STS, 12 de Noviembre de 2008

La Sentencia recurrida dispone lo siguiente:

"FALLAMOS:

Que estimando como estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por las Mancomunidades de Bortziria, Sakana, Malerreka y Leitza, (...), contra el Acuerdo del Gobierno de Navarra de 5 de febrero de 2001, por el que se regula el tratamiento del conocimiento de idiomas en los baremos de méritos de las convocatorias de ingreso y provisión de puestos de trabajo en la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos, debemos anular y anulamos la mencionada disposición por no ser conforme a Derecho, y todo ello sin especial pronunciamiento en cuanto a las costas".

Contra dicha Sentencia intentó recurso de casación la representación de la COMUNIDAD FORAL DE NAVARRA.

La Sala de Navarra acordó tener por no preparado el recurso, y el Auto de 11 de marzo de 2004 de la Sección Primera de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo acordó estimar el recurso de queja contra los Autos de 12 de febrero y 28 de marzo de 2003 que habían sido dictados por aquella Sala y devolverle las actuaciones a los efectos prevenidos en el artículo 90.1 de la Ley de esta Jurisdicción.

La providencia de 23 de abril de 2004 de la Sala de Navarra tuvo por preparado el recurso y acordó emplazar a las partes y remitir las actuaciones a este Tribunal Supremo.

En el escrito de interposición, después de exponer los motivos que estimó pertinentes, solicitó a la Sala:

"(...) dicte Sentencia estimando el presente recurso, revocando la Sentencia impugnada, y declarando conformes al ordenamiento jurídico el Acuerdo del Gobierno de Navarra de 5 de febrero de 2001, con cuantas consecuencias además procedan en Derecho".

Por Otrosí Digo manifestó:

"Que, en aplicación y cumplimiento de lo ordenado en el artículo 35 de la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales Administrativas y del Orden Social EDL 2002/54614, y en el entendimiento que el Acuerdo del Gobierno de Navarra de 5 de febrero de 2001 no es una disposición de carácter general, se acompaña al presente escrito autoliquidación de la tasa por el ejercicio de la potestad jurisdiccional en los órdenes civil y contencioso-administrativo, de la que esta Administración está exenta subjetivamente, señalándose a los efectos pertinentes como cuantía del pleito la de indeterminada".

Admitido a trámite el recurso y no habiéndose personado las partes recurridas, se señaló para votación y fallo del presente recurso el 29 de octubre de 2008.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Nicolás Maurandi Guillén, Magistrado de la Sala

El proceso de instancia se inició en virtud de un recurso contencioso-administrativo interpuesto por LAS MANCOMUNIDADES DE BORTZIRIA, SAKANA, MALERREKA Y LEITZA contra el Acuerdo del Gobierno de Navarra de 5 de febrero de 2001, por el que se regulaba el tratamiento de conocimiento de idiomas en los baremos de méritos de las convocatorias de ingreso y provisión de puestos de trabajo en la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos.

Ese Acuerdo fue adoptado por el Gobierno de Navarra de conformidad con lo dispuesto Decreto Foral 372/2000, de 11 de diciembre, por el que se regula el uso del vascuence en las Administraciones Públicas de Navarra y, más concretamente, siguiendo lo establecido en su disposición adicional segunda, cuyo contenido era éste:

"A propuesta del Consejero del Departamento de Presidencia, Justicia e Interior del Gobierno de Navarra se dictará el Acuerdo que, en concordancia con el presente Decreto Foral, haya de regular la confección de los baremos definitivos en cualesquiera convocatorias para el ingreso y provisión de puestos de trabajo, incorporando el mérito específico a considerar por el conocimiento del francés, inglés o alemán, como idiomas oficiales de la Unión Europea, así como el correspondiente al vascuence".

La sentencia aquí recurrida estimó el anterior recurso jurisdiccional y anuló el Acuerdo de 5 de febrero de 2001 que se viene mencionando.

En sus fundamentos de derecho, con carácter previo, rechazó las dos causas de inadmisibilidad que habían sido opuestas: (1) la que sostenía que el acuerdo controvertido no tenía carácter normativo, cualidad que expresamente afirmó la sentencia de instancia diciendo que se estaba ante un Reglamento; y (2) la que cuestionaba la legitimación de las demandantes, que también la Sala de Navarra reconoció expresamente diciendo que tales recurrentes eran entidades de Navarra y, por tanto, con interés legítimo por su relación con el objeto del recurso.

En lo que hace a la cuestión de fondo, el pronunciamiento anulatorio se justificó con el razonamiento principal de que lo impugnado constituía una disposición de carácter reglamentario que había sido elaborada omitiendo unos trámites esenciales que, según la interpretación de la normativa foral navarra efectuada por la Sala de Pamplona, tenían carácter preceptivo y consistían en los informes del Consejo Navarro del Euskera y de la Dirección General de la Función Pública.

Para llegar a esa conclusión primero efectuó el siguiente planteamiento: que procedía en primer lugar examinar si esos trámites eran necesarios en el Decreto Foral 372/2000 y si fueron o no cumplidos en su procedimiento de elaboración, pues, de ser necesarios y haber sido cumplimentados, quedaría subsanado el defecto que a este respecto pudiera haberse producido en la elaboración del Acuerdo de 5 de febrero de 2001.

Más adelante la sentencia de instancia señaló que en el Decreto Foral 372/2000 se prescindieron de uno y otro informe y dio cuenta de las normas autonómicas que los exigían: el Decreto Foral 135/1996 y el Decreto Foral 344/99.

El actual recurso de casación, que lo ha interpuesto la COMUNIDAD FORAL DE NAVARRA, coincide sustancialmente en muchas de sus cuestiones con lo que ya fue suscitado en la casación 1847/2003, planteada y resuelta por la sentencia de esta Sala y Sección de 28 de mayo de 2007.

Por lo cual, ya debe avanzarse que razones de unidad de doctrina, derivadas de la eficacia que ha de otorgarse a los principios de seguridad jurídica y de igualdad en la aplicación de la ley (artículos 9.3 y 14 de la Constitución), aconsejan, como se hará a continuación, reiterar lo que ya se expuso y razonó en esa anterior sentencia que acaba de mencionarse.

El recurso invoca siete motivos de casación: los dos primeros amparados en el apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción y los demás en el apartado d); y el contenido de tales motivos, brevemente expuesto, es el que se expresa a continuación.

El primero reprocha incongruencia y falta de motivación. Se viene a argumentar para ello que la sentencia de instancia no da razones para la anulación que declara, porque las ofrecidas se refieren al Decreto Foral 372/200 y no al Acuerdo litigioso; y también se aduce que el fallo se pronuncia sobre el Acuerdo mientras que sus motivaciones versan sobre el Decreto Foral.

El segundo también censura incongruencia y falta de motivación. Se señala que en nuestro sistema jurídico no cabe anular una norma de rango reglamentario si no ha vulnerado otra de superior rango y en la Sentencia recurrida no se dice cuál ha sido infringida.

El tercero aduce la infracción del artículo 19.1 a) de la Ley de la Jurisdicción, porque no se precisa ni justifica el interés que daría soporte a la legitimación de las entidades recurrentes.

El cuarto denuncia la infracción de los artículos 51 y 53 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, por la indebida aplicación del primero de esos preceptos y la inaplicación del segundo.

Lo que se sostiene para ello que el Acuerdo litigioso de 5 de febrero de 2001 no es un Reglamento, sino una instrucción u orden de servicio de las reguladas en el artículo 21 de la Ley 30/1992 ; y se añade que, en cuanto tal, se dirige exclusivamente a la Administración Foral y no innova el ordenamiento jurídico ni, por tanto, incide en la esfera jurídica de los administrados, por no imponerles ninguna obligación a la que no estuvieran ya sujetos.

El quinto señala la infracción de los artículos 82 y 83.1 de la Ley 30/1992, por atribuir, equivocadamente, carácter preceptivo al informe del Consejo Navarro del Euskera.

El sexto reprocha la infracción de los artículos 82 y 83.1 de la Ley 30/1992, por la desacertada valoración que hace la Sentencia del informe de la Dirección General de la Función Pública; informe que, según el recurso de casación, no tiene el carácter preceptivo que le atribuye la Sala de Navarra.

El séptimo esgrime la infracción de los artículos 51.1 y 62.2 de la Ley 30/1992, ya que el Decreto Foral 372/2000 no infringe la Constitución ni ninguna ley o norma de rango superior y no se justifica en la Sentencia la nulidad que afirma del Acuerdo del Gobierno de Navarra y de la Orden Foral.

Finalmente, el escrito de interposición dedica un apartado a explicar por qué, al parecer de la parte recurrente en esta casación, el Acuerdo controvertido es plenamente legal.

Las denuncias efectuadas en los motivos primero y segundo deben ser rechazadas, porque la sentencia recurrida no es incongruente ni carece de motivación.

La sentencia de instancia, aunque sea mediante la reiteración o remisión a lo ya decidido por la propia Sala de Navarra en una sentencia anterior, consigna las concretas razones por las por que entiende contrario a Derecho el Acuerdo de 5 de febrero de 2001.

El tercer motivo también debe ser desestimado.

Siendo las demandantes en la instancia entidades que están incluidas dentro del ámbito de aplicación del Acuerdo de 5 de febrero de 2001, debe decirse que esa especial relación con dicho acuerdo normativo es expresiva de un interés en instar su nulidad porque, efectivamente, de ser declarada dicha nulidad, tales entidades no vendría obligadas a cumplir con lo establecido en ese Acuerdo tantas veces mencionado.

El cuarto motivo carece también de justificación y debe ser igualmente desestimado por todo lo que expone a continuación.

El Acuerdo del Gobierno de Navarra de 5 de febrero de 2001 no es una instrucción interna, como pretende la parte recurrente, sino un acuerdo reglamentario; un acuerdo reglamentario que desarrolla el Decreto Foral 372/2000 en los puntos necesarios para su aplicación.

No se limita a impartir directrices o simples indicaciones a los órganos administrativos competentes, sino que efectúa concreciones y precisiones no contenidas en el Decreto Foral y establece reglas sobre la manera en que deben elaborarse los baremos a utilizar en la provisión de los puestos de trabajo de la Administración Foral. Y, en ese sentido, repercute sobre las condiciones que los aspirantes a ellos han de reunir, quienes, por tanto, se ven afectados por la regulación establecida por el Acuerdo.

Su contenido se presenta en suma como una regulación, es decir, como una disposición general. Así lo explica la propuesta elevada al Gobierno de Navarra, cuando indica que el Acuerdo se dirige a la necesidad de unificar el tratamiento de los idiomas y establecer para todos ellos un porcentaje fijo sobre el total del baremo de méritos.

Y si es observada su parte dispositiva, se comprueba lo siguiente: su objeto es "regular el tratamiento que ha de tener el conocimiento de idiomas en los baremos de méritos de las convocatorias de ingreso y provisión de puestos de trabajo en la Administración de la Comunidad Foral y de sus organismos autónomos" (1º.1); precisa en qué casos es aplicable (1º.2); dispone que en todos los baremos se incluya el conocimiento del inglés, francés o del alemán como mérito a valorar y que representará un 5% del total (2º); y sobre el vascuence concreta la valoración de su conocimiento según la zona en que esté ubicada la plaza: 5,50% en la zona vascófona en las plazas en que no sea preceptivo y 5,25% en la mixta (3º).

Asimismo, dispone que a quienes posean el certificado de aptitud expedido por la Escuela Oficial de Idiomas se les reconocerá la máxima puntuación por el idioma correspondiente y que a quienes no dispongan de él se les computará una quinta parte de la puntuación máxima por cada curso completo superado en dicha Escuela, salvo en el caso del vascuence, que será una duodécima parte por cada "urrat" superado en los cursos organizados por el Gobierno de Navarra; además, contempla la posibilidad de que el conocimiento de estos idiomas se acredite mediante la superación de pruebas específicas, convocadas al efecto por el Instituto Navarro de Administración Pública y graduadas en cinco niveles de dificultad, valorados cada uno en una quinta parte de la puntuación total (4º).

En fin, ordena a los órganos competentes que procedan de inmediato a modificar los baremos en cuestión para acomodarlos al Decreto Foral 372/2000 y al propio Acuerdo (5º) y dispone su publicación (6º ) en el Boletín Oficial de Navarra.

Por tanto, como apreció la Sentencia impugnada, se trata de una disposición general a la que, consiguientemente, no le pueden ser reprochadas la aplicación indebida y la inaplicación, respectivamente de los artículos 51 y 53 de la Ley 30/1992 que son denunciadas en este cuarto motivo de casación.

Los motivos quinto a séptimo deben ser inadmitidos, reiterando la solución que ya fue seguida por esta Sala en la Sentencia de 5 de junio de 2006, que desestimó el recurso de casación 10.286/2003 y confirmó, en consecuencia, la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra que declaró la nulidad del Decreto Foral 372/2000.

En efecto, ante motivos sustancialmente coincidentes, esa anterior sentencia dice lo siguiente:

"QUINTO.- (...).

En relación con los tres motivos de casación que se dejan mencionados ha de considerarse que, si bien formalmente los artículos que se invocan de la Ley de Régimen Jurídico de la Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común fueron aducidos como infringidos en el escrito de preparación del recurso y en el mismo se efectuó el juicio de relevancia, cumpliéndose por ello inicialmente los requisitos que exigen el artículo 86.4 y 89.2 de la Ley de la Jurisdicción, y ello determinó que se aceptara el recurso de queja en relación con el cumplimiento de dichos requisitos en el escrito de preparación, ningún obstáculo existe para enjuiciar la posible inadmisión del recurso en trámite de sentencia, puesto que, como hemos dicho en la reciente sentencia de 9 de mayo de 2006 (recurso 499/2003 ), la sentencia que resuelva el recurso, conforme al artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción, podrá declarar su inadmisibilidad si concurre alguno de los motivos previstos en el artículo 93.2 porque lo contrario supondría resolver un recurso de casación en un supuesto en el que está vedado por el legislador, en contra de la ley que legitima y regula la actuación de los tribunales y de la finalidad de protección de la norma que tiene el recurso de casación.

Y como en aquella sentencia decimos, no es obstáculo para la inadmisión, en trámite de sentencia, de un recurso de casación, la circunstancia de que hubiese sido admitido con anterioridad, al tener esta admisión carácter provisional (sentencias de 30 de marzo de 2002, 23 de septiembre de 2002, 2 de abril de 2003, 13 de junio de 2003, 14 de octubre de 2003, 20 de octubre de 2003, 26 de marzo de 2004, 5 de abril de 2004, 3 de mayo de 2004 y 24 de mayo de 2004 ). Por otro lado, en aquella sentencia a la que venimos haciéndonos referencia de 9 de mayo del presente año ya reseñamos, recogiendo lo afirmado en la de 25 de febrero de 2004, que es reiterada doctrina de esta Sala que la relevancia de las normas invocadas como infringidas por la sentencia recurrida ha de ser real y efectiva, no alegada con carácter meramente instrumental para posibilitar el acceso al recurso de casación, de manera que si a pesar de la cita de tales normas el fundamento del recurso se centra en la aplicación de un precepto de derecho autonómico, como era el caso contemplado en esa sentencia, el motivo resulta inadmisible, por cuanto lo que se pretende es que se resuelva sobre la interpretación y aplicación de dicho precepto autonómico, que no corresponde a este Tribunal Supremo sino al Tribunal Superior de Justicia y no tiene acceso a la casación, como indican las sentencias de 1 de febrero y 14 de marzo de 2006, entre otras, que, ante la invocación instrumental de preceptos constitucionales y de derecho estatal, intentando lograr un fin no autorizado por el artículo 86.4 de la Ley de la Jurisdicción, señalan que, "de acuerdo con los artículos 93.2.a) y d) y 95.1 de dicha Ley, procede la inadmisión del motivo, como ha declarado esta Sala, entre otras, en sentencias de 16-12-2002, 5-6-2003, 31-3-2004, 7-3-2004, 19-5-2004, 29-10-2004, 13-7-2005 y 9-2-2006, al expresar que la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico autonómico corresponde hacerla a la Sala sentenciadora del Tribunal Superior de Justicia y no puede ser revisada en casación".

Y es que, como indica la sentencia de 25 de febrero de 2004, si en definitiva el recurso de casación no pretende sustentarse en la vulneración de normas estatales o comunitarias europeas con efectiva relevancia para el fallo combatido, habrá de considerarse inadmisible la pretensión impugnatoria y desestimado el motivo de casación porque, como declara la sentencia de 13 de julio de 2005, la invocación de los artículos de la Constitución o de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas, de esta Jurisdicción o de la Ley de Enjuiciamiento civil no tiene eficacia cuando se hace con carácter meramente instrumental para eludir la prohibición de que se revise la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico autonómico que corresponde en exclusiva hacerla a la Sala sentenciadora del Tribunal Superior de Justicia y no puede ser revisada en casación. En análogo sentido la sentencia de 27 de octubre de 2005 ha negado la mera cita instrumental, como preceptos infringidos, de lo dispuesto en los artículos 129 y 130 de la Ley de la Jurisdicción, cuando a través de ello se está cuestionando la interpretación hecha por el Tribunal de instancia de normas autonómicas.

En el presente caso, se invoca por el recurrente la infracción de normas de la Ley 30/1992 sobre elaboración de disposiciones generales, respecto del principio de jerarquía, y el carácter preceptivo o no de los informes, preceptos que tienen meramente carácter instrumental en el presente caso en que la sentencia recurrida fundó su pronunciamiento en la circunstancia de que no existían preceptos reguladores de la elaboración de disposiciones generales en la Comunidad Foral Navarra, y que no resultaban aplicables los artículos 129 a 132 de la Ley de Procedimiento Administrativo derogados por la Ley 50/1997 cuyos preceptos no resultaban aplicables en Navarra.

Pese a todo concluye la sentencia recurrida en el carácter preceptivo del informe del Consejo Navarro del Euskera en base a lo dispuesto en el artículo 4 del Decreto Foral 135/96 de 11 de marzo, por lo que concluye que el informe de dicho Órgano es preceptivo cuando se trata de planes generales o proyectos normativos relativos a la normalización lingüística, al igual que entiende que lo es el de la Dirección General de la Función Pública, interpretando al efecto lo dispuesto en el artículo 20 del Decreto Foral 344/99 en relación con Decreto Foral 372/2000. Por ello concluye con el carácter inexcusable del informe de dicha Dirección General y que la inexistencia de ambos informes determina la nulidad radical del Real Decreto Foral impugnado, que efectivamente así se declara en el fallo de la sentencia.

Estamos por tanto en presencia de un supuesto en que la invocación de las normas de la Ley de Régimen Jurídico se efectúa, como en los casos examinados por la mencionada jurisprudencia de esta Sala, con carácter meramente instrumental cuando en realidad se está cuestionando la interpretación realizada por la sentencia de instancia acerca del carácter preceptivo o no de los informes de órganos asesores y que se examina por la Sala de la Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia interpretando las arriba mencionadas disposiciones autonómicas; juicio y valoración interpretativa efectuada por el Tribunal de instancia que, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86.4 en relación con el 89.2 no podemos revisar en casación por lo que el presente recurso en relación con dichos motivos resulta inadmisible".

Procede, de conformidad con todo lo antes razonado, declarar no haber lugar al recurso de casación, y con imposición de las costas a la parte recurrente por no concurrir circunstancias que justifiquen su no imposición (artículo 139.2 de la LJCA ).

Pero la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 de ese artículo 139 de la LJCA, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por honorarios de abogado la de 3.000 euros.

Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en atención a las circunstancias del asunto y que se trata de un recurso no sencillo pero que no ha exigido una especial dedicación para la formulación de la oposición.