsky, 2011, p. 147) o función “nomoláctica”
(Santiago Iglesias, 2021, pp. 131 y ss.).
La provisionalidad de un derecho positivo complejo, especializado y fragmentado, exige profesionales y
personal al servicio de las instituciones públicas (administraciones y tribunales) con conocimientos expertos
en materias metajurídicas. Aparta a la ciudadanía, aun más si cabe, de la normativa vigente por el lenguaje
tecnicado que caracteriza estos subordenamientos sectoriales, concentrados en gran parte en el derecho
público nutrido por una sobreproducción de normas reglamentarias.
2.2 Sobreproducción reglamentaria y derivada. Las medidas normativas de emergencia
El exceso de normas de rango reglamentario merece un apartado aparte. La actuación casi exclusiva de los
gobiernos en la iniciativa legislativa y la elaboración de proyectos de ley, de los que no se desentiende a lo largo
de la tramitación parlamentaria, comporta un desplazamiento de los Parlamentos como titulares de la potestad
legislativa que desdibuja su marco constitucional. Supone la alteración del principio de jerarquía normativa
(Álvarez González, 2020) y, para la ley, la pérdida de su posición de eje central del sistema normativo.
Por ello, debe valorarse si la sobreproducción reglamentaria no es causa de una autorremisión excesiva. Dado
que las instancias gubernamentales acaparan las iniciativas legislativas, en algunas ocasiones la remisión al
desarrollo reglamentario podría ser considerada el resultado de la voluntad de ocupar espacios de regulación,
puesto que nuestro sistema constitucional no contempla una reserva reglamentaria. Desde esta perspectiva,
los Parlamentos deberían ponderar, a lo largo del procedimiento legislativo correspondiente, la necesidad de
las remisiones reglamentarias incluidas en los proyectos de ley para su aplicación posterior. Por otra parte,
los desarrollos reglamentarios se incumplen en demasiadas ocasiones por los mismos gobiernos, lo cual da
lugar a que el ordenamiento jurídico sea incompleto.
Recientemente se ha añadido una nueva causa de profusión reglamentaria que ha generado el surgimiento de
una modalidad de normativa ad hoc: la situación de emergencia sanitaria a raíz de la COVID-19.
En los últimos dos años se ha producido un uso y abuso del decreto-ley más allá de la extraordinaria y urgente
necesidad que lo justica, en cuanto disposición de rango legal reservada, constitucional y estatutariamente,
para situaciones de urgencia ante las que la ley resulta ser inecaz por su larga tramitación. Esta normativa
reservada, de carácter temporal, provisional y de “precariedad existencial” (Carmona Contreras, 2013) sin un
posterior aval parlamentario, ha venido siendo utilizada por las instancias gubernamentales ante situaciones
de crisis que no responden, siempre y en todo caso, a su presupuesto habilitante. Si bien esta es una práctica
admitida por la jurisprudencia constitucional, no ha estado exenta de fundadas críticas doctrinales también
durante la crisis pandémica.
Al margen de los decretos-ley, han sido mucho más abundantes las resoluciones administrativas de las
autoridades autonómicas en las que se ha delegado la gestión de la emergencia sanitaria. Se trata de resoluciones
administrativas generales por las cuales se adoptan las medidas temporales de prevención, contención y
gestión de la crisis sanitaria, con un control previo de su incidencia en los derechos fundamentales en manos
de la jurisdicción contencioso-administrativa, según las últimas modicaciones legales relativas a este orden
jurisdiccional.4
Estas resoluciones y acuerdos de órganos administrativos no son formalmente actos normativos, aunque
establecen reglas jurídicas de conducta obligatoria bajo amenaza de sanción en caso de incumplimiento. Se
publican en los boletines ociales; innovan temporalmente el ordenamiento vigente; es preciso su seguimiento
para garantizar su adecuación a la evolución de la situación epidemiológica, siendo posible su prórroga,
modicación o pérdida de ecacia; y son impugnables ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Parecen
4 Por la Ley 3/2020, de 18 de septiembre, de Medidas Procesales y Organizativas para hacer frente al COVID-19 en el ámbito de la
Administración de Justicia (disposición nal segunda).
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ser una tipología de actos administrativos generales atípicos, con una pluralidad inconcreta e imprecisa de
destinatarios, por lo que requieren ser publicados.
Sin entrar en el debate sobre su fundamento constitucional, estatutario y legal, lo cierto es que nos situamos
ante disposiciones generales de emergencia cuyo contenido normativo, y el control judicial al que se encuentran
sometidas, se asimila a las normas de rango reglamentario. Ahora bien, por su carácter de actos administrativos
no normativos en sentido estricto, su validez como normas jurídicas ha de entenderse derivada de normas
de rango superior. Como nueva fuente del derecho, rectican la jerarquía normativa y presentan algunos
problemas de encaje dentro del sistema normativo. Por lo demás, durante la vigencia del estado de alarma
–ahora declarado inconstitucional– se suspendió la aplicación de las normas reguladoras del procedimiento
administrativo. Por consiguiente, las decisiones administrativas relativas a las medidas sanitarias se han
adoptado sin tramitación formal, sin tener en cuenta los principios legales de buena regulación y sin ninguna
evaluación de impacto, ni siquiera preliminar, como tampoco ha habido seguimiento de los resultados de
cada una de las medidas acordadas.5 La suspensión del régimen jurídico aplicable a la toma de decisiones
administrativas ha supuesto, asimismo, la inaplicación de las reglas que ordenan las relaciones entre normas
jurídicas y actos administrativos, tales como la inderogabilidad singular de los reglamentos y la nulidad de
pleno derecho de las disposiciones administrativas que vulneren las normas legales y otras de rango superior.
Sin duda alguna, falta entre nosotros una reexión teórica sosegada sobre la producción normativa y la
normatividad en situaciones de emergencia. Deben concretarse los principios rectores y las reglas formales
y sustanciales aplicables a la toma de decisiones en situaciones extraordinarias sobrevenidas y, sobre todo,
las garantías de los derechos fundamentales que pudieran verse afectados por las medidas requeridas, para
evitar, así, cualquier improvisación normativa.
2.3 Seguridad jurídica y riesgos normativos
Como se ha reiterado, la inación de textos legales y reglamentarios, y la inestabilidad normativa derivada
de la tendencia del ordenamiento a su transformación intrínseca (Zagrebelsky, 2011, p. 146), conllevan
una degradación de la seguridad jurídica porque esta exige unos requisitos mínimos de calidad del sistema
normativo. El sistema ha de ofrecer certeza sobre lo que es derecho en un momento dado y sobre lo que,
previsiblemente, lo será en un futuro. Es así como la seguridad jurídica contribuye a asegurar la conanza de
la ciudadanía en el legislador y en el titular de la potestad reglamentaria.
Si la desconanza y la carencia de credibilidad del derecho positivo fracturan el principio de seguridad jurídica
(De Benedetto et al., 2021), la garantía de este principio constitucional parece adquirir mayor valor que el propio
principio de legalidad y la ley formal como tipo normativo. Y esa garantía deberá recaer en los tribunales.
De la situación de riesgo en la que se encuentra la seguridad jurídica por la inación del ordenamiento jurídico
derivan otros riesgos normativos. Algunos son bien conocidos, como el aumento de los costes de cumplimiento
normativo –incluidos los derivados de las corruptelas en algunos sectores de actividad administrativa–, un
mayor gasto público por el incremento de las infracciones y de la conictividad, y una judicialización excesiva
de la interpretación de las reglas jurídicas aplicables.
En torno a los riesgos normativos para determinados sectores económicos derivados de la inestabilidad
normativa han surgido, a su vez, nuevas teorías, originariamente jurisprudenciales, como la de los “riesgos
regulatorios”. Este concepto implica la “aceptación por el destinatario de las normas de las consecuencias
generadas por la alteración súbita de la regulación de una determinada actividad económica” (Garcés
Sanagustín, 2015, p. 215). No solo la irretroactividad de los efectos normativos enlaza con esta teoría poco
desarrollada entre nosotros, sino también con una eventual responsabilidad del Estado legislador, tema clave
en el que no me puedo entretener aquí.
5 Sobre este tipo de seguimiento veáse Domènech Pascual (2005, pp. 121-122); y, en concreto, sobre situaciones de incertidumbre,
De Montalvo Jääskeläinen (2017, p. 175).
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3 Acciones ensayadas ante una crisis agravada: la política de mejora de la calidad normativa
y los principios legales de buena regulación
Es un hecho incontestable que ha habido acciones de mejora del ordenamiento jurídico para luchar contra la
pérdida persistente de conanza en el derecho. Las acciones ensayadas se concentran en la implementación
de la política pública de mejora de la calidad normativa y de los instrumentos que la han caracterizado en
otros ordenamientos, como en el de la Unión Europea, en particular en la estrategia conocida como Better
Regulation,6 cuyas bases se encuentran en el no menos conocido informe del Grupo Mandelkern sobre Mejora
de la Regulación (2001).7 Este informe enumera los principios de buena regulación y esboza las exigencias
de actualización, de adaptación y de reducción del ordenamiento jurídico europeo y de los Estados miembros.
En concreto, en Cataluña se introduce el instrumento clave de esta política, la evaluación del impacto
normativo, con las primeras acciones gubernamentales de simplicación y reducción de cargas administrativas,
a modo de ejercicio “de autorreexión y de buen gobierno” (Canals Ametller, 2009). Poco después, la Ley
26/2010, de 3 de agosto, de Régimen Jurídico y de Procedimiento de las Administraciones Públicas de
Cataluña otorgó rango legal a la nueva política pública y a la evaluación de impacto normativo, en el marco
del procedimiento de elaboración de disposiciones generales (Canals Ametller, 2014; Ortí Ferrer, 2017).
La evaluación del impacto de las normas, principalmente la prospectiva o ex ante, se convierte en el eje central
de la política normativa, así en Cataluña como en el resto del Estado (Ortí Ferrer, 2016, 2020). Sin embargo,
es una técnica introducida en nuestro ordenamiento jurídico de forma acrítica, con dicultades de encaje e
implantación (Marcos, 2009), importada de experiencias comparadas (Montoro Chiner, 2001; De Benedetto
et al., 2011; Auby y Perroud, 2013) y no exenta de críticas por la diversidad de metodologías aplicables.
Aprender de las experiencias de otros países es un proceso complicado, que incluye la capacidad de
descodicarlas y adaptarlas al propio contexto político y social. Es un aprendizaje que no siempre tiene la
aplicación deseada. Así ocurre entre nosotros con las evaluaciones de impacto normativo. Demasiadas veces
las memorias que las documentan son un mero trámite formal que incorporar en el expediente administrativo
de elaboración de textos legales y reglamentarios (Vida Fernández, 2017, p. 503). Con todo, es indiscutible el
interés académico que esta herramienta ha despertado más allá de la evaluación de las normas administrativas,
como sucede, por ejemplo, en el ámbito de la legislación penal (Nieto Martín et al., 2016).
Por otra parte, en Cataluña se han establecido con rango legal mandamientos al Gobierno de la Generalitat
como titular de la potestad reglamentaria y de la iniciativa legislativa, con el objetivo de perfeccionar los textos
normativos y, con ello, el ordenamiento jurídico. Así, la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de Transparencia,
Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, recoge los principios de mejora de la calidad de las normas
reglamentarias, de las normas con rango de ley aprobadas por el Gobierno catalán y de la elaboración de
proyectos de ley (art. 62). Son, entre otros, los principios de previsibilidad, estabilidad, congruencia, claridad,
accesibilidad y proporcionalidad del ordenamiento jurídico.
Otros principios de buena regulación han sido introducidos por la última legislación administrativa estatal (art.
129 LPAC), como son los de necesidad, ecacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eciencia.
La adecuación a dichos principios debe justicarse y motivarse en las exposiciones de motivos de los proyectos
de ley estatales y en los preámbulos de las normas reglamentarias que aprueben los distintos gobiernos.
La ordenación legislativa del procedimiento de elaboración de normas, incluidas las actuaciones valorativas
previas de una iniciativa, posibilita el control judicial del ejercicio de la potestad normativa (Ponce Solé,
2009; Revuelta Pérez, 2014). Y la regulación legal de la técnica de la evaluación de impacto normativo, ex
ante (prospectiva) y ex post (retrospectiva) (Montoro Chiner, 2001), comporta que esta tarea se convierta
en jurídica. La evaluación es ahora una regla jurídica porque está prevista y regulada por el ordenamiento
jurídico: “sus resultados tendrán efectos jurídicos y su incumplimiento, algún tipo de sanción jurídica; en
último término, el seguimiento o no de la regla de la evaluación será controlable por los tribunales” [traducción
6 Véase la última guía de la Comisión Europea (2021). Better Regulation guidelines. Commission staff working document, SWD
(2021) 305 nal.
7 Informe sobre mejora de la regulación que encargó la Unión Europea en el año 2000, a partir del Consejo Europeo de Lisboa y la
denominada Estrategia de Lisboa para la mejora de la competitividad de las empresas.
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propia] (Caillosse, 2015, p. 277). El mismo carácter de regla jurídica puede extenderse a las funciones
inherentes a la potestad normativa de actualización, adaptación y reducción del ordenamiento jurídico. Su
previsión ha adquirido rango normativo y son de preceptivo cumplimiento.
Sin embargo, el análisis de este instrumento central de la política pública de mejora regulatoria no es objeto de
atención especíca en estas páginas. Solo se menciona por su operatividad como técnica de contención de la
inación normativa y de reducción del sistema normativo. La revisión de las normas jurídicas y la evaluación
retrospectiva están estrechamente ligadas, pero no son lo mismo.
4 La proporcionalidad del ordenamiento jurídico: técnicas de contención de la inación
normativa
4.1 El principio de proporcionalidad como principio normativo sistémico
El principio de proporcionalidad no es solo un principio de buena regulación aplicable a la norma jurídica
concreta. Es también un principio ordenador del ordenamiento jurídico en su totalidad.
La obligación de justicar y motivar la necesidad de la iniciativa normativa (art. 129 LPAC) implica una
valoración y ponderación previas acerca de si la decisión de aprobar un texto normativo es la mejor opción
para satisfacer los intereses generales. En este sentido, la proporcionalidad no remite a una desregulación
o regulación mínima. Remite a una normatividad proporcional a la satisfacción de los intereses públicos,
valorando su oportunidad e idoneidad en cada caso singular y en relación con el sistema jurídico en su conjunto.
Y la proporcionalidad debe mantenerse en el tiempo. La suciencia de las densidades legal y reglamentaria,
según el tipo de norma que se trate, y la racionalidad de la dimensión del ordenamiento jurídico, han de ser
objeto de revisión y evaluación periódicas, ya sea en el momento de elaborar una nueva iniciativa, ya sea
pasado un período concreto de vigencia de la norma existente o, incluso, con la planicación de una revisión
general del ordenamiento jurídico.
Los resultados de la revisión de la proporcionalidad exigirán en unos casos la derogación normativa y, por tanto,
la reducción del entorno normativo; en otros, la mera modicación o, incluso, la refundición o consolidación
de los textos jurídicos. Las anteriores son técnicas idóneas para evitar la inación normativa que deberían ser
utilizadas por las instancias gubernamentales antes, durante y después de adoptar cualquier iniciativa normativa.
4.2 La consulta pública previa y la evaluación preliminar
La consulta pública previa fue introducida por legislación administrativa estatal de 2015 (art. 133 LPAC) y
bebe de experiencias comparadas (Canals Ametller, 2019). La práctica de este trámite implica preguntar a la
ciudadanía y a los agentes sociales y económicos sobre la conveniencia de regular o no, y con qué orientación,
una determinada materia. Es un nuevo trámite participativo para incrementar la participación ciudadana en
el procedimiento normativo, que se suma a los trámites ordinarios de información pública y audiencia a los
interesados (Cierco Seira y Ropero Vilaró, 2017, pp. 97-98).
Dejando al margen las recticaciones competenciales realizadas por el Tribunal Constitucional8 sobre la
obligatoriedad de esta novedosa fase del proceso normativo, lo relevante es su previsión legal como diligencia
a practicar en un momento anterior a la iniciación del procedimiento de elaboración de disposiciones generales
por parte del Gobierno competente en cada caso.
De esta previsión temporal deriva su idoneidad como instrumento de freno de la profusión normativa, porque
la iniciativa podría no adoptarse si el resultado de la consulta previa fuera maniestamente contrario. Una
consulta pública bien practicada, con una alta participación ciudadana, puede ayudar a reducir la inación
normativa. Su carácter de trámite anterior al inicio del procedimiento normativo permite a la ciudadanía y
a los agentes sociales valorar la oportunidad de la regulación, y ofrece argumentos sólidos en contra de la
tramitación de una nueva norma.
8 Véase la citada STC 55/2018, de 24 de mayo.
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Por otra parte, la consulta previa suele vincularse a una evaluación normativa preliminar sobre la oportunidad
de la iniciativa legislativa9 o reglamentaria. La citada ley catalana 26/2010, de 3 de agosto, encarga al Gobierno
de la Generalitat especicar por decreto los supuestos en los cuales la tramitación de un proyecto de disposición
reglamentaria requiere un acuerdo gubernamental previo sobre la oportunidad de la iniciativa normativa del
departamento o departamentos interesados (art. 61.2); ello a pesar de que el procedimiento de elaboración
de la norma reglamentaria se inicia a propuesta del departamento competente en la materia (art. 61.1). En
concreto, para el caso de los reglamentos, con anterioridad a la elaboración del texto de la disposición debe
practicarse la consulta pública a la ciudadanía a través del Portal de la Transparencia de la Generalitat en
relación con la evaluación preliminar de la iniciativa (art. 66 bis).10
4.3 La planicación
Hace poco que se ha extendido la actividad administrativa de planicación al ejercicio de la potestad normativa
(art. 132 LPAC), como una fase anterior al inicio del procedimiento de elaboración de disposiciones generales,
que, lógicamente, parecería situarse en un momento posterior al trámite de consulta pública antes mencionado.
La planicación normativa responde a la voluntad de dar cumplimiento al principio de seguridad jurídica y al
requisito de predictibilidad del ordenamiento. Su nalidad es ordenar la producción normativa y racionalizar el
sistema normativo (Ortí Ferrer, 2020). O cuando menos esto sería lo esperable dada la existencia de distintos
niveles gubernamentales, porque una iniciativa normativa de uno puede incidir en los otros, como sucede,
por ejemplo, con los ordenamientos municipales. Desde esta perspectiva, los planes normativos podrían ser
un instrumento de coordinación intergubernamental indirecta puesto que dejan constancia del compromiso
de los distintos gobiernos respecto de las respectivas iniciativas legales y reglamentarias que tendrán que ser
aprobadas durante el año siguiente. Se da publicidad a todos los efectos, esto es, también para la coordinación
y coherencia tan deseables entre el ordenamiento estatal y los autonómicos e, incluso, entre estos y los locales.
De igual forma, deberá constar en los planes normativos la previsión de transposición del derecho europeo
en el ordenamiento interno que corresponda, hecho que determina la tarea de depuración normativa orientada
a eliminar incertidumbres provocadas por la presencia en el derecho estatal o autonómico de previsiones
incompatibles con el derecho de la Unión Europea (Consejo de Estado, 2008, p. 247).
Por lo demás, la elaboración del plan normativo se rige por el principio de simplicación normativa, según
el cual la aprobación de una norma debe comportar, por regla general, una simplicación del ordenamiento
vigente (art. 63.2 de la Ley catalana 19/2014, del 29 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información
Pública y Buen Gobierno). Aplicar este principio a la planicación de las normas que serán aprobadas en un
determinado periodo de tiempo remite, otra vez, a una previa evaluación retrospectiva del derecho vigente.
En el ámbito especíco de competencias del Estado, la revisión normativa se conecta con las previsiones y el
cumplimiento del plan normativo del año anterior. De esta manera, el resultado de la revisión recomendará
la modicación o la derogación de las normas evaluadas.11 También hoy en día en Cataluña la planicación
se vincula a la revisión y evaluación ex post de la normativa existente.12
9 Véase el Acuerdo del Gobierno de la Generalitat de Cataluña, de 19 de mayo de 2009, relativo a la oportunidad de las iniciativas
legislativas del Gobierno catalán, por el que se establece que el acuerdo gubernamental previo contendrá una memoria preliminar
con los aspectos que se detallan en su anexo.
10 La consulta pública tendrá como contenido mínimo: a) los problemas que se pretende solucionar; b) los objetivos que se desea
alcanzar; c) las posibles soluciones alternativas normativas y no normativas, y d) los impactos económicos, sociales y ambientales
más relevantes de las distintas opciones consideradas. Una vez efectuada dicha consulta, deberá publicarse en el mismo Portal de la
Transparencia una valoración general de las contribuciones efectuadas.
11 Véase el Real Decreto 286/2017, de 24 de marzo, por el que se regulan el plan anual normativo y el informe anual de evaluación
normativa de la Administración General del Estado y se crea la junta de planicación y evaluación normativa.
12 Véase el Plan normativo del Gobierno de la Generalitat de Cataluña para los años 2021-2023, en el que, como novedad, incluye
las previsiones de revisión sistemática para la simplicación de determinados ámbitos del ordenamiento y los compromisos de
efectuar evaluaciones ex post de normas vigentes.
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Por la conanza en el derecho: técnicas de contención de la inación normativa...
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Dicho esto, si se consultan los planes normativos actuales se constatará fácilmente que no existe ninguna
incontinencia en la previsión normativa.13 La operatividad de los planes normativos como medida de contención
de la inación del ordenamiento jurídico parece no tener, todavía, los resultados esperados.
4.4 La justicación y motivación de la iniciativa
Como se ha anticipado, los preámbulos y las exposiciones de motivos de las normas jurídicas dan publicidad
de la justicación de su aprobación. Con la regulación legal de los instrumentos de mejora normativa, estos
textos han adquirido una funcionalidad diferente. Ahora constituyen parámetros a partir de los cuales valorar
si se han seguido o no los principios legales de buena regulación y, en consecuencia, si los intereses generales
justican la iniciativa y si son proporcionales a los objetivos perseguidos con su aprobación. Si la justicación
es inexistente, la iniciativa normativa no debería prosperar. De ahí que se considere una técnica jurídica apta
para contener la profusión normativa.
No existe una obligación constitucional del legislador de justicar sus opciones legislativas. En consecuencia,
la obligación legal de justicar y motivar la iniciativa normativa será del Gobierno competente. Para el caso
concreto de los textos legales, deberá explicitarse en los proyectos de ley aprobados en sede gubernamental.
Ahora bien, el incumplimiento de este deber legal a cargo de las instancias gubernamentales no parece
ser controlable judicialmente, ya que per se no es causa de invalidez de la norma jurídica. No obstante, la
insuciencia de justicación o la inexistencia de explicación de los motivos de la aprobación de un concreto
texto normativo posibilitarían el control de los tribunales por ser la norma maniestamente arbitraria.
4.5 La experimentación
Por último, también la denominada experimentación jurídica se presenta como una técnica para reducir la
inación normativa, porque remite a la aprobación de regulaciones experimentales para obtener conocimientos
sobre el acierto de las reglas jurídicas (Domènech Pascual, 2004). Supone testar soluciones ante problemáticas
de cierta complejidad o incertidumbre que requieren innovación jurídica; así como la participación, a modo
de “espacios controlados de regulación”, de los sectores destinatarios de la normativa sujeta a prueba.
Esta tipología de normativa se prevé por la citada ley catalana 19/2014, de 29 de diciembre, la cual habilita al
Gobierno de la Generalitat para promover pruebas piloto previas a la adopción de nuevas medidas reguladoras
a los efectos de vericar su idoneidad. Las pruebas piloto deben aplicarse mediante convenios suscritos con
las entidades representativas de los sectores afectados, con los efectos y condiciones que determine cada
convenio (art. 64 de dicha ley).
La legislación experimental “es tributaria de los resultados de una evaluación concluyente del ensayo
normativo, ya que será solo una vez realizada osta, y a partir de cuáles sean sus resultados, que se decidirá si
es necesario poner n al experimento normativo por juzgarse no concluyente o, en caso contrario, convertir
el experimento en norma jurídica” [traducción propia] (Caillosse, 2015, pp. 276-277). Por ello, la evaluación
retrospectiva deberá establecerse siempre como cláusula expresa de revisión de esta modalidad regulatoria.
5 La revisión periódica contra la obsolescencia normativa: técnicas de actualización,
adaptación y reducción del ordenamiento jurídico
5.1 La revisión como facultad inherente a la potestad normativa
La potestad normativa constitucional y estatutariamente reconocida a los poderes públicos respectivos es una
potestad discrecional para proponer, elaborar y aprobar disposiciones generales; pero no se limita a esto. La
facultad de revisión del derecho vigente para ser actualizado, adaptado o, en su caso, reducido, es inherente a
la propia potestad normativa. A pesar de ello, no ha sido sucientemente considerada hasta hace poco. Ha sido
la urgencia inaplazable de racionalizar el ordenamiento jurídico, otorgándole la proporcionalidad adecuada,
13 En el Plan normativo vigente de la Generalitat de Cataluña consta la previsión de elaborar 209 disposiciones normativas (octubre
de 2021-junio de 2023), y en el Plan anual normativo estatal para 2022 se prevé un total de 368 iniciativas (11 leyes orgánicas,
81 leyes ordinarias y 276 reales decretos).
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la que ha puesto el acento en esta especíca tarea pública. En suma, tomar medidas contra la obsolescencia
del derecho positivo implica también ejercer las potestades legislativa y reglamentaria.
La facultad de revisión normativa, a modo de “mantenimiento de la regulación” (De Benedetto et al., 2011,
pp. 98-111) o de valoración de la “permanencia” de la norma jurídica (Montoro Chiner, 2001, pp. 116-119),
es, por consiguiente, competencia gubernamental y legislativa. Se ejercerá de acuerdo con el tipo normativo
a revisar y atendiendo a qué poder público hubiera adoptado la iniciativa. Es decir, en el caso de la revisión
de textos legales, la decisión de revisar las normas obsoletas podrá ser acordada tanto por los gobiernos como
por los parlamentos, en ejercicio de sus respectivas potestades.
La nalidad de las tareas de actualización y adaptación del ordenamiento vigente es detectar las normas
obsoletas que forman parte del mismo a pesar de haber perdido su vigencia, depurarlas y conservar el buen
estado del sistema normativo. Acordar acciones concretas de revisión de la obsolescencia normativa implica,
al mismo tiempo, velar por la transparencia normativa.
Además, la revisión, evaluación y consecuente simplicación o reducción de la dimensión del ordenamiento
jurídico es una función normativa que permitiría la ya mencionada coordinación entre los órganos autonómicos
competentes y el Gobierno del Estado, que, en ejercicio de sus propias competencias y de acuerdo con el
principio de coordinación administrativa, lleven a cabo procesos de revisión de los respectivos ordenamientos.14
Al n y al cabo, la función normativa de revisión y actualización del ordenamiento supone luchar contra
la desconanza en el derecho como instrumento ordenador de las relaciones sociales, en una sociedad cada
vez más compleja y alejada de las instituciones públicas. La evaluación normativa ex post es también un
instrumento de calidad democrática que debe contribuir a contrarrestar el alto grado de desafección social
que muestran las democracias contemporáneas (De Montalvo Jääskeläinen, 2017, p. 142).
5.2 La depuración normativa para la incorporación del derecho europeo
El concepto de depuración normativa ha venido siendo utilizado por los órganos consultivos que participan
en el procedimiento de elaboración de normas que supongan transposición del derecho europeo, como es el
caso del Consejo de Estado (2008, p. 51), el cual vincula esta técnica a la seguridad jurídica. Y, los poderes
públicos competentes para la depuración normativa son los titulares de la potestad normativa.
Según el alto órgano consultivo estatal, el principio de seguridad jurídica, en su vertiente positiva, obliga a
los Estados miembros a integrar el ordenamiento comunitario en los ordenamientos nacionales de una forma
sucientemente clara que permita su conocimiento por los operadores jurídicos y la ciudadanía. En su vertiente
negativa, implica la obligación de los Estados miembros de eliminar situaciones de incertidumbre derivadas
de la existencia de normas de derecho nacional incompatibles con el derecho comunitario. El deber de los
Estados de incorporar el ordenamiento europeo no termina con la mera aprobación de la normativa interna de
desarrollo, cuando procede. Solo se entenderá cumplido este deber cuando la normativa interna que resulte
incompatible quede denitivamente eliminada mediante disposiciones internas que tengan el mismo valor
jurídico que aquellas que deban modicarse o eliminarse (Consejo de Estado, 2008, p. 53).
La depuración puede realizarse mediante la modicación o derogación normativas y, en concreto, exige la
revisión de ocio de las disposiciones contrarias al derecho comunitario, por lo que, si se trata de normas
reglamentarias, la intervención de las Administraciones públicas es inexcusable. Están obligadas a la
depuración, en ejercicio de su potestad normativa, ya sea impulsando el ejercicio de la potestad legislativa
parlamentaria, ya sea depurando directamente el ordenamiento interno mediante actuaciones preventivas como
la evaluación del impacto del derecho europeo en el ordenamiento interno (Consejo de Estado, 2008, p. 248).
El instrumento de evaluación del impacto es una técnica idónea para los reglamentos europeos, los cuales
no exigen incorporación normativa a los ordenamientos internos excepto cuando el reglamento admite algún
tipo de complemento. Dado que en este supuesto no se produce la labor de depuración consistente en la
identicación y derogación de las normas internas incompatibles, la seguridad jurídica puede verse afectada.
14 Véase la Ley 19/2013, 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, en concreto la
disposición adicional segunda, relativa a la revisión y simplicación normativa por parte de la Administración General del Estado.
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Por este motivo, la evaluación documentada del impacto de cada propuesta de reglamento comunitario,15
elaborada durante su tramitación, valorando las normas que se verían afectadas por su vigencia, facilitaría que,
una vez que el reglamento europeo fuera publicado ocialmente en la Unión Europea, se pudieran derogar en
el ordenamiento interno aquellas normas valoradas previamente como previsiones contrarias.16
Pero la labor de depuración no siempre consiste en la eliminación de la norma interna incompatible. En
ocasiones esta norma puede resultar aplicable a situaciones ajenas al derecho europeo, lo cual que obliga a
los poderes públicos competentes a claricar su ámbito especíco de aplicación.
5.3 Técnicas de actualización, adaptación y reducción del ordenamiento jurídico
5.3.1 La revisión periódica, la evaluación retrospectiva y la simplicación
La revisión periódica para la adaptación constante del ordenamiento jurídico se prevé de forma expresa en la
legislación administrativa estatal (art. 130 LPAC). Como se ha señalado, se establece como una obligación de
revisar la normativa vigente a n de evaluar su cumplimiento y adaptación a los principios legales de buena
regulación, comprobar en qué medida las normas en vigor han alcanzado los objetivos previstos y, por último,
si estaba justicado y correctamente cuanticado el coste de las cargas administrativas impuestas.
Pese a ello, la revisión legislativa y reglamentaria no deben centrarse únicamente en la valoración especíca
de dichos principios legales, aunque su operatividad esté estrechamente ligada a los mandatos de mejora de
la calidad normativa. La Comisión Europea viene incentivando la revisión de las normas como instrumento
ecaz de supervisión del cumplimiento de la legislación europea por los Estados miembros, mediante la
solicitud y elaboración de informes periódicos de aplicación y cumplimiento de la legislación comunitaria, en
ámbitos de alta densidad reguladora, como sucede en materia de medioambiente y de contratación pública. La
supervisión de la legislación europea para evitar posibles incumplimientos, inobservancias y malas prácticas
fue una apuesta rme de las directivas de contratación pública de 2014.
Como he reiterado con anterioridad, la revisión normativa no exige una evaluación de impacto ex post en
sentido estricto, pero puede ir acompañada por una. Sería lo más recomendable porque la evaluación es un
mecanismo orientado a vericar la actualidad de la norma jurídica y, por tanto, de su estado de obsolescencia
(art. 64.2 de la ley catalana 19/2014, del 29 de diciembre).
La evaluación retrospectiva podría referirse también a la valoración de la conictividad jurídica y judicial
generada, incluida la conictividad constitucional, puesto que la norma jurídica puede ser lesiva en su
aplicación. Una evaluación rigurosa debería integrar, en la medida de lo posible, el coste económico total
de la regulación, y no solo de las cargas administrativas; así como contener, en su caso, las indemnizaciones
que hayan sido acordadas por los daños causados por los poderes públicos con ocasión del ejercicio de la
potestad normativa. Igualmente, debería incluir los costes relativos a los daños derivados de la responsabilidad
patrimonial del Estado legislador. De este modo, la revisión de una norma en vigor proporcionaría información
sobre el grado de aplicación y efectividad con los resultados esperados, el número de litigios que ha generado,
el cumplimiento de la norma por parte de la sociedad por actos voluntarios o a través de la incoación de
expedientes sancionadores, entre otros (Ponce Solé, 2014).
A los estrictos efectos de la reducción de la profusión normativa, lo más relevante serán los resultados de las
tareas de revisión y, en su caso, de evaluación ex post. Los resultados pueden ser diversos. Una vez nalizada
la revisión, deberán ser tomadas las oportunas decisiones sobre la normativa revisada, tales como modicarla,
simplicarla, consolidarla o derogarla.
En concreto, la técnica de la simplicación normativa o del entorno normativo y, por ello, la reducción del
stock de normas jurídicas por razones de falta de necesidad, de proporcionalidad, de incompatibilidad o de
15 Véase el anexo III de la Guía metodológica para la elaboración de la memoria del análisis de impacto normativo de la
Administración General del Estado en relación con la evaluación de impacto del derecho de la Unión Europea (pp. 43-47).
16 Informe del Consejo de Estado, de 14 de febrero de 2008, p. 250. Seguidamente el Consejo de Estado pone de maniesto lo
pertinente de su participación en la elaboración de este documento, en ejercicio de su función consultiva.
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obsolescencia normativa (Grupo Mandelkern sobre Mejora de la Regulación, 2001),17 viene siendo una de las
más utilizadas en los últimos años. Persigue facilitar la accesibilidad, el conocimiento y el mejor cumplimiento
y aplicación del derecho vigente en un momento determinado. Supone, al mismo tiempo, un proceso de
reforma de la normativa existente a partir de una planicación de derogaciones, una vez practicadas las
revisiones y, en su caso, evaluaciones correspondientes.
En Cataluña se han adoptado acciones concretas de simplicación del ordenamiento jurídico de competencia
de la Generalitat. Un ejemplo es el Acuerdo del Gobierno GOV/114/2016, de 2 de agosto, por el que se aprueba
el Plan de Simplicación Normativa 2016-2017,18 así como el más reciente Decreto 6/2021, de 9 de febrero,
de Simplicación de Disposiciones Reglamentarias Adoptadas entre 1977 y 1985.19
5.3.2 La caducidad normativa. Derogación y pérdida de vigencia
Las acciones de simplicación programada del ordenamiento jurídico, a n de reducirlo, consisten en
derogaciones expresas y extraordinarias de las normas jurídicas obsoletas que no han sido derogadas de
forma ordinaria. Una vez se han identicado previamente todas y cada una de las disposiciones normativas, se
deroga en bloque un gran número de ellas, las cuales, a pesar de haber perdido la vigencia, seguían formando
parte del sistema normativo.
La pérdida de vigencia puede producirse bien porque la norma jurídica era provisional o de carácter temporal y
el plazo se había agotado, bien porque se había producido una modicación normativa que la había sustituido y,
por consiguiente, estaba derogada formal o materialmente.20 También la pérdida de vigencia de una disposición
normativa puede derivar de la declaración administrativa o judicial de su invalidez por razones jurídicas.
Como es sabido, la derogación se relaciona con la validez y la ecacia de la norma. Conlleva el cese de su
vigencia y, por tanto, de su aplicabilidad y obligatoriedad de cumplimiento. Sin embargo, la problemática de
la posible ecacia de la regla jurídica una vez la disposición normativa ha sido derogada no tiene una solución
fácil, si bien se plantea teóricamente en situaciones de transición de normas (Iniesta Delgado, 2019) y en el
caso de conictividad jurisdiccional posterior a su derogación.
La doctrina (Díez-Picazo, 1990; Gimeno Fernández, 2021) distingue entre diferentes tipos de derogaciones
ordinarias, que se diferencian de las que aquí se denominan extraordinarias. Existen dos modalidades
tradicionales u ordinarias de derogación: la expresa y la tácita, y dos cláusulas derogatorias: la concreta o
determinada y la genérica o indeterminada.
Dentro del sistema normativo, la derogación se comporta como una herramienta de exclusión de la aplicabilidad
de una norma jurídica concreta por otra con la que es incompatible, porque así se declara mediante una cláusula
derogatoria expresa o por el juego de una derogación tácita. La primera es, sin duda, la única que contribuye
a reducir la indeterminación normativa que tantas veces existe en el ordenamiento jurídico a resultas de las
disposiciones derogatorias indeterminadas (Gimeno Fernández, 2021).
Por ello, la reducción del volumen de normas del sistema jurídico debería ser inmediata en el caso de la
pérdida de vigencia de la norma por la aprobación posterior de otra norma modicativa, o bien cuando la
vigencia fuera limitada a un período de tiempo determinado. Si una norma tiene una vigencia limitada, por
ser provisional o temporal, una vez caduca total o parcialmente debería ser depurada del ordenamiento. Así
sucede con el decreto-ley, que queda derogado en el plazo improrrogable de treinta días subsiguientes a su
promulgación si no es convalidado por el Parlamento. En este caso, la cláusula de caducidad no la contiene
17 Véase los antecedentes europeos de simplicación normativa: Fitness Check como herramienta de simplicación del cuerpo
legislativo de la Unión Europea, mediante la plataforma REFIT (Regulatory Fitness and Performance Programme).
18 Véase la Memoria justicativa y de evaluación de impacto del Plan de simplicación normativa 2016-2017, en la que se indica
que el ordenamiento jurídico catalán contaba con 23.290 disposiciones normativas aprobadas entre los años 1977 y 2015.
19 Con esta iniciativa se han eliminado más de 1.200 decretos y órdenes obsoletos (Ortí Ferrer, 2021).
20 Véase el Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora 298/2019, de 3 de octubre, sobre la consulta formulada por el Departamento
de la Presidencia en materia de simplicación normativa y sobre la aplicación de la técnica de la derogación [Cataluña]. En él se
diferencia de forma clara entre derogación normativa y pérdida de vigencia por decadencia en el caso de las disposiciones normativas
temporales, decadencia que entiendo aquí como “caducidad normativa”.
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la norma jurídica. Es una cláusula de caducidad constitucional, que se activa si el Parlamento no actúa en su
control, convalidando el decreto-ley o tramitándolo como proyecto de ley.
Una variante de cláusula de caducidad o de pérdida de vigencia podría ser, incluso, una cláusula temporal de
previsión general en el ordenamiento jurídico, a modo de una vacatio legis a la inversa, es decir, por el cese
de la vigencia de la norma cuando esta no estuviera expresamente establecido. Pasado un plazo determinado,
la norma jurídica caducaría y no sería necesaria la derogación expresa porque no existirían dudas respecto
de si producía o no efectos.
Lógicamente, en el caso que aquí nos ocupa, la derogación extraordinaria consistente en la derogación masiva
de normas caducas y obsoletas, previa identicación y programación, es una modalidad de derogación expresa
y determinada, por lo que cumple con el principio de seguridad jurídica. Si la derogación ordinaria es muestra
de la mutabilidad del derecho cambiante, la derogación extraordinaria lo es de actualización, adaptación y
reducción del ordenamiento jurídico.
En lo que se reere al procedimiento a seguir por esta modalidad derogatoria en bloque, me parece necesario
hacer hincapié en dos aspectos esenciales. En primer lugar, debería regularse el procedimiento administrativo,
aunque sea mínimamente, para ordenar los trámites concretos a seguir –entre ellos, los de cooperación entre
Gobierno y Parlamento– y esclarecer qué órganos están llamados a intervenir. Este procedimiento debería ser
ágil y contar con las sucientes garantías para otorgar la máxima seguridad jurídica a la derogación normativa
masiva.
En segundo lugar, es necesario aclarar cuál es el poder público competente para la derogación y en qué
competencia y qué fundamento constitucional o estatutario se basa. Debería considerarse si las instancias
gubernamentales requieren de una habilitación legal para ejercer su función de revisión normativa, que pudiera
tener como resultado la necesidad de derogar normas concretas. El citado Decreto catalán 6/2021, de 9 de
febrero, se dicta en ejercicio de la habilitación legal para la derogación normativa contenida en la disposición
derogatoria segunda de la Ley 5/2020, de 29 de abril, de medidas scales, nancieras, administrativas y del
sector público, y de creación del impuesto sobre las instalaciones que inciden en el medio ambiente, según
la cual:
Se habilita al Gobierno, con el objetivo de garantizar la seguridad jurídica y el conocimiento cierto
del ordenamiento jurídico, a derogar expresamente, a propuesta del departamento de la Presidencia,
las disposiciones normativas de rango reglamentario cuyo contenido haya perdido su vigencia o que
hayan quedado obsoletas.
Esta habilitación legal responde a las sugerencias de la Comisión Jurídica Asesora incluidas en el citado
dictamen 298/2019, de 3 de octubre, aunque en ningún caso nos hallemos ante una delegación legislativa.
Entre los motivos que llevan a esta conclusión por parte de la Comisión Jurídica Asesora, se alega que en otros
Estados europeos son normas con rango de ley las que contienen derogaciones normativas en bloque, y que,
en otras comunidades autónomas, las leyes de transparencia respectivas prevén dicha habitación previa a los
gobiernos, como asimismo prevé la legislación estatal de transparencia. Pero el argumento decisivo parece
ser, según el alto órgano consultivo de la Generalitat de Cataluña, que:
Los decretos dictados en desarrollo de una ley vigente no pueden ser derogados por el Gobierno sin un
análisis previo, caso por caso, de la legalidad de la derogación. Cuando es el legislador sectorial quien
habilita al Gobierno para desarrollar una materia por reglamento e impone el alcance de la potestad
reglamentaria, este alcance no está a disposición del titular de la potestad reglamentaria. Por lo tanto, en
el caso en que eventualmente se plantee la derogación de decretos que han sido dictados en desarrollo
de leyes todavía vigentes, hará falta analizar previamente la legalidad de la derogación, en función
de lo que haya previsto el legislador al respecto, incluidas las previsiones de derecho transitorio, con
el n de evitar, en su caso, que se produzca una desregulación contraria a la voluntad del legislador.
Sin duda, esta es una cuestión clave –y probablemente no cerrada– del ejercicio de las funciones normativas
de actualización, adaptación y reducción del ordenamiento jurídico, que, como se ve, generan una particular
y difícil relación entre Gobierno y Parlamento. Sin embargo, no deben recticar el alcance de la potestad
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reglamentaria y someterla, siempre y en todo caso, a la voluntad del legislador. La articulación de mecanismos
de cooperación entre el legislador y el titular de la potestad reglamentaria parecen ser, de nuevo, indispensables
para otorgar racionalidad al sistema normativo.
5.3.3 La consolidación normativa
La consolidación es la última técnica de racionalización del ordenamiento jurídico, de coherencia y claridad
de la normativa vigente en un momento dado, y, por ello, de mejora de la accesibilidad y comprensión de
las normas jurídicas por sus destinatarios y del contexto normativo en su conjunto (Grupo Mandelkern sobre
Mejora de la Regulación, 2001).
La consolidación normativa puede tener como resultado la codicación o la refundición dado que implica
agrupar diferentes textos normativos que regulan un determinado sector o materia, con o sin efectos ociales,
como se verá seguidamente. No obstante, existen diferencias claras entre ambas técnicas. La refundición
responde al ejercicio de la delegación legislativa del Parlamento en el Gobierno para elaborar textos normativos
con rango de ley que puede comportar algún tipo de innovación normativa o del ordenamiento jurídico,
innovación que no puede darse en ningún caso en la técnica menos conocida e inexplorada de la consolidación
normativa, ya sea reglamentaria o parlamentaria.
Pueden servirnos de orientación algunas previsiones legales autonómicas de consolidación normativa, como,
por ejemplo, la de la Ley 5/2015, de 23 de marzo, de Racionalización y Simplicación del Ordenamiento
Legal y Reglamentario de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, así como las experiencias comparadas
que no pueden resumirse aquí.21
En el caso de Cataluña, la consolidación está prevista como técnica parlamentaria de simplicación del
ordenamiento jurídico en el vigente Reglamento del Parlamento de Cataluña. A continuación, se sintetizan
sus rasgos generales.
El procedimiento para la consolidación de leyes y normas con rango de ley tiene por objeto elaborar un nuevo
texto legal que integre la legislación sobre una materia o un sector determinados, con el n de simplicar
el ordenamiento jurídico, mejorar su calidad y contribuir a garantizar la seguridad jurídica con un mejor
conocimiento del derecho vigente (art. 143). El texto consolidado, que será promulgado y publicado como
norma con rango de ley, sustituye y deroga las leyes y normas con rango de ley que consolida (art. 145). La
iniciativa de la consolidación corresponde al Gobierno, a los grupos parlamentarios y a los miembros del
Parlamento. Los proyectos y las proposiciones de consolidación deben ir acompañadas de una lista de las
leyes y otras normas con rango de ley que consolidan y que quedarán derogadas con la aprobación del texto
consolidado (art. 146).
A diferencia de la refundición o aprobación de textos refundidos por parte del Gobierno previa habilitación
parlamentaria, la consolidación legislativa es aplicable solo cuando en un sector o una materia se hayan
producido modicaciones legales parciales que, por su frecuencia, diversidad o complejidad, hagan aconsejable
consolidar la legislación vigente en un único texto (art. 144.1 y 144.2). También puede aplicarse para integrar,
en un único texto legal, la legislación existente sobre más de un sector o una materia concretos, siempre que
exista una conexión temática entre ellos y se cumplan las condiciones mencionadas con anterioridad.
Las leyes vetadas a la consolidación legislativa son, como no podía ser de otra manera, las de desarrollo básico
del Estatuto y las leyes para cuya aprobación se exija estatutariamente una mayoría reforzada (art. 144.3).
Por otra parte, los textos consolidados no pueden modicar la regulación sustantiva de la materia afectada,
y en ningún caso podrá ser utilizado el procedimiento de consolidación con esta nalidad, siendo obligación
de la Mesa del Parlamento y de la comisión tramitadora especíca, creada para esta nalidad al inicio de
la legislatura (art. 147.1), velar siempre por el cumplimiento de este requisito (art. 145). Los proyectos y
proposiciones de textos consolidados no pueden ser objeto de enmienda a la totalidad ni de enmiendas al
articulado (art. 147. 2), prohibición esta que no deja de ser criticable porque imposibilita la participación de
todos miembros del Parlamento en la tramitación de la consolidación legislativa.
21 Véanse las referencias incluidas en el citado dictamen de la Comisión Jurídica Asesora 298/2019, de 3 de octubre.
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La aprobación de los textos legales consolidados corresponde a la comisión tramitadora, que actúa con plena
competencia legislativa; y el proyecto o la proposición de consolidación deben tramitarse por el procedimiento
de lectura única (art. 148). El texto consolidado habrá de ser objeto de una única votación, que incluirá, en
su caso, las recomendaciones hechas por la ponencia.
5.3.4 La codicación informativa vía digitalización ocial
Las técnicas de revisión y actualización descritas hasta aquí tienen como complemento indispensable la
codicación meramente informativa que realizan y ponen a disposición los diarios ociales en cuanto portales
virtuales abiertos. Este es el caso del Boletín Ocial del Estado y del Portal Jurídico de la Generalitat de
Cataluña, los cuales, a través de la digitalización que permiten las nuevas tecnologías, facilitan el conocimiento
y la accesibilidad al derecho vigente, de manera estructurada y actualizada. Asimismo, es una técnica de
transparencia normativa; en este sentido está prevista por la legislación catalana de transparencia (art. 63.2).
La codificación normativa, catalogada por sectores objeto de regulación, supone la adaptación de las
disposiciones normativas a las últimas modicaciones efectuadas. Se conoce como legislación consolidada,
tarea de consolidación realizada por los organismos competentes para la publicación ocial de las normas
jurídicas, pero que –cabe reiterarlo–, a pesar de ser una consolidación o codicación institucional que, en
consecuencia, ofrece cierta seguridad jurídica, no tiene valor ocial.
También la digitalización y el uso de recursos de inteligencia articial, no solo en algunos de los trámites del
proceso normativo, sino en la sistematización de datos normativos masivos, puede auxiliar la racionalización
del ordenamiento jurídico (Canals Ametller, 2019). La indexación normativa a partir de instrumentos como el
Identicador Europeo de Legislación (ELI), iniciativa europea del año 2012 que permite el acceso en línea de
la legislación europea y de los Estados miembros, facilita la localización de las normas en los ordenamientos
respectivos, así como su conocimiento y aplicación efectivos.
6 Conclusiones
Tal como se ha descrito hasta aquí, nuestro sistema normativo cuenta con los instrumentos adecuados para
mejorar el ordenamiento jurídico y recuperar la conanza en el derecho. Probablemente, lo que no exista es
la voluntad de usarlos.
Todos los poderes públicos, desde la posición especíca que ocupan en el Estado social y democrático de
derecho, deberían implicarse en esta responsabilidad. El control de la proporcionalidad y racionalidad del
ordenamiento jurídico ha de ser triple, es decir, gubernamental, legislativo y jurisdiccional.
Aunque el fenómeno de la inación normativa no es susceptible del control que le corresponde al Tribunal
Constitucional, su incidencia en la seguridad jurídica podría otorgar, a las herramientas de contención aquí
expuestas, un valor complementario en caso de ponerse en cuestión la constitucionalidad de un determinado
texto legal.
Por último, se echa de menos la asunción de un papel más proactivo de la ciudadanía en el proceso de
elaboración de normas, aún más en los tiempos actuales de apertura de los gobiernos mediante la previsión
de nuevos trámites participativos, como la consulta pública previa. Sin embargo, no existe una participación
social alta.
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