Una nueva clave interpretativa del concepto residuo en el derecho italiano: ¿un paso más hacia la diversidad ...
| Autor | Carmen Jiménez Plaza |
| Cargo | Becaria del M.E.C. - Universidad de Valencia |
Una nueva clave interpretativa del concepto residuo en el derecho italiano: un paso ms hacia la diversidad conceptual comunitaria?
1. LA DIRECTIVA 75/442/CEE: LAS CONSECUENCIAS DE UNA IMPRECISA DEFINICIÓN DEL CONCEPTO RESIDUO
La Directiva marco 75/442/CEE, de 15 de julio, inició el camino hacia la aproximación de legislaciones en el sector de los residuos, estableciendo las definiciones y listas comunes para este tipo de bienes 1 sobre la base del art. 100 del Tratado. Entendió, en su art. 1 a), por residuo, «cualquier sustancia u objeto del cual se desprenda su poseedor o tenga la obligación de desprenderse en virtud de las disposiciones nacionales en vigor».
Con esta genérica previsión, se daba carta de naturaleza a cada uno de los Estados miembros para que procedieran, en su propia legislación, y en un plazo de veinticuatro meses 2, a la determinación e individualización de los bienes muebles -utilizando la acepción que se manejara en el Considerando VI de la Directiva- que se someterían a actividades de gestión, comprendiendo esta actividad tanto la recogida de residuos, su clasificación, transporte y tratamiento, así como su almacenamiento y su depósito sobre o bajo tierra, como las operaciones de transformación necesarias para su reutilización, su recuperación o su reciclaje, llegándose por tanto a la conclusión inicial de que residuos serían «sólo» las sustancias que, en el criterio de cada Estado miembro, o lo que es lo mismo, según las disposiciones nacionales en vigor, fueran destinadas a cualquiera de los fines precitados.
Desde estas consideraciones -y salvando los bienes que por imperativo del art. 2.2 quedaban fuera del campo de aplicación de la norma 3- era en mi criterio fácil de prever como los objetivos perseguidos por la Directiva marco, tal y como habían sido concebidos en los considerandos, podían quedar seriamente frustrados. La falta de una acepción precisa de lo que debía entenderse por residuo, y la ausencia de un catálogo supranacional en el que quedaran individualizadas las sustancias que deberían someterse al régimen jurídico de los residuos, abrió, en consecuencia lógica, la puerta tanto a la diversidad del concepto normativo «residuo», como a las sustancias que lo comprenderían; o lo que es lo mismo, se produjo una gran flexibilidad en la adaptación de la disposición comunitaria, como sin equívocos muestra el caso italiano, con las consecuencias perversas que de ello se derivaban, entre las que se encontraban la ineficacia de la gestión de residuos a nivel comunitario.
La ausencia de una efectiva armonización de legislaciones en el seno de los Estados miembros, aconsejada en el Primer Programa de Acción de las Comunidades Europeas en materia de medio ambiente de 1973, en cuanto a lo que debía comprender el concepto de residuo, venía a provocar el efecto inverso al querido por la Directiva marco, esto es, un obstáculo en los intercambios comunitarios que consecuentemente afectaba a las condiciones de competencia, desde el punto de vista del funcionamiento del mercado común, al poder un país no autorizar o someter a reglas muy estrictas, en base a sus disposiciones nacionales en vigor, la entrada y comercialización de bienes provenientes de otro Estado miembro sobre la base de considerarlos residuos, cuando en el país de origen, y partiendo también de sus normas vigentes, no tuvieran tal consideración; y asimismo un problema medio ambiental, con incidencia económica, al poder decidir cada país, en el ejercicio de sus competencias, qué entendía por residuo, qué sustancias lo comprendían, y por tanto, cuáles de ellas se someterían a actividades de valorización o eliminación. Además producía otro tipo de problemas, en mi criterio no de poca envergadura y relacionados con aquéllos, como la atipicidad de conductas atentatorias contra el medio sobre la base de la distinta apreciación, en virtud de las disposiciones nacionales en vigor, de qué bienes eran residuo en cada uno de los países miembros.
Pues bien, si el objetivo de la Directiva 75/442 era establecer una «política comunitaria integrada» 4 en materia de eliminación de residuos, como en repetidas ocasiones había manifestado el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas 5, que pasaba por la fijación de un concepto homogéneo de residuo a nivel supranacional, para contribuir a la protección de la salud humana y del medio ambiente contra los efectos perniciosos causados por la recogida, transporte, tratamiento, almacenamiento y depósito de residuos; y para evitar que las diferencias entre los ordenamientos provocaran distorsiones en las condiciones de competencia y crearan obstáculos al comercio entre los Estados miembros 6, en el caso italiano, como inmediatamente comprobaremos, parece que no se cumplía el pretendido objetivo armonizador, al erigirse la voz «abandono» -conscientemente omitida, por su contenido negativo, de la disposición comunitaria-, en el pilar sobre el que se hacía descansar toda la disciplina sobre residuos.
2. LA DEFINICIÓN ITALIANA DE RESIDUO EN EL DECRETO DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE 10 DE SEPTIEMBRE DE 1982, N. 915
a) PLANTEAMIENTO
Un claro ejemplo de la falta de homogeneidad del concepto de residuo puede encontrarse, por lo menos hasta 1997, en el Derecho italiano
La primera norma en materia de residuos, strictu sensu, que se dicta en Italia con el fin de trasponer, entre otras 7, la Directiva marco en materia de residuos, fue el Decreto del Presidente de la República de 10 de septiembre de 1982, n. 915. Esta disposición, aprobada cinco años después del plazo fijado por la Directiva 8, y que constituyó «il passaggio da una disciplina dei rifiuti incentrata sull'interesse di tipo igienico-sanitario, ad una disciplina finalizzata alla diretta e specifica tutela dell'ambiente in sé considerato» 9, definió, en su artículo 2.1 por residuo:
qualsiasi sostanza od oggetto derivante da attività umane o da cicli naturali, abbandonato o destinato all'abbandono
.
Esta definición, que se separaba claramente de las previsiones de la Directiva, quedaba completada con una clasificación tripartita de los residuos en urbanos 10, especiales 11, y, en tóxicos y nocivos 12. El precepto seguidamente indicaba qué bienes muebles quedaban comprendidos en cada una de las categorías, en consideración a su origen 13, excepto para el caso de los tóxicos y nocivos que quedaban remitidos a un Anexo 14.
Pues bien, si el fin perseguido por la Directiva marco era propiciar un concepto de residuos uniforme en toda la Comunidad, o lo que es lo mismo, un concepto objetivo, con la redacción por la que se optó se produjo el efecto contrario. No sólo se vino a acentuar el aspecto subjetivo del concepto, sino que «era basata esclusivamente sul criterio soggetivo» 15, incluso en el supuesto de los residuos tóxicos y nocivos, al quedar en manos del legislador nacional la identificación última de los bienes que quedarían sometidos a las actividades de gestión, ya por razón de su origen, ya por remisión a un anexo. Por este razonamiento, sólo estoy parcialmente de acuerdo con la opinión de DE CESARIS cuando afirma que en la definición comunitaria precedente -en relación a la Directiva marco- el elemento objetivo apareciera más débil, asociado sobre todo a aquellas hipótesis en las que el legislador hubiese atribuido la naturaleza de residuos a cosas independientemente de la voluntad del poseedor de deshacerse 16 de las mismas, por la sencilla razón de que esa misma atribución al legislador nacional, resultado de la propia acepción comunitaria, anulaba la posibilidad de un concepto objetivo supranacional, incluso debilitado, que sólo se hubiera conseguido con el establecimiento de un Anexo a nivel comunitario. De poco servía, en mi criterio, que un poseedor de residuos viniera obligado, sólo por su Ley nacional, a desprenderse de determinadas sustancias, para poder convenir en que la disposición comunitaria contenía el necesario componente objetivo armonizador.
b) EL ABANDONO COMO PRESUPUESTO DEL CONCEPTO RESIDUO
Mención aparte, aunque no por ello menos importante, lo constituyó la expresión «abandonado o destinado al abandono», con la que el legislador italiano estableció el paso de un bien a la categoría de residuo.
Sin perjuicio de ahondar más adelante sobre la complejidad de los términos clave que se han manejado en el Derecho italiano para determinar cuando un bien se considera residuo, en cuanto constituye el presupuesto para la individualización del ámbito de aplicación de la normativa que le concierne 17, con la introducción de la voz «abandono», como causa del origen del residuo en el Decreto de referencia, el legislador italiano venía a poner en entredicho, por lo menos en el plano semántico, la posibilidad de que los residuos fueran considerados, en algún momento, «materias primas», susceptibles de utilización en la producción de materiales, que se reincorporarían en ciclos económico-productivos o de energía 18, «después» de haberse sometido a alguna actividad de valorización. En efecto, el destino final de los bienes que carecían ya de utilidad para los individuos era la eliminación, a pesar de contener el Decreto una referencia a la reutilización y el reciclaje de residuos (art. 1), eliminación, que en todo caso pasaba por la existencia de un animus derelinquendi en el poseedor de las sustancias u objetos, o lo que es lo mismo, de convertirlos en re-siduos.
En este sentido, y como indicaba Di Lullo, «la disciplina precedente (y específicamente el D.P.R. 10 de septiembre de 1982, n. 915) consideró residuo como un simple desecho, una pasividad ineliminable, intrínsecamente ligada a la existencia humana» 19. Sin embargo, la idea que subyacía en la Directiva acerca de lo que debía considerarse residuo no era esta. Pretendía no sólo que los bienes que abandonaban su condición primigenia de útiles o carecieran ya de valor económico alguno para las personas físicas o jurídicas se destinaran, después de que su...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba