STS, 27 de Junio de 2006
| Ponente | OSCAR GONZALEZ GONZALEZ |
| ECLI | ES:TS:2006:4167 |
| Número de Recurso | 9964/2003 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 27 de Junio de 2006 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
FERNANDO LEDESMA BARTRETOSCAR GONZALEZ GONZALEZMANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONAFRANCISCO TRUJILLO MAMELYEDUARDO ESPIN TEMPLADOJOSE MANUEL BANDRES SANCHEZ-CRUZAT
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintisiete de Junio de dos mil seis.
En el recurso de casación nº 9964/2003, interpuesto por la Entidad IBERDROLA, S.A., representada por el Procurador Don José Luis Rodríguez Pereita, y asistida de letrado, contra la sentencia dictada por la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en fecha 29 de octubre de 2003, recaída en el recurso nº 204/1999 , sobre retribución de la actividad de distribución de energía eléctrica; habiendo comparecido como parte recurridas las Entidades UNIÓN FENOSA, S.A., representada por el Procurador Don Luis Fernando Alvarez Wiese, y asistida de Letrado, ENDESA, S.A, representada por el Procurador Don José Guerrero Tramayores, y asistida de Letrado, y la ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO, representada y dirigida por el Abogado del Estado.
En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Séptima) dictó sentencia desestimando el recurso promovido por la Entidad IBERDROLA, S.A., contra la Orden del Ministerio de Industria y Energía de fecha 27 de junio de 1999 , que declaró inadmisible el recurso de alzada interpuesto contra las liquidaciones mensuales practicadas por la Comisión Nacional del Sistema Eléctrico correspondientes al período de facturación comprendido desde el 1 de enero de 1998 hasta el 28 de febrero de 1999.
Razonó el Tribunal de instancia para fundamentar su fallo que:
"Entre las funciones que se encargan a la Comisión Nacional del Sistema Eléctrico, se encuentra, según la regla octava del artículo 8 de la Ley 54/97 , realizar la liquidación de los costes de transporte y distribución de energía eléctrica, de los costes permanentes del sistema y de aquellos otros costes que se establezcan para el conjunto del sistema cuando su liquidación sea expresamente encomendada.
En el párrafo tercero del artículo 8 del R.D. 2017/97 se establece que se realizarán liquidaciones mensuales a cuenta de la definitiva, que se efectuará cada año.
Por su parte el artículo 21 del R.D. 2017/97 establece que las liquidaciones que determine la Comisión Nacional del Sistema Eléctrico derivadas del presente Real Decreto podrán ser objeto de recurso ordinario ante el Ministerio de Industria y Energía en el plazo de un mes, de acuerdo con lo establecido en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Y el número 4 del artículo 8 de la Ley 54/97 dice que contra las resoluciones adoptadas por la Comisión Nacional del Sistema Eléctrico en el ejercicio de las funciones a que se refiere el apartado 1 del presente artículo, y contra sus actos de trámite en las mismas materias que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión, podrá interponerse recurso ordinario ante el Ministro de Industria y Energía.
La redacción de estos preceptos, se han traído a colación, para determinar si las liquidaciones mensuales, tienen la condición de definitivas a efectos del artículo 107 de la Ley 30/92 , o son actos de trámite que resuelven directa o indirectamente la cuestión de fondo, o impiden la continuación del procedimiento, o si por el contrario no tienen esta naturaleza.
Lo primero que debe tenerse en cuenta es que las liquidaciones podrán ser objeto de recurso ordinario ante el Ministro de Industria y Energía en el plazo de un mes, de acuerdo con lo establecido en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , lo que implica que no siempre podrán ser objeto de recurso, si no solamente, cuando concurran los requisitos establecidos en el citado artículo 107 de la Ley 30/92 , es decir, cuando, se trate de un acto definitivo, o siendo de trámite impida la continuación del procedimiento, resuelvan de forma directa o indirecta la cuestión de fondo, o causen indefensión.
En el párrafo tercero del artículo 8 del R.D. 2017/97 , se ordena que se realizarán liquidaciones mensuales a cuenta de la definitiva que se efectuará cada año.
En la redacción de este precepto, se tiene en cuenta que existe una liquidación definitiva, que es la anual, y que en ella se contendrán aquellas modificaciones que se hayan ido realizando a lo largo del año y provocadas por las liquidaciones mensuales.
Por lo tanto, el propio gobierno en desarrollo de las previsiones legales considera que la liquidación anual es la definitiva teniendo la condición de provisionales las liquidaciones mensuales. Cierto es que éstas generan derechos y obligaciones y deben realizarse pagos y cobros según los resultados de dichas liquidaciones, pero ello se lleva a cabo en evitación de deudas y créditos de importantes montantes que sirvan para paliar la carga mensual de gastos que deben soportar las compañías eléctricas.
De todas formas debe tenerse en cuenta, que se trata de un sistema nuevo de primera aplicación y que se irá corrigiendo con el transcurso del tiempo y su aplicación.
[...] En todo caso, en el presente supuesto, esta sentencia podría estimar el recurso, revocando la Orden Ministerial recurrida, y devolver las actuaciones para que entrase a conocer del fondo la Administración, pero en ningún caso podría entrar a conocer del fondo, puesto que la Orden impugnada no lo ha hecho, y debería permitirse pronunciarse a la misma sobre las cuestiones planteadas"
.
Notificada esta sentencia a las partes, por la Entidad recurrente, se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 18 de noviembre de 2003, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, la recurrente (IBERDROLA, S.A.) compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formuló en fecha 2 de enero de 2004, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual expuso, los siguientes motivos de casación:
Único) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del art. 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción del art. 21 del Real Decreto 2017/1997, de 26 de diciembre ; de los arts. 107 y 114 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y de la jurisprudencia que los desarrolla, en relación con el art. 24 de la Constitución .
Terminando por suplicar case y anule la sentencia de instancia e inste a la citada Sección para que examine y resuelva las cuestiones planteadas por la recurrente en el recurso contencioso administrativo 204/1999.
Por providencia de la Sala, de fecha 20 de septiembre de 2005, la Sala acuerda admitir a trámite el presente recurso de casación, ordenándose por otra de 7 de octubre de 2005 entregar copia del escrito de formalización del recurso a las partes comparecidas como recurridas (ENDESA, S.A., UNIÓN FENOSA, S.A. y la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO y TELEFÓNICA MÓVILES ESPAÑA, S.A), a fin de que en el plazo de treinta días pudieran oponerse al mismo; lo que hicieron mediante escritos de fechas 17, 22 y 23 de noviembre de 2005 respectivamente, en los que expusieron los razonamientos que creyeron oportunos y solicitaron se dicte sentencia desestimando el recurso, se confirme íntegramente la resolución impugnada, con expresa imposición de costas a la parte recurrente.
Por providencia de fecha 8 de febrero de 2006, se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 20 de junio siguiente, en que tuvo lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Óscar González González, Magistrado de Sala
Es objeto de este recurso la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional, en virtud de la cual se desestimó el recurso interpuesto por Iberdrola S.A. contra la Orden del Ministerio de Industria y Energía que declaró inadmisible el recurso de alzada deducido contra la resolución de la Comisión Nacional del Sistema Eléctrico (CNSE) por la que se aprueba la liquidación provisional a cuenta de la definitiva de 1998, de los derechos de cobro y las obligaciones de pago, que correspondía a dicha empresa, referente al período de facturación comprendido entre el 1 de enero de 1998 y 28 de febrero de 1999, en las actividades de transporte, distribución, retribución fija y saldos negativos de ingresos liquidables.
El Tribunal de instancia fundamenta su fallo en que la liquidación que se recurre es mensual a cuenta de la anual que es la definitiva, teniendo aquella el carácter de provisional, y aunque genere derechos y obligaciones y deben realizarse pagos y cobros según el resultado de las mismas, ello se hace en evitación de deudas y créditos de importantes montantes que sirvan para paliar la carga mensual de gastos que deben soportar las compañías eléctricas.
Contra esta sentencia se ha interpuestos recurso de casación con base en único motivo que ha quedado transcrito en los antecedentes, y en el que en síntesis se aduce que la liquidación recurrida genera una serie de obligaciones que deben satisfacerse de forma inmediata, y cuyo incumplimiento puede determinar la imposición de sanciones, afectando a la situación patrimonial de los sujetos, sin que la liquidación anual repare el perjuicio sufrido.
El motivo de casación debe rechazarse pues la liquidación que se recurre es de carácter provisional y a cuenta de la que se dicte en definitiva. En efecto, basta examinar el apartado 1.11.3 del Anexo I del Real Decreto 2017/1997, de 26 de diciembre , por el que se organiza y regula el procedimiento de liquidación de los costes de transporte, distribución y comercialización a tarifa, de los costes permanentes del sistema y de los costes de diversificación y seguridad de abastecimiento, para comprender que estas liquidaciones son provisionales para establecer los pagos e ingresos a cuenta parciales acumulados correspondientes a los períodos que van desde el 1 de enero hasta el último día del mes previo al inmediatamente anterior, es decir, que cada una de ellas va comprendiendo sucesivamente las previamente practicadas, hasta llegar a la liquidación anual, que es la que verdaderamente determinará de una forma definitiva los cobros y pagos de los agentes, conforme determina el apartado 1.10 del Anexo.
Estas liquidaciones provisionales no entran, por tanto, en la categoría de actos susceptibles de recursos administrativos a que se refiere el artículo 107 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común , ya que los perjuicios que deriven de ellas son corregibles en la liquidación anual definitiva, y si no lo fueran, abrirán la puerta de los recursos administrativos o jurisdiccionales correspondientes. No se opone a esta conclusión el hecho de que el art. 21 del Real Decreto 2017/1997 señale que las liquidaciones que determine la CNE derivadas del mismo podrán ser objeto de recurso ordinario ante el Ministerio de Industria y Energía, pues con la remisión que dicho precepto hace a la Ley 30/92 , hay que comprender que serán recurribles en la medida que dicha Ley lo permita. Tampoco es argumento en contra de la inadmisibilidad el hecho de que de las liquidaciones provisionales deriven obligaciones de pago por parte de los agentes del mercado eléctrico, pues, en definitiva se trata de cantidades que si no son debidas serán compensadas en la liquidación definitiva, y si no lo fueran cabe recurrir contra ella. No se ha demostrado además que esos pagos inmediatos causen perjuicio irreparable a la empresa, perjuicio que, en cualquier caso, al ser de índole económica sería siempre indemnizable.
Por otra parte, la cuestión de fondo se habría desestimado porque de los informes que obran en los autos se deduce que:
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Los coeficientes de pérdidas establecidos en el Anexo VI del RD 2016/1997 sólo podían ser aplicados a los consumidores que disponen de equipos de medida capaces de discriminar la energía consumida en los seis períodos horarios expresados en dicho Anexo (sólo es aplicable de forma directa a la THP). Para el resto de los consumidores a tarifa se realizó en principio por estimación, criterio que fue recogido más tarde por el RD 2821/1998 , aplicándose desde entonces en las liquidaciones realizadas los coeficientes referidos en el citado Real Decreto. Esta laguna legal viene a ser recogida por el propio perito que informó a instancia de la recurrente cuando señala (folio 21 del informe) que "las únicas tarifas que figuran con sus períodos horarios completos son, dentro de la alta tensión, las THP (tarifas horarias de potencia). Por tanto, si los porcentajes de pérdidas figuran en cualquier tabla a utilizar, como es el caso del Anexo VI del RD 2016/97 , distribuidos por períodos horarios dentro de los distintos escalones de tensión, solamente podrán aplicarse correctamente a las citadas THP, y para todas las demás tarifas serán estimados".
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La prima del consumo de carbón autóctono establecida en el RD 2017/97 fue modificada por el RD 2820/1998 debido a la necesidad de subsanar los aspectos no debidamente contemplados en las primas del RD 2017/97 y que se referían especialmente a : las diferenciales de consumos específicos, el factor de eficiencia del 32,5%, los sobrecostes de transporte de carbón por motivos medioambientales, las diferencias entre las producciones previstas en los CTC's y en el Plan de Futuro de la Minería del Carbón.
La resolución recurrida no realiza, por tanto, una aplicación retroactiva de normas sino que lo que efectúa es una interpretación de una norma anterior con arreglo a criterios adecuados establecidos en una norma posterior, al presentar aquélla una laguna legal o una defectuosa formulación. Ello es perfectamente posible si se tiene en cuenta que tanto en los coeficientes de pérdidas como en los de primas de carbón se actúa sobre cantidades que deben acercarse lo más posible a la realidad (pérdidas efectivamente producidas y carbón autóctono efectivamente consumido), por lo que si en un momento posterior se observa que la aplicación que se hacía con arreglo a normas anteriores no era real, no hay inconveniente en que se actualicen conforme a los nuevos criterios que estén más ajustados a lo efectivamente perdido y consumido. Se trata de ajustar los créditos y las deudas a sus verdaderos límites, cuando en una fase anterior no estaban debidamente determinados. Por ello puede concluirse que el operador eléctrico tendrá un derecho adquirido a obtener la compensación y la prima, respectivamente, pero no a que la cuantía de la misma sea calculada en una determinada forma, pues ésta ha de serlo conforme al criterio que más se ajuste a la realidad. Como ha dicho el Tribunal Constitucional en su sentencia de 5 de abril de 2006 , no se estaría ante situaciones jurídicas agotadas, producidas o desarrolladas, sino ante situaciones actuales no concluidas.
En esta función de liquidación, la Comisión no se atribuye competencias legislativas, sino que cumple la función liquidatoria que le confiere el art. 8.1.8ª de la Ley del Sector Eléctrico , interpretando las normas de acuerdo con criterios reales, y sin que puede eludir sus funciones respecto de las cuales rige el principio de "no liquet".
En relación con el tema de la superación de la media de una peseta por kWh, respecto de las primas contenidas en la Disposición Adicional Primera del RD 2820/1998 , tratándose de un promedio durante el período transitorio hasta 2004, cabe la posibilidad que en algunos años supere el indicado límite.
De conformidad con el art. 139.2 de la Ley Jurisdiccional , procede la condena en costas del recurso a la parte recurrente.
En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,
Que declaramos no haber lugar y, por lo tanto, DESESTIMAMOS el presente recurso de casación nº 9964/2003, interpuesto por la Entidad IBERDROLA, S.A., contra la sentencia dictada por la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en fecha 29 de octubre de 2003, recaída en el recurso nº 204/1999 ; con condena a la parte recurrente en las costas del mismo.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. ÓSCAR GONZÁLEZ GONZÁLEZ, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.
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