Comunitats autònomes i activitat exterior en la jurisprudència del tribunal constitucional

El primer problema teòric que desvetlla el tema dels tractats internacionals és determinar si poden modificar el repartiment competencial intern de poder o, dit enPage 13 termes de l'ordenament espanyol, sí s'integren o no en l'anomenat «bloc de la constitucionalitat».

Hi ha un primer aspecte negatiu en què pacíficament s'accepta la possible incidència de certs tractats internacionals en el repartiment intern de poder. Es tracta d'aquells tractats en virtut dels quals Espanya cedeix l'exercici de competències pròpies a organitzacions supranacionals ex article 93 de la Constitució. Sembla bastant clar, i així ha succeït amb motiu de la integració a la Comunitat Europea i de la firma i ratificació de l'Acta Única Europea, que les competències que se cedeixen poden correspondre, segons el repartiment intern de poder, tant a l'Estat com a les comunitats autònomes. En conseqüència, l'Estat, en tant que titular del treaty making power, pot realitzar la cessió sense cap mena de límit material de principi.¹⁰ Un problema diferent i que tractarem més endavant és el de la conveniència que les comunitats autònomes participin d'alguna manera en el corresponent procés per raons tècniques i polítiques.¹¹

El problema central, però, no és el del traspàs de poder des de l'Estat o les comunitats autònomes a organitzacions internacionals, sinó el de determinar si les relacions internacionals poden justificar un desplaçament competencial des de les comunitats autònomes cap a l'Estat.

El tema l'ha tractat amplament la doctrina, que ha coincidit a assenyalar que els tractats internacionals no modifiquen el repartiment portat a terme pel bloc de la constitucionalitat;¹² per la seva banda, el mateix Tribunal Constitucional ha ratificat aquest criteri en assenyalar en relació amb el Dret comunitari: «Són (...) les regles internes de delimitació competencial les que han de fonamentar la resposta als conflictes de competència plantejats entre l'Estat i les comunitats autònomes» (STC 252/1988). S'ha reiterat aquesta idea en les sentències 16 i 115/1991-

Ara bé, el fet que els tractats no s'integrin en el bloc de la constitucionalitat, entès com a conjunt de normes que realitzen el repartiment de poder entre l'Estat i les comunitats autònomes,¹³ no vol dir que no tingui cap mena de valor per a aquest repartiment de poder.

En efecte, d'una manera o altra, el compromís internacional té una certa virtuali-tat per interpretar aquest repartiment intern de poder. L'explicació lògica és relativament clara; a l'Estat -poder central- se li reserven els elements de poder que es considera que han de ser uniformes, sigui com a competència exclusiva, bàsica de coordinació, etc. Els compromisos internacionals, en la mesura que imposen obligacions que s'han de complir uniformement, serveixen de guia d'interpretació de l'abast i el contingut d'aquestes competències estatals.¹⁴ Ara bé, aquesta operació ha de serPage 14 proporcionada, actuant com a instrument merament modulador, sense que sigui possible una extensió que desvirtuï el repartiment constitucional de poder.

Aquest procés ja ha tingut manifestacions en la jurisprudència constitucional. Així, la STC 26/1982 va utilitzar l'existència de disciplina internacional de la radiodifusió per interpretar l'abast de les competències bàsiques de l'Estat en la matèria regulades per l'Estatut de Ràdio i Televisió; aquest mateix criteri es va reiterar en la mateixa matèria a la STC 44/1982 i és present també a la STC 252/1988 en relació amb el Dret comunitari, encara que no es formuli de manera expressa.

En aquest punt cal assenyalar que la majoria dels conflictes plantejats entre l'Estat i les comunitats autònomes amb motiu del compliment d'obligacions concretes a l'exterior, i en particular en relació amb el Dret comunitari, tenen a veure precisament amb la valoració diferent de l'abast dels elements uniformes reservats competen-cialment a l'Estat.

En definitiva, podem dir que ni els tractats internacionals ni el dret derivat de les organitzacions internacionals no formen part del bloc de la constitucionalitat en la funció que aquest compleix de repartiment intern de poder entre Estat i comunitats autònomes. Tenen, en canvi, un doble valor:

- Possibiliten la cessió d'exercici de competències a organitzacions internacionals, amb la consegüent pèrdua de poders per als ens interiors.

- Poden actuar com a instrument d'interpretació de l'abast dels elements d'uniformitat de les competències estatals.

Les facultats de formalitzar tractats internacionals són, com hem assenyalat anteriorment, un dels objectes típics del concepte de «relacions internacionals». Això suposa, des del punt de vista de la Constitució espanyola, que només l'Estat -poder central- està legitimat per formalitzar tractats internacionals. No sembla que aquest principi sigui gaire difícil de deduir de la reserva competencial exclusiva de l'article 149.1.3 de la norma fonamental. D'altra banda, ni doctrinalment ni políticament no es qüestiona aquest principi. Per la seva banda, el Tribunal Constitucional ha confirmat la capacitat exclusiva del poder central per concertar tractats com una activitat que cau de ple en el títol competencial «relacions internacionals» (STC 137 i 153/1989).

Convé observar, però, que la solució donada pel constituent no era l'única possible. En efecte, en altres sistemes constitucionals d'Estats descentralitzats els ens territorials menors tenen, de vegades, competències per formalitzar tractats. En qualsevol cas, com la doctrina ha assenyalat, aquest reconeixement de treaty making power en favor d'ens territorials menors, quan existeix, és molt limitat, tant des del punt de vista de les matèries sobre les quals pot exercir-lo, com des de la perspectiva del procediment, que, sovint, reserva alguna mena d'intervenció als poders centrals, és a dir, els permet que fiscalitzin l'actuació.¹⁵

Tornant al Dret espanyol, tot i l'acceptació pacífica del monopoli del treaty viakingPage 15 power per part de l'Estat, els problemes que el seu exercici planteja en relació amb l'organització territorial no són inexistents. Vegem-ne alguns.

El tercer aspecte a tractar dins dels problemes constitucionals que desvetllen els tractats internacionals és el relatiu a l'execució. La posició doctrinal va ser des d'un primer moment gairebé unànime pel que fa a l'«haver de ser» jurídico-polític de l'abast del títol «relacions internacionals» pel que fa a l'excecució de tractats; majoritàriament es va entendre que aquest títol competencial no hauria de servir d'instrument per modificar el repartiment material de competències portat a terme pel bloc de la constitucionalitat; això equival a dir que es veia la necessitat que les comunitats autònomes executessin els tractats sempre que les obligacions que se'n derivaven caiguessin dins les seves competències ratione materiae. Ara bé, l'acord deixava d'existir a l'hora de fonamentar constitucionalment aquest «haver de ser». El problema va sorgirPage 19 per un doble motiu. D'una banda, com hem indicat abans, hi va haver qui, en una lectura precipitada de l'article 149-1.3 de la Constitució, va estendre aquest a qualsevol activitat interna connectada d'una manera o altra al fet «extern», cosa que incloïa l'execució dels tractats internacionals.

Les principals dificultats van sorgir, però, dels mateixos estatuts d'autonomia. Aquests, en la seva gran majoria, amb unes fórmules o unes altres, van assumir competències en matèria d'execució de tractats internacionals. No és fàcil d'interpretar aquestes clàusules i això ha donat lloc a discrepàncies doctrinals. No és aquest el lloc per estendre's en una anàlisi detinguda del seu significat dins del bloc de la constitucionalitat; ens limitarem a exposar de manera resumida les línies d'interpretació que he exposat en un altre lloc.²⁴

- L'obligació d'executar tractats internacionals no procedeix de l'assumpció esta-tucària d'una competència en aquesta matèria. Es tracta d'una obligació constitucional derivada, d'una part, del valor intern dels tractats internacionals com a normes jurídiques, i, de l'altra, de les competències materials assumides per cada comunitat autònoma. Si s'hagués situat l'execució dels tractats com a part del contingut de les relacions internacionals, no es podria haver assumit com a competència ja que, com he vist, l'article 149.1.3 la qualifica com a competència exclusiva de l'Estat. Per dir-ho d'una altra manera, les clàusules estatutàries són la simple manifestació d'una obligació que no deriva de cap mena de facultat sobre les relacions internacionals sinó de les que posseeixen sobre cada matèria. Així ho ha vist el Tribunal Constitucional, que ha mantingut que «les normes estatutàries que (...) preveuen que la comunitat autònoma adoptarà mesures necessàries per executar els tractats internacionals en aquells aspectes que afectin matèries atribuïdes a la seva competència, no són, com resulta evident, normes atributives d'una competència nova, diferent de la que en virtut d'altres preceptes ja té» (STC 252/1988. La idea ja apareixia a la STC 58/1982).

- La construcció anterior exclou, igualment, haver de recórrer a tècniques ex-traestatutàries d'assumpció de competències per justificar la facultat que tenen les comunitats autònomes d'executar tractats internacionals o bé per uniformitzar l'exercici d'aquesta tasca d'execució per part de les comunitats autònomes, tal com algun sector de la doctrina va proposar en un moment donat.²⁵

- La conclusió del que acabem d'exposar és que totes les comunitats autònomes, independentment de si els seus estatuts fan o no referència a l'execució de tractats, han d'executar aquests dins de les seves competències materials, sense necessitat de recórrer a cap tècnica d'assumpció de competències.

Page 20

- L'únic dubte que en aquesta construcció pot sorgir és el relatiu a si els estacuts que només es refereixen a l'execució dels tractats en el sentit estricte d'execució simple o administrativa han limitat l'abast dels poders autonòmics, és a dir, han exclòs l'execució normativa, encara que ratione materiae poguessin tenir potestats d'aquesta naturalesa. No sembla que aquesta interpretació sigui.la més adequada en el context estatutari. D'una banda, no hi ha cap element que permeti deduir que aquesta era la voluntat del legislador dels estatuts; al contrari, sembla més aviat que el que hi va haver per part d'aquest va ser un ús tècnic incorrecte del concepte «execució», identificant el seu sentit administratiu (execució simple) amb el seu sentit internacional, que pot implicar tant obligacions d'execució simple com normativa. A més a més, i al marge de l'absurditat política a què conduiria aquesta lectura restrictiva de les clàusules estatutàries d'execució, la consideració mateixa que n'ha fet el Tribunal Constitucional a la sentència 252/1988, en el sentit de no ser preceptes d'assumpció de competències, sembla excloure que puguin actuar en la direcció de retallar competències assumides per altres preceptes estatutaris.

Així, doncs, la conclusió que podem extreure d'aquesta exposició és que les comunitats autònomes han d'executar els tractats internacionals dins el seu àmbit material i funcional de competències, com a part d'aquest, i sense que el monopoli que té l'Estat en matèria de relacions internacionals signifiqui cap mena d'obstacle.

Si l'execució dels tractats internacionals no forma part de la matèria constitucionalment definida com a «relacions internacionals» no es pot dir el mateix de la garantia d'aquesta execució. En efecte, partint de la base que una cosa és complir una obligació i una altra assegurar que es compleixi, l'abast de cadascuna d'aquestes missions és diferent. La primera qüestió constitueix un problema estrictament intern davant del qual el Dret internacional o el comunitari europeu no pot prendre part ja que ha de respectar l'autonomia institucional de cada Estat; són les regles internes les que en cada cas determinen quin ens, i dins d'aquest, quin òrgan o òrgans han de procedir a adoptar les mesures necessàries per complir aquestes obligacions. En canvi, la garantia que això és així traspassa l'àmbit estatal, ja que al capdavall del que es tracta és d'assegurar una responsabilitat assumida davant d'altres subjectes de Dret internacional. Aquesta garantia l'assumeix l'Estat en el seu conjunt, és a dir, no solament el poder central sinó el conjunt dels poders interns, sigui quina sigui la seva naturalesa, pel simple fet de comprometre's internacionalment.

L'assegurament del complement, però, té una projecció interna: determinar a qui correspon dins de l'aparell estatal assegurar que es compleixin les obligacions internacionals adquirides. Donat que la voluntat externa de l'Estat és una, i la seva responsabilitat també, és lògic que el garant de tores dues sigui també únic, i per tant que quedi la missió en mans de l'Estat, entès ara com a poder central.

Sobre aquest extrem sembla haver-hi acord i, fins i tot, hi ha una manifestació concreta del principi a l'article 93 in fine de la norma fonamental en relació amb el dret d'organitzacions internacionals. En efecte, aquesc precepte constitueix les Corts i el Govern en garants del compliment dels tractats i de les resolucions emanades d'organismes internacionals o supranacionals. Alguns autors han volgut veure aquestaPage 21 previsió constitucional com a simbòlica o programàtica.²⁶ Tanmateix, el precepte sembla adquirir un contingut molt concret si el posem en relació amb l'article 149-1-3 de la Constitució, encara que el seu abast vagi més enllà del repartiment de competències entre l'Estat i les comunitats autònomes. En efecte, es tracta d'una manifestació de !a reserva estatal de la competència en matèria de relacions internacionals que inclou, tal com hem indicat, la garantia del compliment dels compromisos adquirits amb altres subjectes del Dret internacional.²⁷ En el precepte hi ha, doncs, una manifestació d'aquest monopoli competencial per part de l'Estat, sense que constitueixi per ell sol un títol competencial autònom, com algun autor ha indicat.²⁸ El Tribunal Constitucional, per la seva banda, s'ha referit a l'article 93 de la Constitució a la seva sentència 252/1988, no com un títol competencial autònom, sinó en connexió amb les competències exteriors de l'Estat.

La qüestió ara és determinar si aquesta funció de garant atribuïda al poder central ex article 149.1.3 de la Constitució incideix o no en el repartiment de competències i, si és així, de quina manera.

1. Ja hem indicat abans que els tractats internacionals no modifiquen el repartiment de competències intern encara que puguin tenir un cert valor en la interpretació i aplicació d'aquest repartiment de competències ja que ajuden a modular els elements unitaris que caracteritzen les competències estatals.

2. D'altra banda, hi ha un segon terreny en el si del repartiment intern de poder on incideixen els tractats a través de la garantia de l'execució de les obligacions que aquests comporten. En efecte, la garantia d'execució justifica l'establiment de tècniques que permetin als poders centrals assegurar-se que aquests compromisos es compliran, tant si les mesures necessàries correspon assumir-les a l'Estat, a les comunitats autònomes, o a qualsevol altre ens segons el repartiment interna de poder. Això exigeix que l'Estat, per dur a terme aquesta funció, pugui fer ús de determinades facultats que constitucionalment té atribuïdes. Així, per exemple, sembla clar que l'Estat pot fonamentar l'establiment d'instrumenrs de col·laboració amb les comunitats autònomes en l'adquisició d'obligacions internacionals l'execució de les quals correspon a les comunitats autònomes, de manera exclusiva o compartida, sobretot tenint en compte que es va acceptar a la sentència sobre la LOHAPA la possibilitat constitucional d'establir aquesta mena d'òrgans per llei (STC 76/1983).

3. D'altra banda, però, l'obligació de col·laboració derivada de la unitat d'acció i responsabilitat internacional, obliga també l'Estat. Això determina que l'Estat hagi d'informar les comunitats autònomes, en la mesura que sigui necessari, de la sevaPage 22 acció exterior i de la incidència que tindrà sobre les seves competències i interessos. Aquest és, com recordareu, el fonament que s'ha de donar als preceptes estatutaris en aquest sentit, tal com hem indicat més amunt.

4. Una cosa semblant podem dir respecte a l'ús dels instruments ordinaris de control i vigilància per part de l'Estat. En efecte, sembla també força clar que la garantia d'execució de tractats internacionals podrà justificar, si arriba el cas, l'ús d'aquests mitjans constitucionals per part dels poders centrals. Així ho ha vist la jurisprudència. En efecte, a la sentència 44/1982, el Tribunal Constitucional, a més d'assenyalar la importància de la unitat de responsabilitat exterior, va arribar a configurar instruments d'inspecció que ni tan sols estaven fixats per les normes estatals que s'havien de desenvolupar.²⁹ L'abast d'aquests instruments dependrà molt de cada cas, i sempre ha de respondre al principi de proporcionalitat. El tema dels controls pot portar a elaboracions sofisticades en funció de la pròpia capacitat imaginativa a l'hora de construir supòsits. Per tal de no perdre's en aquest camp tan ampli, remarcarem a continuació els principis més importants.

- Els instruments de vigilància i control que l'Estat pot posar en funcionament per assegurar el compliment d'obligacions internacionals per part de les comunitats autònomes són, en principi, els ja existents o ets específics que en cada cas es puguin crear, sempre dins del marc constitucional.

- Aquests instruments mai no podran afectar la competència que constitucionalment hagi de desenvolupar la comunitat autònoma; l'excepció a aquest principi és la prevista per l'article 155 de la Constitució interpretada com a instrument absolutament extraordinari d'intervenció de l'Estat davant de situacions de crisi.³⁰

- Davant d'incompliments flagrants, es pot pensar fins i tot en la possibilitat que l'Estat substitueixi en les seves obligacions les comunitats autònomes quan la responsabilitat internacional es pugui veure compromesa. Estendre's en aquest sentit ens duria molt lluny. És suficient indicar el caràcter també absolutament extraordinari d'aquesta possiblitat i de remei últim només utilitzable davant el fracàs d'altres instruments de control. El fonament d'aquesta intervenció, en el cas d'acceptar-se aquesta construcció, es trobaria en el títol competència) que aquí analitzem: les relacions internacionals (art. 149-1.3 de la Constitució). En cap cas l'exercici extraordinari de poders de substitució no podria conduir a eliminar la competència de la comunitat autònoma, ja que quan aquesta tornés a exercir correctament la competència s'hauria de retirar l'actuació estatal, només justificada per raons extraordinàries i con-junturals.³¹

Page 23

Potser no serà sobrer d'indicar aquí que de la jurisprudència consticucional existent sembla deduir-se una preocupació especial a l'hora d'intepretar el títol competen-cial relacions internacionals per assegurar la responsabilitat internacional. Això possiblement explica algunes de les decisions més restrictives per a les competències de les comunitats autònomes; alhora, pot servir de guia per a l'acció política a seguir en aquest terreny: com més ben assegurada estigui la responsabilitat, més marge de maniobra hi haurà per a les comunitats autònomes.

Finalment, cal indicar que no hi ha greus conflictes entre Estat i comunitats autònomes que se centrin en la garantia de l'execució d'obligacions internacionals. El més important va ser el sorgit amb el govern canari amb motiu de la negativa d'aquest a prosseguir el desarmament aranzelari imposat per l'adhesió a la Comunitat Europea. El tema va arribar a provocar una advertència de Brussel·les i un acord del Consell de Ministres atorgant un termini de reflexió previ al plantejament d'un conflicte negatiu de competència. Això no obstant, com es recordarà, el conflicte es va arranjar, si més no de moment, mitjançant una solució negociada sobre la compensació estatal al desarmament aranzelari.

Dit això, convé veure la dimensió que els principis han adoptat en la pràctica político-constitucional espanyola. La falta d'identificació absoluta entre relacions internacionals i activitat exterior sembla assumida des de l'inici mateix del procés de descentralització. En efecte, els decrets de transferència, en especial després dels Pactes Autonòmics de 1981, han entès que les comunitats autònomes poden desenvolupar activitats de promoció a l'exterior, deixant a l'Estat la facultat de dictar normes i directrius a les quals els ens regionals s'han de subjectar en aquest desenvolupament exterior.³² Independentment dels problemes concrets que s'hagin pogut plantejar, també resulta clar que, en les relacions entre l'Estat i les comunitats autònomes, s'ha acceptat la pràctica d'activitats d'aquesta naturalesa, si bé els problemes al tespecte no escassegen. Utilitzant categories arrelades a la doctrina italiana, i acollides per la jurisprudència de la cort constitucional, «les activitats de promoció cap a l'estranger» desenvolupades per les comunitats autònomes, concepte de contingut bàsicament econòmic,³³ no s'inclouen en el disseny constitucional espanyol dins el concepte de relacions internacionals i, en conseqüència, resulten constitucionalment legítimes.

Això sembla que es derivi de la interpretació del bloc de la constitucionalitat, portada a terme pels decrets de transferència, com s'ha vist. Així mateix, també hem assenyalat abans que el Tribunal Constitucional, a la seva sentència 125/1984, avala aquesta interpretació admetent que el fer que existeixin connexions més o menys remotes amb l'exterior no porta totes les activitats als títols competencials estatals (comerç exterior en aquell cas). Aquest criteri ha estat reiterat abundantment en decisions posteriors. És significativa, en aquest terreny, la postura del Tribunal entorn de la possibilitat de realitzar accions a l'estranger de les comunitats autònomes en matèria cultural (STC 17/1991).

En conseqüència, sembla constitucionalment correcte situar les activitats de promoció cap a l'estranger en el corresponenr rítol material; l'Estat, a través de les competències econòmiques que té, tant generals (149.1.13), com concretes (comerç exterior), disposa d'instruments suficients per evitar possibles actuacions que poguessin incidir negativament en la seva política econòmica i exterior. En el cas límir, fins i totPage 25 el títol relacions internacionals podria servir per impedir actuacions econòmiques de les comunitats autònomes a l'exterior que incidissin en la política exterior espanyola, i així ho ha indicat el Tribunal Constitucional en la sentència 17/1991. Penseu, a tall d'exemple i posant un cas extrem, en una hipotètica actuació de promoció de vendes d'un producte d'una comunitat autònoma en un Estat al qual Espanya pensa imposar sancions econòmiques; sembla clar que l'article 149-1.3 de la Constitució justificaria la impossibilitat de portar a terme aquesta promoció.

En canvi, plantegen més problemes altres activitats d'«abast internacional» portades a terme per comunitats autònomes. En aquest concepte es poden introduir una infinitat d'accions a l'exterior la llista de les quals resultaria sempre incompleta: viatges a l'exterior, acords de cooperació, obertura d'oficines d'informació, etc.

La clau per abordar la regularitat d'aquestes activitats des del punt de vista de la competència estatal en matèria de relacions internacionals és determinar sí afecten, d'una manera o altra, i amb quin abast, la política exterior i la responsabilitat internacional de l'Estat.

Jurisprudencialment, la qüestió dels acords concertats per les comunitats autònomes amb ens de nacionalitat no espanyola ha tingut un primer plantejament a la ja citada STC 137/1989 relativa al Comunicat de Col·laboració subscrit el 2 de novembre de 1984 entre el conseller d'Ordenació del Territori i Medi Ambient de la Xunta de Galícia i la Direcció General del Medi Ambient del govern del regne de Dinamarca. La majoria del Tribunal, en la línia ja oberta a la sentència 154/1985, va entendre contrari a la Constitució l'acord basant-se en el fet que l'article 149.1.3 de la Constitució impedeix l'exercici de ius contrabendi per part de les comunitats autònomes. El vot particular formulat pel magistrat Díez Eimil, i subscrit per tres magistrats més, entén, en canvi, que no tot ius contrahendi cau dins del títol «relacions internacionals»; el comunicat de col·laboració, en paraules de la minoria dissident, és «expressiu d'una acció instrumental realitzada en l'àmbit de la contractació administrativa, i per tant resulta molt desproporcionat i perturbador configurar-lo com un tractat, conveni o pacte internacional en el qual estigui present l'exercici de sobirania o afecció de la política exterior de l'Estat».

Independentment de la solució donada, en el cas que ens ocupa s'ha plantejat un dels temes centrals de la definició del concepte de relacions internacionals. Hem vist en pàgines anteriors que en el disseny constitucional espanyol s'ha tancat el pas, en principi, a la possibilicat que les comunitats autònomes estableixin tractats internacionals. La qüestió és determinar si treaty making poiver s'ha d'identificar amb tus contrabendi a l'exterior o, en una interpretació extrema, si l'article 149.1.3 impedeix qualsevol mena d'exercici d'aquest. Aquesta sembla ser la tesi mantinguda per la sentència; el vot particular, per la seva banda, com hem vist, exigeix que l'exercici de ius contrahendi, perquè sigui inclòs en les relacions internacionals de l'Estat, tingui una d'aquestes dues característiques: que s'exerceixi la sobirania constituint un tractat, conveni o pacte internacional (definició formal) o que afecti la política exterior de l'Estat (definició material).

Certament, aquesta segona postura sembla ser la més apropiada amb la realitat,Page 26 que, encara que sigui només funcionalment, exigeix cada vegada més accions que traspassin les fronteres estatals. El vot particular intenta definir els marges de les relacions internacionals mitjançant un element formal i un altre de material; la sentència, en canvi, deixa oberts molts interrogants per tal com inclou en les relacions internacionals qualsevol exercici de tus contrabendi; vol dir això, per exemple, que les comunitats autònomes no poden contractar en matèria civil, mercantil, laboral o administrativa a l'estranger? ¿Són constitucionalment legítims acords que incloguin simples manifestacions d'intencions, declaracions d'amistat o, fins i tot, compromisos de simple col·laboració?

Caldrà esperar que futures resolucions vagin matisant la doctrina establerta a la STC 137/1989. Una cosa semblant ha passat a Itàlia on progressivament s'ha anat flexibilitzant la interpretació del concepte «relacions internacionals» de manera que, tot i que cau al seu si qualsevol forma de compromís de la responsabilitat estatal,³⁴ s'ha deixat oberta la porta a un gran ventall d'activitats de les regions, no solament de tipus promocional, sinó també de relleu internacional.³⁵

Els mateixos problemes de delimitació existents en el terreny dels compromisos amb ens estrangers es plantegen en altres activitats; en són casos típics, com hem apuntat més amunt, el dels viatges a l'estranger d'autoritats autonòmiques, el de l'establiment d'oficines d'informació en altres països connectades d'alguna manera amb les comunitats autònomes, o el de les relacions directes d'aquestes amb la Comunitat Europea.

L'anàlisi de cadascun d'aquests temes allargaria encara més aquestes pàgines i no exhauriria la casuística.³⁶ Ens limitarem a indicar, a l'espera que hi hagi pronunciaments jurisprudencials al respecte, que la clau per conjuminar actuacions exteriors de les comunitats autònomes amb les exigències de la competència exclusiva en matèria de relacions internacionals és regular de manera legislativa, pactada (el més desitjable) o mixta aquestes actuacions a través de l'establiment d'instruments de relació entre l'Estat i els ens territorials; es tracta de permetre al poder central conèixer les activitats que les comunitats autònomes desenvolupen fora de les fronteres estatals per coordinar-les amb la seva política exterior i impedir, si arriba el cas, que incideixin negativament en aquesta. Dit d'una altra manera, el títol competencial «relacions internacionals» ha de dotar l'Estat d'instruments suficients per assegurar una política exterior única i coherent, però no ha de servir ni per desfigurar el repartiment intern de poder, ni per col·locar les comunitars autònomes en un marc d'actuació obsolet i allunyat de la realitat dels nostres dies.

Aquestes consideracions es poden enllaçar amb una darrera reflexió, que no per tòpica resulta supèrflua.

L'experiència d'altres països descentralitzats de l'entorn espanyol demostra que elPage 27 complex tema d'articular «relacions internacionals» amb l'exercici dels poders d'ens descentralitzats ha estat objecte de «reglamentació». Així, a Alemanya, la qüestió s'ha «regularitzat» a través d'acords entre el Bund i eís Lands a partir de l'Acord de Lindau,³⁷ sense perjudici que existeixin altres instruments específics, normatius o no, com són, per exemple, els que hi ha en relació amb l'actuació en el si de la Comunitat Europea.³⁸ A Itàlia, tanc jurisprudencialment, segons hem vist, com legalment,³⁹ s'han intentat «reglamentar» algunes activitats d'abast internacional de les regions per permetre el que possiblement és inevitable, fent que no incideixi en els poders constitucionalment reservats a l'Estat.

Val a dir que a Espanya el Tribunal Constitucional gairebé sempre que ha hagut d'abordar el problema de la competència «relacions internacionals» ha fet palesa la necessitat de col·laboració entre Estat i comunitats autònomes per fer compatibles les competències que tenen. En aquest sentit és especialment rellevant la STC 252/1988, en què la necessitat de col·laboració es manifesta, fins i tot, en l'exigència d'una fórmula de nomenament de determinats agents estatals en què participin les comunicats autònomes.

No han falcat intents parcials d'articular aquesta col·laboració. El cas més clar és el Conveni per a l'Execució del Dret Comunitari⁴⁰ mai no subscrit que reposa en el bagul dels records mentre sembla que es busquen altres fórmules de col·laboració. En aquest terreny de l'execució del Dret comunitari la col·laboració té un important camp de cultiu; poders centrals i comunitats autònomes mostren un cop més la seva incapacitat d'arribar a acords que no siguin merament puntuals i, en general, de resolució d'un problema ja existent i gairebé mai de previsió de conflictes. Mentrestant, continua essent la jurisdicció constitucional la que, a cop de conflictes de competències, ha de traçar les línies divisòries; caldria no oblidar que és als poders executius i legislatius de l'Estat i de les comunitats autònomes a qui correspondria aquesta primera labor de «disseny» en la interpretació del model constitucional de reparci-menc de poder; al Tribunal Constitucional només li ha de correspondre controlar que aquest disseny cap dins d'un model constitucional. Tanmateix, la falta de resultats dels dissenyadors comporta que el controlador ha de continuar dibuixant els trets més importants del quadre constitucional.

Page 28

Referència de les sentències del Tribunal Constitucional citades al text relacionades amb l'article 149-1.3 de la Constitució o amb altres títols de dimensió externa

STC 1/1982, de 28 de gener; conflictes positius de competència núm. 63 i 191/1981 (acumulats), assumpte «Caixes d'estalvis». Ponent: F. Tomis y Valiente. BOE de 26 de febrer de 1982.

STC 26/1982, de 24 de maig; conflicte positiu de competència núm. 181/1981, assumpte «Concessió d'emissores de FM a Catalunya». Ponent: G. Begué Canton. BOE de 9 de juny de 1982.

STC 35/1982, de 14 de juny; recurs d'inconstitucionalitat núm. 24/1982, assumpte «Llei de creació del Consell basc de Relacions Laborals». Ponent: F. Rubio Llorente. BOE de 28 de juny de 1982.

STC 44/1982, de 8 de juliol; conflicte positiu de competència núm. 38/1982, assumpte «Concessió d'emissores de FM al País Basc». Ponent: A. Truyot Serra. BOE de 4 d'agost de 1982.

STC 58/1982, de 27 de juliol; recurs d'inconstitucionalitat núm. 74/1982, assumpte «Llei catalana de patrimoni». Ponent: F. Rubio Llorente. BOE de 18 d'agost de 1982.

STC 125/1984, de 20 de desembre; conflictes positius de competència núm. 860, 862 i 865/1983 (acumulats), assumpte «Hotel "recomanat per la seva qualitat"». Ponent: F. Tomàs y Valiente. BOE de 11 de gener de 1985.

STC 154/1985, de 12 de novembre; conflicte positiu de competència núm. 114/1983, assumpte «Institut Gallec de Batxillerat a Distància». Ponent: A. Latorre Segura. BOE de 26 de novembre de 1985-

STC 1/1986, de 10 de gener; conflicte positiu de competència núm. 494/1982, assumpte «Activitats i representacions esportives internacionals». Ponent: A. Truyol Serra. BOE de 12 de febrer de 1986.

STC 252/1988, de 20 de desembre; conflictes positius de competència núm. 598/1986, 1403/1986 i 857/1988 (acumulats), assumpte «Comerç de carns». Ponent: F. Rubio Llorente. BOE de 13 de gener de 1989-

STC 137/1989, de 20 de juliol; conflicte positiu de competència núm. 156/1985, assumpte «Comunicat de col·laboració». Ponent: R. Rubio Llorente; ht ha vot particular de E. Díaz Eimil, al qual s'afegeixen tres magistrats més. BOE de 10 d'agost de 1989.

STC 153/1989, de 5 d'octubre; conflicte positiu de competència núm. 94/1985, assumpte «Pel·lícules en coproducció». Ponent: C. de la Vega Benayas. BOE de 8 de novembre de 1989.

Page 29

STC 54/1990, de 28 de març; conflicte positiu de competència núm. 1082/1985, assumpte «Estupefaents í psicòtrops». Ponent: F. Rubio Llorente. BOE de 17 d'abril de 1990.

STC 192/1990, de 29 de desembre; conflicte positiu de competència núm. 710/1985, assumpte «varroasi de les abelles». Ponent: M. Rodríguez-Pinero i Bravo-Ferrer. BOE de 10 de gener de 1991.

STC 17/1991, de 31 de gener; recurs d'inconstitucionalitat núm. 830, 847, 850 i 858/1985 (acumulats), assumpte «Llei de patrimoni artístic». Ponent: J. Gabaldón López. BOE de 25 de febrer de 1991.

STC 76/1991, d'11 d'abril; conflicte positiu de competència núm. 838 i 916/1986 (acumulats), assumpte «llavors i plantes de viver I». Ponent: L. López Guerra. BOE de 14 de maig de 1991-

STC 100/1991, de 13 de maig; recurs d'inconstitucionalitat núm. 536/1985, assumpte «Llei de metrologia». Ponent: F. Garcia-Mon i Gonzalez-Regueral. BOE de 18 de juny de 1991.

STC 115/1991, de 23 de maig; conflicte positiu de competència núm. 1076/1986, assumpte «llavors i plantes de viver II». Ponent: M. Rodríguez-Pinero i Bravo-Ferrer. BOE de 19 de juny de 1991-

-------------------------------

[1] Sobre els aspecces particulars d'aquesta incidència es pot veure el meu treball anterior Comunidadts AunSnomaj, Estadoy ComunidadEuropea, Ministeri dejustícia, Madrid, 1987, i la bibliografia que s'hi cita. D'altra banda cal assenyalar que en el present article es projecten amb caràcter general i actualitzat idees del llibre esmentat. Després de redactar aquest treball, s'ha publicat l'obra col·lectiva La celebrarien de tratados internacionales por España: problemas anuales (Madrid 1990), en què s'analitzen molts dels temes ques'estudia aquí.

[2] A banda de les citacions concretes que es làcin de les diferents resolucions del Tribunal Constitucional que han fet referència més o menys directament al títol «relacions internacionals» o alttes títols d'abast «excern», les dades de les quals es troben a l'Annex, se'n pot veure un resum al treball de J. E. Soriano, «Poder exterior y Ccmunidades Autónomas», Revista Vosca de Administrarien Pública, núm. 25, 1989, pàgs. 117-125. Una breu valoració d'aquestes primeres sentències es pot veure en el treball de F. Palau Vall, «La acción exterior de las Comunidades Autónomas en la jurisprudència del Tribunal Constitucional», a Revista Jurídica de Castilla-lM Mancha, núm. 3-4, 1988, pilgs. 354,

[3] Han aparegut en el moment de redactar-se aquestes línies ets comentaris següents a aquesta sentència: J. Maria Bano, «La ejecuciòn autonòmica del Derecho comunitario ante el Tribunal Constitucional», Revista Espanola de Derecho Administrativa, núm. 62, 1989, pàgs. 259-268; O. Casanovas y La Rosa, «Las competencias de las Comunidades Autónomas en la aplicación del Derecho comunitario europeo», Revista de Institucionts Europeas, núm. 3, 1989, pàgs. 767-787; G. Samaniego Bordiú, «Las competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas en matèria de comercio exterior en relación con la CEE», Revista Espanola de Derecho Comtituciotial', núm. 25, 1989, pàgs. 115-133.

[4] Un comentari d'aquesta sentència es pot veure a J. E. Soriano, «Poder exterior y Comunidatles Autónomas», op. cii., pàgs. L30-134.

[5] Aquesta idea ha estat subratllada per molts autors; a tall d'exemple es pot assenyalar per la seva exposició clara i succinta A. Remiro Brotons, Derecho Internacional Pública. 2. Derecho de los Tratados, Tecnos, Madrid, 1987, pàgs. 165-166.

[6] C. Viver i Pi-Sunyer, Mctterias competencialsy Tribunal Constitucional, Ariel, Barcelona, 1989, pàg. 29- El qualificatiu de «transversal» ho estar utilitzat recentment per L. López Guerra en et seu treball «Consideraciones sobre la regulación de las condiciones tósicas del artículo 149.1.1 CE», a A. Pérez Calvo (coord.), Normativa bàsica en el ordenamiento jurídica apaiiol, MAP, Madrid, 1990, piigs. 79-80.

[7] Entre els primers autors a indicar aquesta idea es troba O. Casanovas y La Rosa al seu treball «Las Comunídades Autónomas y la adhesió'n de Espana a las Comunidades Europeas», a M. Díez de Velasco (comp.), El Dertcho de la ComunidadEuropea, ÜIMP, Santander, 1982, pàg. 87.

[8] El cas extrem és el de J. de Miguel Zaragoza, que, en relació amb el problema de l'execució de tractats internacionals, va mantenir, a més, que aquesta delegació s'hauria operat a través dels mateixos estatuts d'autonomia; vegeu el seu treball «Problemas consti rucionales en recepción del Derecho derivado comunicario», Boletín Informativa del Ministerio de Justícia, núm. 1184, de 5 de novembre de 1979, pàg. 27. Més matisadament, i indicant la necessitat de lleis de transferència per salvar els problemes que la integració europea presenta pel que fe a l'execució del Dret comunitari, s'han manifestat autors com A. Mangas, Derecho comunitario europea y Derecho espaííol, Tecnos, Madrid, 1986, pàgs- 245-246, o G. Garzón Clariana, J. L. Pifiol i B. Vila, «La ejecución del Derecho comunitario europeo en Espana y las competencias de las Comunidades autónomas», a l'obca col·lectiva La aplicarien del Derecho dt la Comunidad Europea por los organismes subestatales, Institut d'Estudis Autonòmics, Barcelona, 1986, pàg. 223.

[9] Un resum de tes diferenrs posicions es pot veure al meu treball Cvnunidades Autónomas, Estada y Comunidad Europea, op. cit., pàgs. 66 i ss.

[10] Ibidem, pàgs. 62 i ss.

[11] Segons dades de A. Mangas (Derecho Comunitària europeu y Derecho espanol, op. cit., pàg. 27), durant la negociació de l'adhesió espanyola a la Comunitat Europea es van fer 273 reunions entre la Secretaria d'Estat per a les Relacions amb les Comunitats Europees i els executius autonòmics des de l'inici fins a I'1 d'octubre de 1985.

[12] Vegeu, per cots, S. Munoz Machado, el Estadis, el Derecho interno y la Comunidad Europea, Civitas, Madrid, 1986, pàgs. 97 i ss., o J. M. Bano, has Crnnunidada Aulónomas en la Comunidad Europea, Generalitat de València, València, 1987, pàgs. 70 i ss.

[13] Sobre l'abast del concepte «bloc de la constitucionalitat» vegeu el treball de F. Rubio, «El bloque de la constitucionalidad», Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 27, 1989, pàgs. 9 i ss.

[14] Vegeu P. Pérez Tremps, «Derecho comunitario y bloque de la constitucionalidad», a A. Pérez Calvo (coord.), Normativa bàsica en el ordenamimto jurídica espanol, op. cit., pàg. 211.

[15] Enrre l'abundant bibliografia al respecte es por veure e! treball de J. W. Bicter, «EI Escado compuesto y ta concíusión de cracados internacionales», Revista de la Pacultad de Derecho de la Unhersidad Complutense, núm. 4, mon., 1981, pàg. 159 i ss.

[16] Vegeu sobre el rema, per exemple, A. Remiro Brocons, Derecbo Internacional Publico. 2. Dertcho de los Traladas, op, cit., pàgs. 166-172; R. M. Riquelme, «Las Comunidades Aucónomas en la negociación de los tratados internacionales», Sistema, núm. 66, 1985, pàgs. 77 i ss.; o J. M. Pelàez Morón, «La parcicipación de las Comunidades Aucónomas en la celebración y ejecució de Tratados internacionales», Revista de Dtrecbo Publico, núm. 98, 1985, pàg. 69 i ss.

[17] Obra citada a la nora anterior, pàg. 171. En aquest sentit va ser ben clor L. Vandelli al seu treball primerenc El ordenamiento espanol de las Comunidades Auténomas, IEAL, Madrid, 1982, pàg. 278; aquesta mateixa postura és la mantinguda per J. Cano Bueso, «El derecho de las Comunidades autóno-mas a ser informadas en la elaboración de los tratados incernacionales que afecten a materias de su especifico interès», Revista de las Cortes Generales, núm. 18, 1989, pàgs. 221-222- En aquest mateix treball es poden veure consideracions sobre altres aspectes d'aquests preceptes aquí no tractats.

[18] La Comunidad Autònoma del País Vasco y las relaciones internacitmales, IVAP, Onati, 1989, pàg. 32. Abans, aquesta mateixa postura va ser defensada en el seu treball «Estaturo de Autonomia del País Vasco y relaciones internacionales», Revista de Estudiós Políticos, núm. 46-47, 1985, pàg. 466.

[19] La Comunidadautònoma del País Vasco y las relaciones internacionals, op. cit., pàgs. 31-32.

[20] Vegeu, per exemple, A. Mangos, «Cuestiones de Derecho internacional publico en la Conscitución espanols de 1978», Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, núm. 61, 1981, pàg. 160, nota 43; aquesta mateixa tesi ha estat més tard reafirmada en el treball de la mateixa autora, Derecho comunitària europeay Derecho espanol, op. cit.. pàg. 228, nota 34. En el mateix sentit es po: veure T. Solís Gragera, «El poder exterior de las Comunidades Aurúnomas», Documentarien Administrativa, núm. 205, 1985, pàgs. 110-111.

[21] Derecho Publico de las Comunidades autonomas I.. Civitas, Madrid, 1982, pàg. 480.

[22] Derecho Internacional Publico. 2. Derecho de los Tratados, op. cit., pàgs. 176-177.

[23] Las Comunidades Autonomas y las relaciones inlenuuionales, IVAP, Onatl, 1986, pàgs. 109 i ss. Sobre el mateix tema es pot veure el treball de C. Fernàndez de Casadevante Romaní, La cooperarien transfronterha en el Pirineo: sa gut'tin par las Comanidaeles Autónomas, IVAP, Onati, 1990.

[24] Una exposició més detinguda es pot trobar al meu treball Comunidades Autúnomas, Estada y Comumdad Europea, op. cit., pàg. 81 i ss. Aquesta postura, encara que sense desenvolupar, sembla ser la que manté J. Ferret al seu treball «Integració europea i descenrralització regional», Revista Jurídica de Catalunya, 1984, pàg. 557.

[25] Vegeu la nora 8. Pel que fa a la possibilitat que els estatuts d'autonomia actuïn com a lleis de transferència o delegació, aquesra tesi ha estat recentment exclosa amb caràcter general per la STC 56/1990, assumpte «Llei Orgànica del Poder Judicial», en la línia mantinguda per la doctrina dominant.

[26] G. Garzón i altres, «La ejecución del Derecho de la Comunidad Europea en Espana y las compecencias de las Comunidades Autónomas», ep. cit., pàgs. 217-218; en contra, encara que amb raonaments diferents dels que aquí mantenim, es pot veure el treball de I. Lasagabaster, El ordenamiento jurídica comunitària, el estatal y et autonomico, IVAP, Onaci, 1986, pàgs. 30 i ss.

[27] Una exposició més acabada del tema es pot veure en el meu treball Comutisdades Atiténotnas, Estadú y Comunidad Europea, op. cit., pàgs. 84 i ss.

[28] Vegeu, per exemple, L. Ortega, «El articulo 93 de la Conscieución como titulo de competència concurrente para los supuestos íncumplimiencos autonómicos de las obligaciones comunitarias», Revista Espanola de Derecbo Administrativa, núm. 55, 1987, pàgs. 353-369.

[29] Sobre això vegeu E. Garcia de Enterría, La ejecucióa autonòmica deia legislarien del Estada, Cívitas, Madrid, 1983, pàgs. 126-127.

[30] Sobre l'abast de l'article 155 de la Constitució hi ha dues postures encontrades, com és ben sabut; una que veu en aquest precepte un instrument més d'acció estatal de naturalesa més o menys ordinària (E. García de Enterría, La ejetuçión autonòmica de la legislarien del Estado, op. cit., cap, IX); l'altra, en canvi, el considera un instrument extraordinari per reaccionar davant autèntiques situacions de crisi (P. Cruz Villalón, Estados excepcionales y suspensió» de garantim, Tecnos, Madrid, 1984, pàg. 58 i ss, o E. Albertí, a E. Aja i altres, El sistema jurídica de las Comunidades Autónomas, Tecnos, Madrid, 1986, pàg. 471 i ss), Qui escriu aquestes línies ja s'ha manifestat a favor d'aquesta segona tesi, d'altra banda present a la STC 76/1983, assumpte LOHAPA; al treball Comunidades Autónomas, Estado y Comunidad Europea, op. cit., pàg. 209 i ss.

[31] He exposat més extensament aquesta possibilitat en el meu treball ja citat, pàgs. 207 i ss.

[32] Un dels sectors on aquesta tècnica de repartiment de funcions es porta a terme és el turístic. Una breu referència a aquest tema es pot veure en el treball de T, Solís Gragera, «El poder exterior y las Comunidades Autónomas», op. cit., pàgs. 102-103.

[33] Vegeu, per tots, el treball de C. Morviducci, «L'attività di rilievo incernazionale e l'incerpreca-zíone governativa dell'arricolo 4, d.p.r. 616», dins l'obra col-lecríva Comunità Eitropee t ruolo dtlk Regioni, Giufïrè, Milà, 1981, pàg. 107 i ss, o M. R. Donnarumma, il diceniramento rtgionaíe in Itàlia e il Dïritto Internationale, GiufFrè, Milà, 1983, pàgs. 159 i ss.

[34] Entre les resolucions recents vegeu la sentència de la Cort Constitucional núrn. 187/1985, de 28 de juny, Giurispmdenza Costituzonale, 1985, pàgs. 597 i ss.; val a dir que parc de la doctrina ha considerat excessivament restrictiva la línia que s'hi manté; vegeu, per exemple, A. Azzena i P. Carroïïa, «Tribunal Constitucional i poder exterior regional en l'àmbit del paper de la jurisdicció constitucional sobre les relacions Estat-Regions», Autonomies, núm. 8, 1987, pàgs. 113-119.

[35] Sentència de la Cort Constitucional núm. 179/1987, de 20 de maig, Giurisprudenza Constituzionale, 1987, pàgs. 539 i ss.

[36] N'he tractat alguns al meu treball Comunidadts Autónomas. Estada y ComimiiL·dEuropea, op. cit., cap. IV.

[37] Vegeu J. W. Bircer, «El estado compuesto y la condusión de trarados internacionales», op. cit., pàgs. 165 i ss.

[38] Vegeu al respecte, entre els treballs més recents, els de M. J. Montoro Chiner, «La Ley alemana de tatificacifin del Acta Única Europea de 19 de diciembre de 1986 y la participación de los lünder en la formación de las decisiones comunitarias», Revista Espamta de Derecho Administrativa, núm. 55, 1987, pags. 37 1-380, o A. López Cascillo, «Los Lander y el proceso interno de adopción de decisiones en asuntos comunirarios», Estudiós Regionaltí núm. 18, 1987, pàg. 93-120. En el recent número 10 d'Autonomia s'inclouen diversos treballs sobte problemes d'execució de Drec comunitari en Estats descentralitzats.

[39] Aquesta és una de les finalitats de la Llei 183 de 1987, sobre Coordinació de les polítiques comunitàries, modificada posteriorment per la Llei de 86 de 1989; sobre aquesta llei es pot veure, per exemple, C. Calvieri, «I rapporti tra Regioni e Comunità Europea: il ruolo delle Regioni nella partecipazione alle politiche comunitarie», Política del Dirítto, núm. 2, 1989, pàg. 235 i ss.

[40] Vegeu L. Parejo, «Estado autonómico e integración europea», Actualidad Administrativa, núm. 11, 1988, pàgs. 581 i ss.