STS, 18 de Abril de 2007

Con fecha 20 de julio de 1995, la entidad UNIÓN ELÉCTRICA FENOSA, S.A., solicitó la compensación de la deuda tributaria que tenía en concepto de IVA, mes de junio de 1995, y cuyo plazo de ingreso voluntario finalizaba en el día antes indicado, con el crédito a su favor en concepto de devolución del Impuesto de Sociedades, declaración anual de 1994, con una cuantía a compensar por importe de 765.361.385 pesetas.

Dicha compensación fue concedida por acuerdo de la Oficina Gestora de 15 de octubre de 1996, en el que se hacia constar que la misma se otorgaba "sin perjuicio de que el órgano de recaudación competente practique la liquidación de intereses de demora, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 61.4 de la Ley General Tributaria de 28 de diciembre de 1963, en su nueva redacción dada por Ley 25/1995, de 20 de julio ".

La Dependencia Central de Recaudación de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, por resolución de 18 de diciembre de 1997, efectuó la liquidación de intereses correspondiente al período transcurrido entre las fechas de vencimiento de la deuda tributaria y de reconocimiento del crédito (20 de julio de 1995 y 31 de julio de 1996, respectivamente). El importe de la liquidación por el expresado concepto, ascendía a 86.957.635 pesetas.

UNIÓN ELÉCTRICA FENOSA S.A., interpuso reclamación económico-administrativa contra la liquidación antes referida, ante el Tribunal Económico-Administrativo Central y éste dictó resolución en 16 de abril de 1999, por la que se desestimaba aquella.

Contra la expresada resolución, UNIÓN ELÉCTRICA FENOSA S.A., representada por Procurador y defendida por Letrado, interpuso recurso contencioso-administrativo, ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional y la Sección Sexta de dicho Organo jurisdiccional, que lo tramitó bajo el número 601/1999, dictó sentencia en 1 de febrero de 2002, estimando dicho recurso, anulando la resolución impugnada y declarando los efectos de la compensación desde la solicitud de la misma.

El Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, preparó recurso de casación contra la sentencia a que se refiere el anterior Antecedente y luego de su admisión, lo interpuso por medio de escrito presentado en 13 de mayo de 2002, en el que solicita se dicte sentencia, casando y anulando la impugnada y confirmando en su lugar los actos recurridos.

La representación procesal de UNIÓN ELÉCTRICA FENOSA, S.A., se opuso al recurso de casación por medio de escrito de 12 de enero de 1004 en el que solicita se dicte sentencia por la que se confirme la sentencia recurrida.

Habiéndose señalado para votación y fallo del presente recurso, la audiencia del día 17 de abril de 2007, en dicha fecha tuvo lugar referido acto procesal.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Martín Timón, Magistrado de Sala

La Sentencia aquí recurrida funda su fallo estimatorio del recurso contenciosoadministrativo, interpuesto por UNIÓN FENOSA, S.A., en los siguientes razonamientos:

" SEGUNDO: En primer lugar analizaremos la regulación normativa en materia de compensación para posteriormente examinar las circunstancias concurrentes en el presente caso. El artículo 68 de la Ley General Tributaria - anterior a 1995 -, reconoce la posibilidad de extinción de deudas tributarias total o parcialmente por compensación, entre otros casos, con créditos reconocidos por acto administrativo firme a favor del sujeto pasivo. En el mismo sentido, los artículos 63 y 67 del Real Decreto 1684/1990 de 20 de diciembre, reconocen el derecho a la solicitud de la compensación y regulan los requisitos de la misma.

Ahora bien, tanto en vía civil como administrativa, la compensación de deudas requiere que las mismas sean exigibles, lo cual es lógico porque se trata de una forma de extinción de deudas, y, ocurre, que las deudas administrativas se encuentran sometidas a requisitos específicos de exigibilidad, establecidos desde la óptica del control del gasto público dado el principio de legalidad que rige en el mismo.

Así, los artículos 43 y 73 de la Ley General Presupuestaria regulan la sujeción de los créditos a cargo del Estado a las disposiciones de los Presupuestos Generales del Estado. Ello supone, como correctamente señala el TEAC, que toda ordenación de pago ha de seguir a una fase previa de ordenación del gasto y que supone la aprobación del gasto, la disposición del gasto y el reconocimiento de la obligación.

La regla 64 de la Orden de 31 de marzo de 1986 de Instrucción de Contabilidad de los Centros Gestores del Presupuesto de Gastos del Estado determinaba que el reconocimiento de la obligación es la operación por la cual se refleja la anotación en cuenta de los créditos exigibles contra el Estado, siguiéndose esta misma regulación en la Orden de 1 de febrero de 1996.

Pues bien, de las normas expuestas se extrae una clara conclusión: en la mecánica de pago de los créditos a cargo del Estado existe una regulación que delimita los derechos del acreedor y otra que controla el gasto público y concreta los requisitos que han de cumplirse para el efectivo abono de la deuda, esto es, para su exigibilidad.

Al primer ámbito corresponde la regulación de la compensación basada en el reconocimiento de deuda mediante acto administrativo firme.

Al segundo ámbito corresponde el sistema de autorización de gasto y anotación en las cuentas del Estado, así como el sometimiento del gasto público a las previsiones de los Presupuestos Generales del Estado.

Ahora bien, la cuestión esencial para dirimir el presente conflicto se centra en determinar la incidencia de la normativa del control de gastos en los derechos reconocidos a los administrados acreedores de la Administración Pública.

Sabemos que diversas instituciones jurídicas expresamente coordinan tales aspectos, piénsese en el régimen de devengo de intereses de demora por créditos a cargo de la Administración, en el que expresamente se reconoce un plazo para el pago, una vez reconocido el crédito, antes del inicio del devengo de los intereses moratorios.

Pero ocurre que en el caso de la compensación no existe una expresa previsión de la incidencia de las normas de control de gasto sobre su efectividad. Así hemos de delimitar el efecto de la solicitud de la compensación en una interpretación conjunta del bloque normativo aplicable.

Lo que la Ley General Tributaria establece, es que el crédito cuya compensación se solicita ha de estar incorporado a un acto administrativo firme, y ello lo es cualquier acto administrativo que incorpore un reconocimiento de deuda no susceptible de impugnación por los medios ordinarios. Es evidente que las certificaciones de obras reconocen una deuda que deviene firme una vez transcurridos los plazos de impugnación. En principio podemos afirmar que las certificaciones de obras son actos administrativos de los contemplados en el artículo 68 de la Ley General Tributaria .

Ahora bien, toda compensación, como forma de extinción de deudas, requiere que las deudas que han de ser compensadas sean exigibles, y precisamente a tal exigibilidad responde el requisito de la anotación en cuentas del Estado, como medio de autorización del gasto.

Pues bien, observamos que en este caso, y como consecuencia de la especial posición jurídica que ocupa la Administración, la exigibilidad de la deuda se deja a una actuación que el propio deudor ha de realizar, pero, y precisamente por eso, tal actuación nunca puede ser arbitraria y exenta de control. La Administración, de no cumplir con diligencia los requerimientos necesarios para el efectivo abono de la deuda, o lo que es lo mismo, para hacer posible la exigibilidad de la misma; incurre en responsabilidad - piénsese en los intereses de demora, de naturaleza resarcitoria, una vez transcurrido el plazo para el abono de un crédito reconocido -; que es lo mismo que decir que ningún efecto negativo de la tardanza ocasionada por la Administración puede recaer sobre el interesado.

Pues bien, una vez solicitada la compensación con los requisitos exigidos reglamentariamente, queda en suspenso y en el momento procedimental en que se encontrase, la deuda a cargo del administrado cuya compensación es objeto de la solicitud. Tal situación ha de mantenerse en tanto la Administración resuelva. Si se accede a la solicitud de la compensación la misma ha de retrotraerse al momento de la solicitud, en el cual lo requisitos estaban dados, y sólo pendiente de actuaciones administrativas cuyas consecuencias negativas nunca pueden recaer en el administrado ajeno a ese procedimiento de autorización del gasto. No existe en este caso mora imputable al deudor tributario, pues no ha existido incumplimiento alguno de obligación tributaria, y menos aún retraso culpable en la actuación de la recurrente, razón por la que resulta improcedente la exigencia de los intereses moratorios en un caso como el presente en el que la solicitud de compensación se realizó en período voluntario del pago de la deuda tributaria, sin que, por otra parte, quepa duda de la procedencia de la compensación que en ningún momento ha sido cuestionado por la Administración Tributaria.

Por lo tanto se produce en este caso una extinción retroactiva de las deudas compensadas con la fecha de efectos del momento de su respectiva solicitud, no procediendo la liquidación de intereses de demora por dicho concepto."

Contra la sentencia antes referida, el Abogado del Estado interpone recurso de casación, con formulación de dos motivos, en los que, con invocación del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, alega, de un lado, infracción de los artículos 1196, 3º y 4º del Código Civil, 68.1 .a) de la Ley General Tributaria, 63.1 del Reglamento General de Recaudación, aprobado por Real Decreto 1684/1990, de 20 de diciembre y, de otro, infracción "de la jurisprudencia siguiente: Sentencia de esta Alta Sala, de 10 de julio de 1996 (Recurso de casación 366-1/1995 )...."

Dando respuesta conjunta a los dos motivos alegados por el Abogado del Estado, debe tenerse en cuenta que la compensación, como forma de extinción de las deudas tributarias, sus requisitos y sus efectos, vienen delimitados en preceptos de diverso orden que, además, se han visto sujetos a diversas modificaciones, por lo que resulta preciso fijar el marco normativo sobre el que ha de resolverse la controversia planteada en el presente recurso de casación.

En este sentido, el precepto central es, sin duda, el artículo 68.1 de la Ley General Tributaria, de 28 de diciembre de 1963, a cuyo tenor "las deudas tributarias podrán extinguirse, total o parcialmente, por compensación, en las condiciones que reglamentariamente se establezcan: a) con los créditos reconocidos por acto administrativo firme a que tengan derecho los sujetos pasivos, en virtud de ingresos indebidos por cualquier tributo; b) con otros créditos reconocidos por acto administrativo firme a favor del mismo sujeto pasivo".Por ello, es requisito indispensable para que pueda operarse la compensación, como forma de "extinción" de la de "deuda tributaria", el de que exista un acto expreso de reconocimiento de deuda por parte de la Administración, habiéndose señalado así en muy diversas sentencias y entre ellas, en la de 10 de julio de 1996, citada por el Abogado del Estado.

Ahora bien, junto al precepto central indicado, el artículo 61.4 de la misma Ley, también de capital importancia, venía ya señalando con anterioridad a 1995, que: "De igual modo se exigirá el interés de demora en los supuestos de suspensiones de ingresos y prórrogas", pero tras la Ley 25/1995, de 20 de julio, el precepto indicado quedó redactado, en lo que aquí interesa, en los siguientes términos: "1. El pago deberá hacerse dentro de los plazos que determine la normativa reguladora del tributo o, en su defecto, la normativa recaudatoria.

2. El vencimiento del plazo establecido para el pago sin que éste se efectúe, determinará el devengo de intereses de demora.

   De igual modo se exigirá el interés de demora en los supuestos de suspensión de la ejecución del acto y en los aplazamientos, fraccionamientos o prórrogas de cualquier tipo."

   También resulta aplicable en este caso, el artículo 36.1 del Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria, aprobado por Real Decreto Legislativo 109/1988, de 23 de septiembre, que en su primer inciso declara "Las cantidades adeudadas a la Hacienda Pública devengarán intereses de demora desde el día siguiente a su vencimiento".

   Por último, debe tenerse en cuenta el artículo 67 del Reglamento General de Recaudación, aprobado por Real Decreto 1684/1990, que tras la reforma operada por Real Decreto 448/1995, de 24 de marzo, que entró en vigor en 1 de mayo siguiente (Disposición Final Unica), señalaba, en lo que aquí interesa:

   "1. El deudor que inste la compensación deberá dirigir a la Delegación de Hacienda correspondiente solicitud que contendrá los siguientes requisitos:

   1. Nombre y apellidos, razón social o denominación, domicilio y número de identificación fiscal del obligado al pago.

   2. Deuda cuya compensación se solicita, indicando su importe, fecha de vencimiento del plazo de ingreso voluntario y referencia contable.

   3. Crédito reconocido contra el Estado cuya compensación se ofrece, indicando su importe y naturaleza.

   4. Declaración expresa de no haber sido transmitido o cedido el crédito a otra persona.

2. El Delegado de Hacienda acordará o denegará la compensación cuando sea de su competencia, según el artículo 64 de este Reglamento .

   En caso contrario, remitirá a la Dirección General de Recaudación las actuaciones con propuesta de compensación si procede.

3. Si se deniega la compensación, se concederá al interesado un plazo de diez días para su ingreso, transcurrido el cual, si no se produce el ingreso, se procederá al apremio o continuará el procedimiento, según los casos."

   La normativa expuesta la tenemos que aplicar a un supuesto, en el que el crédito alegado como compensable por UNIÓN ELÉCTRICA FENOSA, S.A., (referido a una devolución por Impuesto de Sociedades), no se encontraba reconocido por el órgano competente en el momento en que formuló la solicitud de compensación, a lo que ha añadirse además, que dicha solicitud tuvo lugar el mismo día en que vencía el pago de ingreso voluntario (20 de julio de 1995), mientras que la devolución de lo ingresado en exceso por Impuesto de Sociedades, del ejercicio de 1994, se había instado, al presentar la declaración correspondiente, en 23 de junio de 1995.

   Ante todo, la solicitud de compensación lleva aparejada la suspensión del ingreso, porque si se exigiera éste no podría tener lugar aquella, en la medida en que se produciría la extinción de la deuda tributaria por causa del pago que se hiciera efectivo y porque además, así se deduce el artículo 67.3 del Reglamento General de Recaudación, en la versión antes trascrita, cuando establece que "Si se deniega la compensación, se concederá al interesado un plazo de diez días para su ingreso, transcurrido el cual, si no se produce el ingreso, se procederá al apremio o continuará el procedimiento, según los casos".

   Pues bien, optando el obligado tributario por la compensación, como forma de extinción de la obligación, y solicitada la misma con el consiguiente efecto suspensivo, la exigencia de intereses de demora, eso si, una vez transcurrido el plazo voluntario de ingreso, es una consecuencia irreprochable que deriva del artículo 61.2 de la Ley General Tributaria, en cuanto establece que "el vencimiento del plazo establecido para el pago sin que éste se efectúe, determinará el devengo de intereses de demora." Y lo mismo habría de deducirse de la redacción anterior del artículo 61. 4 de la propia Ley, a cuyo tenor "de igual modo se exigirá el interés de demora en los supuestos de suspensiones de ingresos y prórrogas." A la misma conclusión se llega por aplicación del artículo 36.1 del Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria, que, como quedó señalado, establece que "las cantidades adeudadas a la Hacienda Pública devengarán interés de demora desde el día siguiente a su vencimiento" .

   Y no puede ser otra la solución, pues debemos volver a recordar que el Tribunal Constitucional, en la Sentencia 76/1990, de 26 de abril, tiene declarado que una de las finalidades fundamentales de los intereses de demora, es la de "compensar al erario público por el perjuicio que a éste supone la no disposición tempestiva de todos los fondos necesarios para atender a los gastos públicos", habiendo señalado también esta Sala (así en la Sentencia de 10 de julio de 1996 ) tener "reiterada y notoriamente declarado que el interés de demora es una indemnización de daños y perjuicios (nunca, una sanción) por el pago de la deuda tributaria en un momento posterior a aquel en que reglamentariamente debió realizarse.

   Por otra parte, en Sentencia de 14 de febrero de 2007, hemos desestimado el recurso de casación interpuesto por quien es aquí parte recurrida, en función de que la sentencia de instancia, dictada por la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, había sido también desestimatoria de sus pretensiones.

Al aceptar los motivos de casación de Abogado del Estado, procede estimar el recurso, casando y anulando la sentencia recurrida, con la finalidad de que, dando cumplimiento al artículo 95.2.d) de la Ley Jurisdiccional, resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate, y ello no puede ser, sino procediendo a la desestimación del recurso contencioso administrativo en virtud de los razonamientos antes expuestos.

No procede la imposición de costas en el presente recurso de casación y en cuanto a las de instancia, cada parte abonará las suyas.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,

Que debemos estimar y estimamos el recuso de casación interpuesto por EL ABOGADO DEL ESTADO, en la representación que legalmente ostenta, contra sentencia dictada por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 1 de febrero de 2002, en el recurso contencioso-administrativo nº 601/1999.

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo nº 601/1999, interpuesto por la representación procesal de UNION ELECTRICA FENOSA, S.A., contra resolución del Tribunal Económico-Administrativo Central de 16 de abril de 1999.

Que debemos declarar y declaramos que no procede la imposición de costas en el presente recurso de casación, ni en la instancia.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos Rafael Fernández Montalvo Manuel Vicente Garzón Herrero Juan Gonzalo Martínez Micó Emilio Frias Ponce Manuel Martín Timón Jaime Rouanet Moscardó PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido, la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. Manuel Martín Timón, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario Certifico.