STS, 11 de Septiembre de 2007
| Ponente | OCTAVIO JUAN HERRERO PINA |
| ECLI | ES:TS:2007:5796 |
| Número de Recurso | 99/2006 |
| Fecha de Resolución | 11 de Septiembre de 2007 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a once de Septiembre de dos mil siete.
Visto por esta Sección Sexta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el presente recurso contenciosoadministrativo 99/06, interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. José Luis Pinto Marabotto, en nombre y representación de la entidad Recreativos Ruan, S.A., contra la resolución del Consejo de Ministros de 13 de enero de 2006, por la que se deniega la indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado legislador por las cantidades en su día abonadas en concepto de gravamen complementario de la tasa fiscal sobre los juegos de suerte, envite o azar, establecido por el art. 38.2 de la Ley 5/1990, de 29 de junio, declarado inconstitucional por sentencia del Tribunal Constitucional 173/1996, de 31 de octubre. Siendo parte demandada la Administración General del Estado que actúa representada por el Abogado del Estado
Por la representación procesal de la entidad Recreativos Ruan, S.A. se interpone recurso contencioso-administrativo contra la resolución del Consejo de Ministros, de 13 de enero de 2006, por la que se deniega la indemnización por importe de 85.513,50 euros, solicitada en concepto de responsabilidad patrimonial del Estado legislador por los daños y perjuicios causados por el abono del gravamen complementario previsto en el artículo 38.2 de la Ley 5/1990, de 20 de junio, declarado inconstitucional por sentencia del Tribunal Constitucional 173/1996, de 31 de octubre .
Por providencia de 27 de marzo de 2006 se admite a trámite el recurso contenciosoadministrativo interpuesto, requiriendo a la Administración demandada la remisión del expediente administrativo en los términos que establece el artículo 48 de la Ley Jurisdiccional, y que practique los emplazamientos previstos en el artículo 49 de dicha Ley .
Recibido el expediente administrativo se dio traslado a la representación procesal de la entidad recurrente para que formulara escrito de demanda, en la que solicita que se reconozca su derecho a ser indemnizado en la cantidad de 85.513,50 euros, más los intereses de demora correspondientes.
Alega al efecto que en cumplimiento del art. 38.2 de la Ley 5/1990, de 29 de junio, en distintas fechas de 18-10-1990 a 10-9-91 efectuó diversos ingresos, que en su totalidad suponen la cantidad indicada de 85.513,50 euros, correspondientes al Gravamen Complementario de máquinas tipo B de su propiedad. Razona sobre la evolución normativa y doctrina jurisprudencial relativa a la responsabilidad patrimonial de la Administración y sobre la concurrencia en el caso de los requisitos exigidos para dar lugar a la indemnización solicitada, por la declaración de inconstitucionalidad del referido art. 38.2 de la Ley 5/90 .
Dado traslado a la Administración demandada, el Abogado del Estado solicita en la contestación a la demanda la desestimación del recurso por ser ajustado a Derecho el acto impugnado, alegando la prescripción del derecho a reclamar, al considerar que el plazo señalado al efecto (art. 142.5 Ley 30/92 ) comienza a contar desde la fecha de publicación de la STC 173/96, que tuvo lugar el 3 de diciembre de 1996 y el derecho se ejercitó el 8 de abril de 2005, cuando la acción ya había prescrito, sin que la solicitud de revisión y devolución de ingresos indebidos interrumpa la prescripción. Efectúa unas amplias consideraciones generales sobre la responsabilidad del Estado legislador, de las que deduce para el caso de la declaración de inconstitucionalidad de una ley, que tiene efectos ex nunc y, por lo tanto, no es título para exigir responsabilidad a causa de actos producidos durante la vigencia de dicha ley ni cabe revisar actos confirmados por sentencia judicial firme. Señala que la STC 173/96 nada dice de los efectos retroactivos de la declaración de inconstitucionalidad, invoca el principio de seguridad jurídica, mantiene que la nulidad de una Ley no se transmite al acto y si es firme no puede ser objeto de revisión y concluye en la improcedencia de la petición de abono de intereses porque el daño únicamente puede considerarse producido desde la publicación de la sentencia del Tribunal Constitucional.
No habiéndose recibido el pleito a prueba y evacuado el trámite de conclusiones, quedaron las actuaciones conclusas y pendientes de señalamiento para votación y fallo, a cuyo efecto se fijó el día 4 de septiembre de 2007, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Octavio Juan Herrero Pina, Magistrado de la Sala
El recurso trae causa de la implantación por la Ley 5/1990, de 29 de junio, sobre Medidas en materia presupuestaria, financiera y tributaria, de un gravamen complementario sobre la tasa fiscal que gravaba los juegos de suerte, envite o azar, de aplicación a las máquinas recreativas de tipo B, por importe de 233.250 pesetas por máquina (art. 38.2.2 ), que debía satisfacerse los veinte primeros días del mes de octubre de 1990.
La entidad recurrente, Recreativos Ruan, S.A. abonó en tal concepto de gravamen complementario la cantidad total de 85.513,50 euros, según acredita mediante los justificantes de los ingresos, ejemplar para el interesado, que acompaña con su reclamación inicial y que se admite en la propia resolución impugnada.
No consta que frente a dichos ingresos se formulara impugnación alguna por parte de la entidad Recreativos Ruan, S.A.
Por sentencia 173/1996, de 31 de octubre, el Tribunal Constitucional declaró la inconstitucionalidad y nulidad del referido artículo 38.2.2 de la Ley 5/1990, de 29 de junio .
Con fecha 8 de abril de 2005 la citada entidad formuló reclamación por responsabilidad patrimonial del Estado legislador que fue resuelta por acuerdo del Consejo de Ministros de 13 de enero de 2006, que la inadmite por extemporaneidad.
Frente a ella se interpone este recurso contencioso administrativo.
A pesar de la invocación por la parte recurrente, tanto en la reclamación inicial como en la demanda, de la doctrina general sobre la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública (arts. 106.2 CE y 139 y siguientes de la Ley 30/92 ) la propia Administración en la resolución impugnada y también en este proceso, asume que tal reclamación se funda en la denominada responsabilidad patrimonial por acto del legislador y razona la decisión adoptada de acuerdo con la doctrina de esta Sala al respecto, conformando así los términos del debate sin oponer, en ningún momento, deficiencias al respecto en el planteamiento de la parte recurrente.
Por ello, al delimitar así la propia Administración el objeto del litigio, ha de entenderse que se plantea idéntica cuestión a la resuelta por esta misma Sala y Sección del Tribunal Supremo en numerosas sentencias, como las de 29 y 30 de marzo de 2007, entre las más recientes, que citan las de 29 de febrero de 2000 (recurso 49/98), 13 de junio de 2000 (recurso 567/98), 15 de julio de 2000 (recurso 736/1997), 30 de septiembre de 2000 (recurso 481/98), 20 de enero de 2001 (recurso 562/98), 17 de febrero de 2001 (recurso 349/98), 3 de marzo de 2001 (recurso 529/98), 17 de marzo de 2001 (recurso 520/98), 31 de marzo de 2001 (recurso 551/98) y 27 de octubre de 2001 (recurso 281/98 ).
Concurriendo las mismas circunstancias, hemos de estar aquí a los mismos razonamientos que ya expuestos en dichas sentencias, según las cuales, no parece necesario abundar en razones explicativas de la antijuridicidad del daño causado por el desembolso de determinadas cantidades en concepto de gravamen complementario sobre la tasa de juego, pues tal abono se produjo exclusivamente en virtud de lo dispuesto por el artículo 38.2.2 de la Ley 5/1990, de 29 de junio, declarado inconstitucional por Sentencia del Tribunal Constitucional 173/1996, de 31 de octubre, de manera que quienes lo efectuaron no tenían el deber de soportarlo.
Como señalan dichas sentencias, es preciso insistir en el criterio mantenido en nuestras Sentencias de 15 de julio de 2000 (recurso 736/1997) 30 de septiembre de 2000 (recurso 481/98), 20 de enero de 2001 (recurso 562/98), 17 de febrero de 2001 (recurso 349/98), 3 de marzo de 2001 (recurso 529/98) y 17 de marzo de 2001 (recurso 520/98 ) en el sentido de que el hecho de no haberse agotado los recursos administrativos y jurisdiccionales para obtener la devolución de las cantidades satisfechas en concepto de gravamen complementario no es obstáculo para considerar antijurídico el daño causado y, por consiguiente, para ejercitar con éxito la acción por responsabilidad patrimonial derivada del acto inconstitucional del legislador, si bien nos parece necesario abundar, como ya hicimos en esas sentencias, en la cuestión relativa a los efectos invalidantes que sobre las disposiciones y los actos administrativos tiene la declaración de inconstitucionalidad de la ley a cuyo amparo se dictaron, ya que el defensor del Estado ha invocado repetidamente en este proceso la exclusiva eficacia ex nunc de las sentencias declarativas de la inconstitucionalidad de una ley salvo cuando la propia sentencia se pronunciase sobre sus efectos retroactivos.
No cabe duda que el planteamiento del Abogado del Estado cuenta con patrocinadores en la doctrina y tiene apoyo en alguna sentencia del Tribunal Constitucional (45/1989, de 20 de febrero, fundamento jurídico undécimo) y de la Sección Segunda de esta Sala del Tribunal Supremo (26 de diciembre de 1998 -recurso de casación en interés de la ley, R.J. 10215/98 ), aunque ésta reconoce la eficacia ex tunc de la declaración de nulidad de pleno derecho de las disposiciones generales.
La interpretación del artículo 40.1 de la Ley Orgánica 2/1979, del Tribunal Constitucional, conduce, a nuestro parecer, a una conclusión distinta, al excepcionarse en él expresa y exclusivamente la eficacia retroactiva de las sentencias declaratorias de inconstitucionalidad de actos o normas con rango de ley respecto de los procesos fenecidos mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada salvo los casos de penas o sanciones, de manera que la consecuencia lógica es que en los demás supuestos cabe la revisión.
En nuestra opinión, cuando la propia sentencia del Tribunal Constitucional no contenga pronunciamiento alguno al respecto, corresponde a los jueces y tribunales, ante quienes se suscite tal cuestión, decidir definitivamente acerca de la eficacia retroactiva de la declaración de inconstitucionalidad en aplicación de las leyes y los principios generales del derecho interpretados a la luz de la jurisprudencia, de manera que, a falta de norma legal expresa que lo determine y sin un pronunciamiento concreto en la sentencia declaratoria de la inconstitucionalidad, han de ser los jueces y tribunales quienes, en el ejercicio pleno de su jurisdicción, resolverán sobre la eficacia ex tunc o ex nunc de tales sentencias declaratorias de inconstitucionalidad.
Concluyen las citadas sentencias de 29 y 30 de marzo de 2007, que en nuestro sistema legal, quienes han tenido que satisfacer el gravamen complementario, impuesto por el precepto declarado inconstitucional, después de haber impugnado en vía administrativa y sede jurisdiccional dicho gravamen obteniendo sentencia firme que lo declara conforme a derecho, no tienen otra alternativa, en virtud de lo dispuesto por el artículo 40.1 de la Ley Orgánica 2/1979, del Tribunal Constitucional, que ejercitar una acción por responsabilidad patrimonial, derivada del acto del legislador, dentro del plazo fijado por la ley.
Si no se hubieran impugnado jurisdiccionalmente las liquidaciones de dicho gravamen complementario, el interesado tiene a su alcance la vía de pedir, en cualquier momento, la revisión de tal acto nulo de pleno derecho, como prevé el mencionado artículo 102 de la Ley de Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, y, simultánea o sucesivamente, de no tener éxito dicha revisión, está legitimado para exigir responsabilidad patrimonial derivada de actos del legislador, pero también puede utilizar directamente esta acción, ya que no cabe imponer a quien ha sufrido un daño antijurídico la vía previa de la revisión de disposiciones y actos nulos de pleno derecho, a fin de dejarlos sin efecto, y sólo subsidiariamente permitirle demandar la reparación o indemnización compensatoria por responsabilidad patrimonial, cuando son las propias Administraciones quienes deben proceder a declarar de oficio la nulidad de pleno derecho de tales disposiciones o actos y el ciudadano descansa en la confianza legítima de que la actuación de los poderes públicos se ajusta a la Constitución y a las leyes.
En un supuesto, como el ahora enjuiciado, en que no existe el valladar de la cosa juzgada, cabe instar en cualquier momento la revisión del acto nulo de pleno derecho, en virtud de la declaración de inconstitucionalidad de la norma en que se basaba, por el procedimiento establecido en la referida Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, sin perjuicio de que, como en los procesos terminados con nuestras Sentencias de 13 de junio de 2000 (recurso 567/98), 17 de febrero de 2001 (recurso 349/98), 17 de marzo de 2001 (recurso 520/98) y 31 de marzo de 2001 (recurso 551/98 ), el interesado promueva directamente la acción de responsabilidad patrimonial, derivada de actos del legislador, dentro del plazo legalmente establecido.
Tal criterio jurisprudencial viene a desvirtuar las alegaciones que se formulan en la contestación a la demanda, tratándose de un caso en el que no cabe hablar de cosa juzgada y se plantea la exigencia de responsabilidad patrimonial en razón de la nulidad del precepto a cuyo amparo se efectuó el ingreso tributario y la consiguiente nulidad de pleno derecho de los actos de liquidación y recaudación, y lleva a concluir, como en dichas sentencias, que concurren los requisitos para dar lugar a la obligación de la Administración del Estado de indemnizar los perjuicios ocasionados por la aplicación de la norma declarada inconstitucional.
La indemnización, como en aquellos casos, debe comprender el importe de lo indebidamente ingresado a favor de las arcas públicas, que en este asciende a la cantidad de 85.513,50 euros, según justifica el recurrente.
Ha de estimarse igualmente y como se hizo en la referidas sentencias, en contra de los sostenido en la contestación a la demanda, la pretensión de abono de los intereses legales de la cantidad a devolver desde el día que se efectuó el ingreso hasta la fecha de notificación de esta sentencia, en aras del principio de plena indemnidad, reconocido por la jurisprudencia de esta Sala (Sentencias de 14 y 22 de mayo de 1993, 22 y 29 de enero y 2 de julio de 1994, 11 y 23 de febrero y 9 de mayo de 1995, 6 de febrero y 12 de noviembre de 1996, 24 de enero, 19 de abril y 31 de mayo de 1997, 14 de febrero, 14 de marzo, 10 de noviembre y 28 de noviembre de 1998, 13 y 20 de febrero, 13 de marzo, 29 de marzo, 29 de mayo, 12 y 26 de junio, 17 y 24 de julio, 30 de octubre y 27 de diciembre de 1999, 5 de febrero de 2000, 15 de julio de 2000 y 30 de septiembre de 2000 ) y recogido ahora en el artículo 141.3 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y, a partir de la notificación de esta nuestra sentencia, se deberá proceder en la forma establecida por el artículo 106.2 y 3 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, aplicable con arreglo a la Disposición Transitoria Cuarta de la misma Ley .
No ha lugar a la expresa imposición de las costas, al no apreciarse temeridad o mala fe en las partes.
Que debemos estimar y estimamos el presente recurso contencioso-administrativo, interpuesto por la representación procesal de la entidad Recreativos Ruan, S.A., contra la resolución del Consejo de Ministros de 13 de enero de 2006, declarando su nulidad por ser contraria al ordenamiento jurídico y reconociendo el derecho de la entidad recurrente a que se le abone por la Administración demandada la cantidad de 85.513,50 euros, más los intereses legales de dicha suma devengados desde la fecha en que se verificaron los ingresos parciales hasta la fecha de notificación de esta sentencia, incrementándose la cantidad resultante en los intereses legales desde esta última fecha hasta su completo pago.
No hacemos una expresa condena en las costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, Don Octavio Juan Herrero Pina, estando la Sala celebrando audiencia pública en el día de la fecha, de lo que como Secretario, certifico.
