Comentario a la STC 173/1998, de 23 de julio, sobre la Ley vasca de Asociaciones
| Autor | Sofía de Salas Murillo |
| Cargo | Universidad de Zaragoza |
| Páginas | 1253-1274 |
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La STC 173/1998, de 23 de julio («BOE» de 18 de junio de 1998) resuelve el recurso de inconstitucionalidad (número 1014/1988, «BOE» de 15 de junio de 1988), interpuesto contra dieciocho de los veintiséis artículos de la Ley vasca de Asociaciones (Ley del Parlamento vasco 3/1988, de 12 de febrero, de Asociaciones). La sentencia se dicta con seis votos a favor y cinco en contra, cuyo criterio discrepante se halla reflejado en un extenso Voto particular.
Los artículos 22, 81.1, 139.1, 149.1.1 y 149.1.6 de la Constitución española fundamentaban, en opinión del Gobierno de la Nación, una invasión de competencias legislativas estatales por parte de la Ley vasca recurrida; invasión que era negada por la CA vasca, que alegaba como título competencial el artículo 10.13 EAPV («La Comunidad Autónoma del País Vasco tiene competencia exclusiva en:... Fundaciones y Asociaciones de carácter docente, cultural, artístico, benéfico, asistencial y similares, en tanto desarrollen principalmente sus funciones en el País Vasco»).
El TC analiza el alcance de los preceptos alegados y en especial del artículo 81.1 CE, del que dice en el FJ 7.° que, como reserva de Ley orgánica, «no contiene en puridad, ningún título competencial habilitante en favor del Estado», y que, «lo más relevante para la resolución del recurso de inconstitucionalidad... radica... en la delimitación del alcance material de la reserva de Ley orgánica y en la determinación de en qué medida esta delimitación debe hacerse a partir del sistema de distribución de competencias». Pues bien, uno de los criterios fundamentales que ha orientado esta tarea de definición sistemática ha sido, según el TC el de «reservar al Estado ex artículo 81.1 CE la regulación de los aspectos esenciales, el desarrollo directo del derecho en abstracto o en cuanto tal, en tanto que se atribuye la regulación de la materia sobre la que se proyecta el derecho al legislador ordinario, estatal o autonómico, con competencias sectoriales sobre la misma (SSTC 127/1994, 61/1997 y en relación concretamente con el derecho de asociación, SSTC 67/1985 y 157/1992)». Reconoce el TC que «resulta difícil distinguir dónde acaba el desarrollo del derecho en cuanto tal y dónde comienza la regulación de la materia sobre laPage 1254 que éste se proyecta», de modo que «en algunos casos, la inclusión en una u otra categoría dependerá del grado más o menos intenso de proximidad con uno u otro ámbito». En el FJ 8.° concluye que debe considerarse reservado a la Ley orgánica ex artículo 81.1 CE, la regulación de «los elementos esenciales de la definición del derecho de asociación o, en otras palabras, la delimitación de los aspectos esenciales del contenido del derecho, en lo tocante a titularidad, a las facultades elementales que lo integran en sus varias vertientes (STC 101/1991, FJ 2.°), al alcance del mismo en las relaciones inter privatos, a las garantías fundamentales necesarias para preservarlo frente a las injerencias de los poderes públicos y muy especialmente, dada su naturaleza de derecho de libertad, corresponde en exclusiva al legislador orgánico la precisión de los límites, que, en atención a otros derechos y libertades constitucionalmente reconocidos y respetando siempre el contenido esencial, puedan establecerse para determinar asociaciones constitucionalmente proscritas -es decir, las ilegales, secretas y de carácter paramilitar-, así como los límites en relación al derecho de asociarse de determinados grupos de personas -militares, jueces, etcétera-, o en relación a la libertad de no asociarse».
En cuanto al alcance del artículo 149.1.1 CE -al que se refiere el FJ 9.°- la regulación que corresponde al Estado con base en este precepto constitucional, «queda limitada a las condiciones básicas que garanticen la igualdad, que no al diseño completo y acabado de su régimen jurídico». En otras palabras, el Estado queda habilitado para regular «el contenido primario, las facultades elementales y los límites esenciales en aquello que sea necesario para asegurar una igualdad de los españoles en el ejercicio del derecho de asociación». Cuáles sean esas condiciones básicas, queda aclarado en el último párrafo de este FJ 9.°: «la definición del concepto legal de asociación... aquellos aspectos concretos de lo que hemos llamado régimen jurídico externo de las asociaciones (nacimiento de la personalidad, capacidad jurídica y de obrar, régimen de responsabilidad y causas y efectos de la disolución), que resulten imprescindibles o necesarios en orden a asegurar la igualdad de todos los españoles en el ejercicio del derecho de asociación y, en cuanto tales, requieren un tratamiento uniforme». Sin embargo, como acaba de reconocer en ese mismo FJ, «en tanto esta legislación estatal no se haya dictado, resultará sumamente difícil atribuir a la legislación autonómica una invasión competencial», aunque en todo caso «si el Estado considerara necesario establecer en el futuro esas condiciones básicas y al dictarlas éstas entraran en contradicción con preceptos de leyes autonómicas en vigor, estos últimos quedarían automáticamente desplazados por aquéllas, ya que, como queda dicho, constituyen un núcleo de regulación uniforme del que ineludiblemente debe partir la regulación de los distintos tipos de asociaciones».
Sobre estas premisas, y teniendo en cuenta la vigente legislación estatal sobre asociaciones, el TC sólo entiende que hay invasión competencial en lo relativo a la imposición de la organización democrática interna y determinadas especialidades en el orden procesal introducidas por la Ley vasca, respecto de las cuales, el tenor del artículo 149.1.6 CE resulta suficientemente claro, al atribuir al Estado la legislación procesal. De este modo, se declaran inconstitucionales y nulos el inciso «y se llevarán a cabo con respeto al pluralismo y a los principios democráticos «del número 1 del artículo 2; el número 4 del artículo 2; el número 4 del artículo 8; el inciso «de acuerdo con el artículo 2.4», y del artículo 12.1; el número 3 del artículo 12; el inciso «por la autoridad judicial» del artículo 13.4, y el artículo 21.
Asimismo se declara que el artículo 4 a) y el inciso «documento público o privado» del primer párrafo del artículo 5.3 no son inconstitucionales si se interpretan según lo establecido en el FJ 14 a) y 14 d), respectivamente.Page 1255
El resto de los artículos impugnados, son declarados constitucionales, pues encuentran título competencial suficiente en el artículo 10.13 EAPV. Precisamente aquí radica el enfoque erróneo de la sentencia, según los firmantes del Voto particular, pues la STC coloca «en el centro al Estatuto y en la periferia a la Constitución» (punto 2 del Voto particular). Lógicamente, estos magistrados -entre ellos, el vicepresidente del TC-, entienden que el alcance de los artículos 81.1 y 149.1.1 CE es mucho mayor; lo que reserva el artículo 81.1 CE a la Ley orgánica es el «desarrollo» del derecho fundamental, que incluye: el mínimo de personas para constituirla, la posible restricción a personas determinadas, los fines de la asociación y su régimen jurídico, el cual incluye a su vez «el conjunto de normas que configuran el estatuto de las asociaciones, su ser en el Derecho... por ejemplo, la estructura de las asociaciones, sus órganos, los derechos y obligaciones de los asociados, las modalidades de disolución de las asociaciones, etc.», porque ahí «se está definiendo en concreto qué es una asociación, cuándo una asociación deja de serlo, cuál es la posición atribuida en su seno a cada uno de los asociados (titulares de la vertiente individual del derecho de asociación) y cuáles los procedimientos de formación de la voluntad de la asociación en cuanto tal o el estatuto con que ésta (titular de la vertiente colectiva del derecho) ha de operar en el Ordenamiento. Difícilmente puede admitirse que todo esto quede al margen de la idea de desarrollo de este derecho fundamental» (punto 3 del Voto particular). Sin embargo, entraría en la categoría de la «regulación del ejercicio» del derecho de asociación prescribir cómo se constituye una asociación o cómo se procede a su inscripción en el Registro al que se refiere el artículo 22.3 CE; «regulación del ejercicio», que la CE ex artículo 53.1, reserva a la Ley con carácter general (no necesariamente, por tanto, orgánica), siempre que se respete «el contenido esencial del derecho» (ibídem).
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Así como las sentencias del TC sobre diversos aspectos de la libertad positiva y negativa de asociación van formando un cuerpo jurisprudencial de entidad (vid. entre otras, SSTC 67/1985, 23/1987, 218/1988, 88 y 183/1989, 183/1994, 56/1995 y 5/1996), no puede decirse lo mismo, ciertamente, respecto al punto concreto del reparto competencial entre Estado y Comunidades Autónomas sobre materia asociativa. Aunque ha habido algunos pronunciamientos sobre esta cuestión, han sido necesarios diez años de espera para que la STC 173/1998, de 23 de julio, abordara frontalmente, al fin, el problema. Lapso de tiempo, por otra parte, en el que la Ley, una vez levantada la suspensión de la vigencia de los preceptos recurridos (Auto TC, «BOE» de 19 de noviembre de 1988), se siguió aplicando.
Aparte de la citada demora, el hecho de que la sentencia no ha sido precisamente objeto de unanimidad -se ha dictado con seis votos a favor y cinco en contra, cuyo criterio discrepante se halla reflejado en un extenso Voto particular-, constituye prueba de la no fácil solución de este conflicto.
Esta sentencia se ciñe, como corresponde al objeto del recurso, al problema competencial, eludiendo las cuestiones de fondo que plantea la materia asociativa. No obstante, quedan apuntadas algunas, pues la delimitación de competencias exige, siquiera sea de modo tangencial, el análisis de la materia sobre la que tal competencia recae. Así, se alude, entre otras cuestiones, al reconocimiento a las personas...
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